Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/526
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 september 2021 in de zaak tussen
[eiser]uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. C.P. Bean),
en
Stichting VAM (IBKI), verweerder
(gemachtigde: mr. B. Wallage).
Inleiding
Waar gaat deze zaak over?
Eiser werkte als rijinstructeur en had een certificaat voor het geven van rijonderricht dat geldig was tot 6 september 2020. Dit certificaat is verplicht om (in Nederland) als rijinstructeur te mogen werken en moet elke vijf jaar opnieuw afgegeven worden. Eiser had zijn certificaat sinds 2015 en moest daarom in 2020 zijn certificaat verlengen. Daarvoor moest hij op uiterlijk 5 september 2020 hebben voldaan aan de vereisten daarvoor. Deze zaak gaat over de vraag of eiser tijdig aan die vereisten heeft voldaan en of verweerder het certificaat had moeten verlenen.
Nieuwe vereisten door een wetswijziging
Nieuwe vereisten door een wetswijziging
Tot 1 april 2020 was voor opnieuw verlenen van het certificaat alleen vereist dat de rijinstructeur vóór het aflopen van het certificaat verschillende onderdelen praktische en theoretische bijscholing had voltooid. Met de wijziging van de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993 (hierna: Wrm) [1] is daar sinds 1 april 2020 als aanvullend vereiste bijgekomen dat de rijinstructeur een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) moet aanleveren. [2] Een tweede wijziging is dat het certificaat niet meer op initiatief van verweerder wordt verleend, maar dat daarvoor een aanvraag moet worden gedaan, [3] nadat alle bijscholingsonderdelen zijn behaald. Bij deze aanvraag moet de VOG direct worden aangeleverd.
3. Rijinstructeurs zijn volgens verweerder van de wetswijziging op de hoogte gesteld door middel van informatiebijeenkomsten en door de aanstaande wetswijziging aan te kondigen in vakbladen en op websites van de rijinstructeurbranche. Daarnaast is het aanleveren van de VOG als vereiste voor verlening van het certificaat opgenomen in het digitale deelnemer-bijscholingsregistratiesysteem ‘MijnIBKI’. Bij tijdige aanlevering wordt in dit systeem een vinkje getoond. Aan rijinstructeurs van wie het certificaat dreigt te verlopen wordt bovendien een e-mail verzonden met daarin een herinnering aan welke (bijscholings)vereisten de instructeur voor welke datum moet voldoen.
4. Verweerder heeft aangegeven in de overgangsperiode rondom de nieuwe wetgeving coulant om te gaan met het aanvraagvereiste; als rijinstructeurs alleen tijdig een VOG aanleveren wordt dat direct opgevat als aanvraag.
De gang van zaken rondom eisers certificaat
De gang van zaken rondom eisers certificaat
5. Op 26 augustus 2020 heeft eiser verweerder per e-mail verzocht om zijncertificaat 6 maanden te verlengen, omdat hij vreesde zijn theoretische bijscholing niet op tijd af te kunnen ronden, in verband met maatregelen rond het coronavirus. Volgens eiser heeft hij eind augustus ook telefonisch contact met verweerder opgenomen. Op 28 augustus 2020 heeft eiser een VOG aangevraagd. Verweerder heeft eisers verzoek om uitstel op 1 september 2020 per e-mail afgewezen, omdat eiser de theoretische bijscholing online had kunnen volgen en daarom niet duidelijk is dat eiser op tijd is gestart met de verplichte bijscholing. Bovendien geeft verweerder in dit bericht aan dat eisers VOG nog ontbreekt.
6. Eiser stelt vervolgens begin september (opnieuw) telefonisch contact met verweerder te hebben opgenomen over de mogelijkheid tot verlenging van zijn certificaat. Op 2 september 2020 heeft hij zijn bijscholingsverplichtingen afgerond, maar zijn VOG had hij toen nog niet ontvangen. Eiser heeft Justis, de instantie die verantwoordelijk is voor de VOG-screening, naar eigen zeggen eind augustus herhaaldelijk gebeld om te vragen of ze haast konden maken met het verlenen van zijn VOG. Op 8 september 2020 heeft eiser verweerder nogmaals verzocht om uitstel van de geldigheid van zijn certificaat, dit keer met één maand, omdat hij zijn VOG nog niet had ontvangen. Verweerder heeft dit verzoek op 10 september afgewezen, omdat eiser zijn VOG niet voor de verloopdatum van zijn certificaat heeft ingediend. Op dezelfde dag heeft eiser zijn VOG alsnog ontvangen en deze naar verweerder doorgestuurd. Dit betekent dat eiser zijn VOG vier dagen na de door verweerder gehanteerde deadline voor aanlevering heeft ingediend. Uit de VOG zelf blijkt overigens dat deze al op 2 september 2020 aan eiser is verleend, maar pas op 10 september aan hem is verzonden.
Besluitvorming en de gang naar de rechtbank
Besluitvorming en de gang naar de rechtbank
7. Op 16 september 2020 heeft verweerder eiser in een e-mail medegedeeld dat zijn VOG te laat is aangeleverd, zodat zijn lesbevoegdheid als rijinstructeur is komen te vervallen en hij een herintrederstraject moet volgen als hij zijn lesbevoegdheid terug wil krijgen. Eiser heeft vervolgens een gemachtigde in de arm genomen, die op 18 september 2020 namens eiser bezwaar heeft aangetekend tegen de afwijzing van 16 september 2020 van eisers verzoek om verlenging van zijn certificaat. Verweerder ziet dit bezwaarschrift als prematuur en heeft het opgevat als aanvraag om afgifte van het certificaat. Bij besluit van 2 oktober 2020 heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat eiser zijn VOG te laat heeft ingediend. Zijn certificaat is volgens verweerder daarom van rechtswege verlopen en verweerder stelt op grond van de Wrm niet bevoegd te zijn een certificaat af te geven nadat dit van rechtswege is verlopen.
8. Op 7 december 2020 heeft vervolgens een hoorzitting plaatsgevonden, waarin de bezwaren van eiser zijn besproken. Op 22 december 2020 heeft verweerder een beslissing op bezwaar genomen (hierna: het bestreden besluit), waarin hij het besluit van 2 oktober 2020 handhaaft en eisers bezwaren ongegrond verklaart. Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
9. De rechtbank heeft het beroep op 20 mei 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [A] , examendeskundige bij verweerder.
10. Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak naar een meervoudige kamer verwezen. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord en de rechtbank heeft beslist die zitting achterwege te laten. De rechtbank heeft het onderzoek op 1 juli 2021 gesloten.
Overwegingen
Wat is de centrale vraag in deze zaak en hoe denken partijen hierover?
11. De vraag die in deze zaak centraal staat is wat de gevolgen zijn van het feit dat eiser zijn VOG vier dagen na de uiterste geldigheidsdatum van zijn certificaat heeft aangeleverd.
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de wetssystematiek van de Wrm volgt dat eisers certificaat op 6 september 2020 van rechtswege is verlopen, omdat eiser zijn VOG niet voor die datum heeft aangeleverd. In artikel 13 onder Pro b van de Wrm staat namelijk dat een certificaat vijf jaar geldig is en als niet binnen die vijf jaar aan alle verplichtingen voor afgifte is voldaan, waaronder het aanleveren van de VOG, loopt het certificaat af. Dit volgt volgens verweerder ook uit artikel 15a, derde lid, van de Wrm, waarin staat dat geen nieuw certificaat door verweerder wordt afgegeven als de VOG niet vóór de afloop van het vorige certificaat wordt aangeleverd. Als eiser opnieuw een certificaat wil krijgen, moet hij een herintrederstraject volgen [4] , dat bestaat uit het opnieuw volgen en behalen van verschillende onderdelen van bijscholing. Verweerder stelt niet bevoegd te zijn alsnog een certificaat af te geven nadat dit van rechtswege is verlopen. Dat eiser zijn VOG op 10 september 2020 alsnog heeft aangeleverd, en dat deze VOG eigenlijk al vóór 6 september was verleend, maakt dit niet anders.
13. Eiser vindt de gevolgen van het vier dagen te laat aanleveren van zijn VOG onevenredig. Verweerder had hem wel een nieuw certificaat moeten verlenen omdat hij aan alle vereisten voldeed. Eiser heeft aangevoerd dat hij pas heel laat op de hoogte raakte van de nieuwe verplichting om een VOG aan te vragen, en dat hij dat toen zo snel mogelijk heeft gedaan. Daarnaast heeft hij gewezen op twee rijinstructeurs die volgens hem in een vergelijkbare situatie verkeerden als hij en die wel een nieuw certificaat hebben gekregen. Eiser voert daarom aan dat verweerder het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden.
Tijdige aanvraag of niet, eisers certificaat was verlopen
Tijdige aanvraag of niet, eisers certificaat was verlopen
14. In artikel 13 onder Pro b van de Wrm is bepaald dat een certificaat vijf jaar geldig is en na die vijf jaar zijn geldigheid verliest. Nog afgezien van de vraag of tijdig aan de bijscholingsverplichting en aan het vereiste van een VOG is voldaan, is voor het laten voortduren van de geldigheid van het certificaat ná deze vijf jaar hoe dan ook een nieuw besluit van verweerder nodig. Op grond van de gewijzigde Wrm wordt zo’n besluit op aanvraag genomen.
15. Tijdens de zitting is gesproken over de vraag wanneer eiser een aanvraag om verlening van zijn certificaat heeft gedaan en of de contacten per e-mail en telefoon als aanvraag moeten worden aangemerkt. De rechtbank constateert echter dat verweerder hoe dan ook geen besluit heeft genomen voor het aflopen van de geldigheidsduur van eisers certificaat op 5 september 2020. Dat heeft tot gevolg dat die geldigheid na die datum van rechtswege is verlopen. Of dat eisers schuld is omdat hij niet op tijd was met zijn aanvraag, of dat dit verweerders schuld is omdat die niet tijdig een besluit heeft genomen, kan in het midden blijven. De discussie daarover had bij de rechtbank gevoerd kunnen worden in het kader van een door eiser in te stellen procedure wegens niet tijdig beslissen, maar dat is niet gebeurd. De conclusie in deze zaak is dus dat eisers certificaat is verlopen.
16. De vraag is vervolgens hoe eisers inspanningen rondom zijn bijscholing en VOG moeten worden gezien, in het licht van verweerders besluitvorming die na het verlopen van het certificaat alsnog heeft plaatsgevonden. De rechtbank komt daarmee toe aan beantwoording van de vraag wat de gevolgen van het verlopen van eisers certificaat zijn voor de mogelijkheid om dat certificaat alsnog te verlenen. Hiervoor zal de rechtbank de wetssystematiek van de Wrm analyseren en interpreteren. Daarbij wil de rechtbank benadrukken dat de (systematiek van) de Wrm allerminst uitblinkt in helderheid.
Eiser heeft tijdig aan de bijscholingsverplichtingen voldaan
17. De grondslag van een nieuw certificaat staat in artikel 9, eerste lid, onder c, van de Wrm, waarin wordt verwezen naar artikel 12b, eerste lid. Uit deze artikelen samen moet worden afgeleid dat binnen de geldigheidsduur van het certificaat, dus binnen vijf jaar, moet worden voldaan aan de theoretische en praktische bijscholing voor het rijonderricht binnen de motorrijtuigcategorie waarvoor iemand een certificaat bezit. Hieruit moet ook worden afgeleid dat als iemand niet meer in het bezit is van een geldig certificaat, deze persoon geen bijscholing meer mag volgen. Dit is een logische lezing, omdat de bijscholing juist een vereiste is om te verzekeren dat alleen rijinstructeurs die aan de verkeersveiligheidseisen voldoen hun beroep kunnen uitoefenen. Daarbij is het specifiek ten behoeve van het volgen van bijscholing bij wijze van uitzondering mogelijk om verlenging van de geldigheidstermijn van het certificaat aan te vragen, als persoonlijke omstandigheden tot gevolg hebben gehad dat iemand niet binnen deze termijn aan de bijscholing kon voldoen. [5] Voldoet iemand niet binnen de termijn van vijf jaar aan de verplichte bijscholing én wordt er geen verlenging van de termijn aangevraagd dan wel toegekend, dan verloopt het certificaat en kan iemand dus niet meer deelnemen aan de bijscholing. Wel heeft iemand dan de mogelijkheid om via een herintrederstraject alsnog in het bezit te komen van een nieuw certificaat. [6]
18. De rechtbank stelt vast dat eiser uiteindelijk op tijd – vóór het verlopen van zijn certificaat – aan alle bijscholingsverplichtingen heeft voldaan, namelijk op 2 september 2020.
Verlenen certificaat kan ook bij latere VOG
Verlenen certificaat kan ook bij latere VOG
19. In artikel 15a, eerste lid, van de Wrm staat dat een aanvraag moet worden gedaan voor een (nieuw) certificaat, waarbij een VOG moet worden overgelegd die niet ouder is dan zes maanden. Het derde lid bepaalt dat verweerder geen certificaat afgeeft als hieraan niet wordt voldaan.
20. De rechtbank stelt vast dat eiser zijn VOG vier dagen na het van rechtswege vervallen van zijn certificaat heeft aangeleverd. Verweerder hanteert de redenering dat eiser daarom alleen nog via herintreding aan een nieuw certificaat kan komen.
21. De rechtbank oordeelt dat dit niet uit de Wrm volgt. Zonder expliciete bepaling in de wet kan daaruit niet worden afgeleid dat het certificaat door verweerder niet meer kan worden verleend als de VOG pas na het aflopen van de geldigheidsduur van het certificaat wordt aangeleverd. Uit de Wrm blijkt niet dat iemand ook in die situatie is aangewezen op een herintrederstraject voor het verkrijgen van een nieuw certificaat. Het gaat immers om een andere situatie; iemand moet herintreding volgen omdat niet aan de bijscholing is voldaan, maar de VOG staat los van de praktische en theoretische rijvaardigheden die iemand moet hebben en die centraal staan in het herintrederstraject.
22. De rechtbank vindt voor deze lezing bovendien steun in artikel 15b van de Wrm, waarin een mogelijkheid is gecreëerd om na het einde van de geldigheidsduur van het certificaat alsnog een nieuw certificaat te verlenen, zonder dat herintreding noodzakelijk is. Dit is het geval waarin aan iemand in eerste instantie een VOG is geweigerd, maar de VOG na het einde van de geldigheidsduur van het certificaat alsnog wordt verleend. Verweerder kan dan alsnog een nieuw certificaat verlenen, mits iemand wel op tijd aan alle bijscholingsverplichtingen had voldaan. De geldigheidsduur van dit nieuwe certificaat van vijf jaar moet dan wel worden gerekend vanaf de verloopdatum van het oude certificaat. Naar het oordeel van de rechtbank is het inconsequent dat in het geval van latere toekenning door aanvankelijke afwijzing en daardoor te late aanlevering van de VOG geen herintreding vereist is, maar wel in het geval van eiser van vier dagen te late aanlevering van de VOG. Deze door verweerder voorgestane lezing van de wet volgt de rechtbank dan ook niet.
Conclusie
23. De omstandigheden zijn dus dat eiser op tijd aan de bijscholingsverplichtingen heeft voldaan en een geldige VOG heeft overgelegd na afloop van de geldigheidsduur van zijn certificaat. Naar het oordeel van de rechtbank is uit de Wrm niet af te leiden dat verweerder eisers certificaat in deze situatie niet kan verlenen en hij herintreding dient te volgen. Eiser voldoet dan ook aan alle vereisten voor verlening van een nieuw certificaat.
24. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, omdat het in strijd is met artikel 15a van de Wrm. Er moet dan een nieuwe beslissing op eisers bezwaar volgen. Omdat de rechtbank zelf geen certificaat kan afgeven zal zij niet zelf in de zaak voorzien. De enige rechtmatige uitkomst van de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar is dat verweerder het primaire besluit herroept en het gevraagde certificaat alsnog verleent. Daarbij moet naar analogie van artikel 15b, tweede lid, van de WRM, de geldigheidsduur van dit certificaat van vijf jaar aanvangen op de datum waarop het vorige certificaat is verstreken, dus op 6 september 2020. Verweerder moet met inachtneming van deze uitspraak een dergelijk besluit nemen.
25. Omdat eiser op grond van artikel 15a van de Wrm gelijk krijgt, zal de rechtbank eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel niet meer bespreken.
26. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
27. Ook krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 748,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 2 december 2020;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, voorzitter, mr. M.C. Verra en
mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is uitgesproken op 21 september 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
De voorzitter is verhinderd om
deze uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.