Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/4153
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 in de zaak tussen
BNNVARA, te Hilversum,
(gemachtigden: mr. J. Wijmans en mr. L. van Moorsel),
en
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, namens deze, de directeur Communicatie, Personeel en Recht bij de Corporate Dienst van Rijkswaterstaat, de minister
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Granuliet Import Benelux B.V. te Amsterdam, gemachtigde: mr. H.A.J.M. van Kaam.
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2020 (het primaire besluit) heeft de minister het verzoek van BNNVARA op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) inzake documenten die te maken hebben met granuliet gedeeltelijk gehonoreerd.
Bij besluit van 30 september 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van BNNVARA gegrond verklaard. De minister heeft daarbij nog één document gedeeltelijk openbaar gemaakt.
BNNVARA heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend. Derde-belanghebbende heeft een reactie ingediend.
Een regie-zitting heeft plaatsgevonden op 20 juli 2021. Alle partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde(n).
Op 12 oktober 2021 heeft de inhoudelijke behandeling van de zaak plaatsgevonden. BNNVARA is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden en in de persoon van [A] . De minister en derde-belanghebbende hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voor de minister is ook [B] verschenen.
Overwegingen
Wob-verzoek en besluitvorming
1. BNNVARA heeft bij brief van 10 februari 2020 bij de minister verzocht om openbaarmaking van documenten die te maken hebben met granuliet. De minister heeft dit verzoek bij besluit van 30 april 2020 gedeeltelijk gehonoreerd. Er zijn circa 1600 documenten aangetroffen. De minister heeft geweigerd informatie openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, vanwege persoonsgegevens van ambtenaren en derden, waarbij een belangenafweging is gemaakt. Verder is onder meer geweigerd informatie openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad bevatten. De milieu-informatie die in de documenten is opgenomen wordt openbaar gemaakt. De gelakte passages hebben volgens de minister betrekking op persoonlijke opvattingen over met name de kwalificatie van granuliet als grond of bouwstof. Deze opvattingen zijn niet aan te merken als milieu-informatie in de zin van artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Voor een belangenafweging in de zin van artikel 11, vierde lid, van de Wob, bestaat dan ook volgens de minister geen aanleiding.
2. Bij bestreden besluit van 30 september 2020 heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard. Het document WP 38 wordt alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt. De verschillende onderdelen van het besluit komen, voor zover daartegen beroep is aangevoerd, hieronder aan de orde.
Omvang van het geschil
3. Tussen partijen bestaat verschil van mening over de omvang van het geschil. Naar het oordeel van de rechtbank wordt de omvang van het geschil bepaald door de gronden die daartegen in het beroepschrift zijn aangevoerd, en gaat het geschil met name over de documenten die bij de onderwerpen in de beroepsgronden expliciet zijn genoemd.
Wat betreft de beroepsgrond dat documenten al dan niet milieu-informatie bevatten, is de rechtbank van oordeel dat de omvang ervan niet door de expliciet genoemde documenten wordt begrensd, maar betrekking heeft op alle documenten die volgens de titel of inhoud op milieu-informatie duiden.
Oordeel rechtbank
4. De rechtbank heeft, met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb, kennisgenomen van de documenten, zoals vermeld op de inventarislijst. BNNVARA en derde-partij hebben toestemming verleend om uitspraak te doen mede op de grondslag van de stukken waarop de geheimhouding ziet. De rechtbank stelt vast dat het beroep niet ziet op de weigering van informatie op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob, zodat de rechtbank dat onderdeel niet beoordeelt. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Verstrekking documenten/deelbesluiten
5. Eiseres heeft aangevoerd dat een onvolledige verstrekking van de documenten heeft plaatsgevonden. Dit lijkt de minister te erkennen door te stellen dat tussen Rijkswaterstaat en het kerndepartement afspraken zijn gemaakt dat de organisaties ieder hun eigen documenten verstrekken. Documenten die onder de minister berusten, moeten ongeacht waar ze zich bevinden, ook bij het primaire besluit aan BNNVARA verstrekt worden. BNNVARA heeft ter onderbouwing van haar standpunt ter zitting verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 juni 2021 [1] , waarin volgens haar de onrechtmatigheid van de handelwijze om deelbesluiten te nemen wordt vastgesteld.
6. De rechtbank stelt vast dat BNNVARA op dezelfde dag twee Wob-verzoeken heeft ingediend over hetzelfde onderwerp, namelijk één geadresseerd aan Rijkswaterstaat en één geadresseerd aan het kerndepartement. Onder deze omstandigheden, en om onnodige verstrekking van dubbele documenten te voorkomen, acht de rechtbank het niet onredelijk dat de minister ter beantwoording van de verzoeken heeft beoordeeld welk organisatiedeel het meest geëigend is om de documenten op basis van het desbetreffende verzoek openbaar te maken. Dat BNNVARA daardoor is benadeeld is niet aannemelijk geworden. Tegen beide besluiten heeft zij rechtsmiddelen aangewend. Weliswaar is op de verzoeken niet gelijktijdig beslist, maar door het indienen van twee identieke verzoeken heeft BNNVARA deze mogelijkheid zelf gecreëerd. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat de procedures kennelijk niet gelijk lopen. De rechtbank is van oordeel dat de uitspraak waarnaar BNNVARA naar verwijst niet met dit geval vergelijkbaar is. Deze grond slaagt niet.
Wijze van lakken/zorgvuldigheid
7. BNNVARA heeft vervolgens aangevoerd dat de minister een aantal dezelfde documenten op een verschillende manier heeft gelakt en dat niet valt in te zien waarom dit is gebeurd. BNNVARA benoemt een aantal van deze documenten. In sommige documenten zijn vragen openbaar gemaakt, in een andere versie is geweigerd deze vragen openbaar te maken met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob.
8. BNNVARA heeft erop gewezen dat documenten in de verschillende besluiten van Rijkswaterstaat en het kerndepartement en ook binnen het nu voorliggende besluit niet op dezelfde wijze zijn gelakt. Dit heeft de minister ter zitting ook erkend. Deze procedure gaat over de documenten die horen bij het besluit van 30 september 2020 en onderliggend het besluit van 30 april 2020. Dat de openbaarmaking van die documenten niet gelijk is met die van een ander besluit, maakt nog niet dat deze besluitvorming onzorgvuldig is; de documenten die met het andere besluit openbaar zijn gemaakt zijn in deze procedure niet aan de orde. Op de zitting op 20 juli 2021 heeft BNNVARA verklaard dat de zaken niet tegelijkertijd behandeld hoeven worden. Zij stelt prijs op een voortvarende behandeling van de thans voorliggende zaak. De rechtbank houdt het ervoor dat BNNVARA door de besluitvorming op haar beide verzoeken meer informatie heeft gekregen dan zij met één besluit op beide verzoeken zou hebben gekregen. Als dit op onzorgvuldigheid zou duiden, is BNNVARA daardoor in elk geval niet in haar belangen geschaad.
Ook de stelling dat gelijke documenten binnen het nu voorliggende besluit verschillend zijn gelakt, maakt niet op voorhand dat het bestreden besluit op de desbetreffende onderdelen wegens onzorgvuldigheid vernietigd moet worden. Daarvoor is eerst beoordeling van de desbetreffende weigeringsgronden noodzakelijk. De rechtbank zal de wijze van openbaarmaking van de documenten die binnen de beroepsgronden vallen op de eigen merites beoordelen en daaraan kunnen afzonderlijke conclusies worden verbonden. Niet aannemelijk is geworden dat BNNVARA door deze werkwijze is benadeeld of op enige wijze in haar belangen is geschaad.
Intern beraad en derden met een eigen belang
9. BNNVARA voert aan dat de minister ten onrechte artikel 11, eerste lid, van de Wob op bepaalde documenten heeft toegepast, omdat deze documenten zien op overleg waaraan externen hebben deelgenomen, die een eigen belang behartigen. Bovendien had de minister volgens BNNVARA gebruik kunnen maken van haar bevoegdheid om informatie uit documenten ten behoeve van intern beraad te verstrekken in niet tot de persoon herleidbare vorm.
10. Naar aanleiding van het beroep heeft de minister zich (alsnog) op het standpunt gesteld dat delen van de documenten WVL B&O 3.3. 4 en 5 overleg betreft met een externe die is betrokken met een eigen belang, zodat de weigering niet op artikel 11 van Pro de Wob kan worden gebaseerd. De minister stelt zich echter op het standpunt dat de weigeringsgrond 10, tweede lid, onder g, van de Wob, wel van toepassing is. De externe hoefde er volgens de minister niet op te rekenen dat zijn inbreng openbaar zou kunnen worden, zodat hij onevenredig in zijn belangen wordt geschaad als tot openbaarmaking wordt overgegaan.
11. De rechtbank acht deze weigeringsgrond hiermee echter onvoldoende gemotiveerd. De minister geeft immers geen enkel inzicht in waar de benadeling concreet uit bestaat en waarom de benadeling onevenredig is. De weigering om delen van de documenten WVL B&O 3.3. 4 en 5 op dit punt openbaar te maken, is dan ook ontoereikend gemotiveerd. De minister zal het bestreden besluit op dit punt in een nieuw te nemen besluit nader moeten motiveren. Overigens kan deze nieuwe opvatting van de minister ook gevolgen hebben voor andere documenten; de desbetreffende passages zijn afkomstig van een organisatie die meermalen voorkomt in de documenten. De beroepsgrond slaagt wat betreft dit onderdeel. Wat betreft document WVL NC (4.4) 23 is in het verweerschrift opgenomen dat een zinsnede in de mailwisseling met TNO wel openbaar gemaakt had kunnen worden. Dit document bevat evenwel niet een mail afkomstig van TNO. Het bevat (ook blijkens de openbaar gemaakte documenten) een mailbericht van [C] , die niet voor TNO optrad. De desbetreffende onderdelen zijn naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob gelakt. [C] vertegenwoordigde immers een bedrijf met een eigen belang in deze aangelegenheid, namelijk een bedrijfsbelang bij de uitkomst van het overleg over de bestuurlijke aangelegenheid. De weigering, ook van de laatste zinsnede, is in strijd met de wet op artikel 11 van Pro de Wob gebaseerd.
12. De rechtbank heeft geen aanleiding gevonden om aan de ingeschakelde onderzoeksbureaus die, blijkens de overige documenten, aan overleggen deelnemen (ZN 211 tot en met ZN 202, door de minister genummerd document 24 tot en met 35) een dergelijk eigen belang toe te kennen.
Milieu-informatie
13. BNNVARA heeft aangevoerd dat de minister in het bestreden besluit een te beperkte interpretatie geeft van het begrip milieu-informatie. Gezien de titels van de documenten zijn er volgens haar veel meer documenten die milieu-informatie bevatten en had uit de desbetreffende documenten meer informatie openbaar moeten worden gemaakt. De Wob verwijst voor de definitie naar artikel 19.1a van de Wet Milieubeheer. Dit artikel is zeer ruim geformuleerd. Ook in de Afdelingsjurisprudentie wordt het begrip milieu-informatie ruim uitgelegd. Artikel 7, derde lid, van de Wob voorziet bij milieu-informatie in een extra informatieverplichting, waarbij het bestuursorgaan tevens methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van de milieu-informatie dient te verstrekken. Ook gegevens die niet direct betrekking hebben op het milieu moeten onder omstandigheden als milieu-gegevens worden aangemerkt, namelijk wanneer ze onlosmakelijk samenhangen met milieu-gegevens. Artikel 11, vierde lid, van de Wob bepaalt dat indien de milieu-informatie bestaat uit persoonlijke beleidsopvattingen deze moet worden afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Uit het bestreden besluit blijkt volgens eiseres niet dat hieraan gevolg is gegeven.
14. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat alle milieu-informatie openbaar is gemaakt. Het betreft dan met name gegevens die uit onderzoeken naar granuliet zijn gebleken, zoals resultaten van laboratoriumanalyses van granulietmonsters en onderzoeksrapportages waarin concrete onderzoeksgegevens staan.
Analyses van milieu-informatie, gedachtewisselingen tussen ambtenaren hierover en over de toepassing van granuliet (en conclusies van ambtenaren over de effecten van granuliet op het watermilieu en beoordeling van de analyseresultaten van granuliet en de toetsing hiervan aan de wet- en regelgeving) ziet de minister als persoonlijke beleidsopvattingen die niet in direct verband staan met de toepassing van granuliet en niet de milieu-informatie zelf bevatten. Ze zijn ook niet nodig om te kunnen beoordelen of de milieu-informatie juist is. De persoonlijke beleidsopvattingen bevatten ook geen (voorstellen voor) maatregelen die een uitwerking kunnen hebben op de in artikel 19.1.a van de Wet Milieubeheer genoemde factoren en elementen uit het milieu. Ter zitting is namens de minister verklaard dat er geen sprake is van emissie-gegevens.
Wanneer is sprake van milieu-informatie dan wel van emissies in het milieu?
15. Voor de definitie van milieu-informatie moet worden gekeken naar artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Informatie die betrekking heeft op de toestand van milieu-elementen kan worden aangemerkt als milieu-informatie (eerste lid, aanhef en onder a). Informatie over factoren die de milieu-elementen aantasten of waarschijnlijk aantasten moeten ook worden aangemerkt als milieu-informatie (eerste lid, aanhef en onder b). Hierbij is van belang dat daaronder alleen die documenten moeten worden begrepen die daadwerkelijk die informatie bevatten. Documenten die slechts aan deze informatie refereren zonder zelf die informatie te bevatten, vallen daar niet onder. Ook maatregelen die uitwerking hebben of kunnen hebben op de milieu-elementen en factoren, en ook maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen, moeten worden aangemerkt als milieu-informatie (eerste lid, aanhef en onder c).
16. Onder de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” moeten niet alleen gegevens worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen. Het gaat ook over gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu en gegevens die het publiek in staat stellen om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. Daarbij mogen, gelet op doel en strekking van het verdrag van Aarhus, de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet restrictief worden uitgelegd. [2] Bij informatie over emissies in het milieu gaat het niet alleen om daadwerkelijke emissies, maar ook om voorzienbare emissies. [3] Dat zijn emissies die de milieu-elementen waarschijnlijk aantasten. Dat is bij zuiver hypothetische emissies per definitie niet het geval.
Het gaat bij emissies in het milieu niet alleen om lozing of ander bewuste uitstoot maar ook om ander vrijkomen van stoffen in het milieu dat invloed kan hebben op de elementen in het milieu, in dit geval. met name water. [4]
Toepassing op deze zaak
17. Het verzoek van BNNVARA ziet op de toepassing van granuliet met name voor het verondiepen van plassen. In het dossier gaat het vooral om onderzoeken naar de samenstelling van granuliet en de kwalificatie van het materiaal als grond of bouwstof in relatie tot het gebruik ervan in waterplassen. Graniet Import Benelux (GIB) maakt in de productie gebruik van Noorse zandsteen en Schots graniet. In het productieproces ontstaan producten groter dan 2 mm bouwstof, die onder andere gebruikt worden in de asfaltindustrie. Granuliet is een product van GIB kleiner dan twee 2 mm. Granuliet (korrelgrootte kleiner dan 63 micrometer) wordt in het productieproces uit het proceswater teruggewonnen met toepassing van een flocculant.
Gedurende de toepassing als grond conform de definitie van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk), ontstonden in 2018 en 2019 vragen rondom de meldingen voor het toepassen van granuliet in diepe plassen bij Rijkswaterstaat Oost- en Zuid Nederland en werden onderzoeken verricht en (interne) discussies gevoerd rond de samenstelling van granuliet en de effecten op het milieu (beoordeling van het product en de bodem) alsmede de kwalificatie ervan als grond of bouwstof. Handhavers bij Rijkswaterstaat Oost- en Zuid Nederland merkten het gebruik van een flocculant in granuliet op, een (toegevoegd) bindmiddel. Hiernaar is onderzoek verricht omdat het een niet genormeerde stof betrof.
18. In de documenten staat de toepassing van granuliet in water centraal, namelijk toepassing in plassen zoals Honswijkerplas en Over de Maas. Het materiaal wordt geproduceerd in een industrieel productieproces. Het doel en genormeerd gebruik van granuliet is het storten ervan in het water. Hiermee wordt het materiaal dan ook rechtstreeks in het milieu gebracht. Daardoor is naar het oordeel van de rechtbank sprake van emissie in het milieu in de zin van de Wet milieubeheer. Het gaat bij emissies in het milieu immers niet alleen om lozing van stoffen, maar ook om ander bij beoogd gebruik vrijkomen van stoffen in het milieu dat invloed kan hebben op de elementen in het milieu, in dit geval met name water.
19. Nu het gaat om emissies in het milieu, dienen (delen van) documenten die informatie daarover bevatten, ook als milieu-informatie te worden opgevat. Onder “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” moeten immers niet alleen gegevens worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook gegevens die de voorzienbare emissies betreffen. Bij de beoordeling van de documenten heeft de minister echter alleen de onderzoeksresultaten/cijfers als milieu-informatie aangemerkt en niet de analyses over de aard, de samenstelling van de stof en de gegevens over de mogelijke invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben. De minister heeft dit niet onderkend en daardoor een onjuiste, want te beperkte, maatstaf aangelegd.
20. De materiële vraag of emissies van granuliet in het milieu schadelijk zijn, is niet van belang voor de beantwoording van de vraag of de minister milieu-informatie die ziet op emissies in het milieu openbaar moet maken op grond van de Wob. Onder informatie over emissies moet immers ook worden verstaan de gegevens die het publiek in staat stellen om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies juist is. Deze beoordeling heeft immers aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag gelegen. Het belang dat het publiek bij toegang tot informatie over emissies in het milieu heeft, is er immers niet alleen in gelegen dat bekend wordt wat er in het milieu vrijkomt, of op te voorziene wijze zal vrijkomen, maar ook om te begrijpen hoe het milieu door de emissies in kwestie zou kunnen worden aangetast. [5]
21. Ook de documenten die zien op of waarin discussie is over de kwalificatie van granuliet als grond of bouwstof zijn naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als informatie over emissies in het milieu. Immers de vraag of emissie in water überhaupt is toegestaan is afhankelijk van de vraag of het kwalificeert als grond of bouwstof in de zin van het Bbb. Die kwalificatie bepaalt dus rechtstreeks of de voorgestane emissie mag plaatsvinden en is daarmee rechtstreeks van invloed op emissies van granuliet op het milieu. Bij de kwalificatie als grond is emissie toegestaan op grond van het Bbk en bij de kwalificatie als bouwstof kan granuliet niet gebruikt worden voor het verondiepen van waterplassen.
22. Omdat granuliet feitelijk gebruikt wordt om waterbestanden te verondiepen, onder andere omdat granuliet als grond is gekwalificeerd, is er sprake van daadwerkelijke emissies van granuliet in het milieu. De rechtbank trekt dan ook de conclusie dat informatie over de juridische kwalificatie van granuliet als milieu-informatie moet worden aangemerkt die ziet op emissies in het milieu. Dat de minister niet is uitgegaan van emissie in het milieu en emissiegegevens betekent dat het bestreden besluit reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt. Indien dergelijke documenten milieu-informatie bevatten betekent dat immers dat zowel voor artikel 10 als Pro artikel 11 van Pro de Wob een ander toetsingskader van toepassing is op grond van artikel 10, leden 4 tot en met 8 respectievelijk artikel 11, vierde lid van de Wob. Na kennisneming van de geheime stukken constateert de rechtbank dat veel documenten niet openbaar gemaakte emissiegegevens bevatten, die vaak zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen.
23. Als voorbeelden van documenten die blijkens de titel milieu-informatie zouden kunnen bevatten noemt de rechtbank: WVL B&O 3.2 nr. 67, de onder punt 1 opgenomen opvatting over het gehalte en de herkomst van barium; in ON VVHH 51: over aangetroffen barium en polyacrylamide en relevantie ervan als dit boven de detectiewaarde is aangetroffen; ON VVHH 17: opvatting over colloïdaal gedrag en mogelijke directe invloed op de omgeving; BS 410: onder kopje “spreektekst” opgenomen feitelijke informatie en conclusies uit analyseresultaten; ZN (vraag 3-6 en C) 202: opsomming aangetroffen stoffen en belang van screening; ZN 231: de voorlopige conclusie of en waarom de waarden voldoen aan de Bbk-melding; ZN 276: over het al dan niet afgeven van een bodemsignaal bij het gevonden resultaat en de al dan niet antropogene herkomst van de gevonden stoffen; WVL NC (4.2) 1: met name 2e en 3e mailbericht over vertroebeling en zorgplicht; ZN 246: over in granuliet voorkomende stoffen zoals polyacrylamide, bij- en afbraakproducten, onderzoek daarnaar in verband met eventuele schadelijkheid voor het aquatisch milieu met verwijzing naar rapportages; ZN 450: de alinea waarin wordt gesproken over het al dan niet kunnen werken volgens de zorgplicht (mei 2018), de gegevens over samenstelling van granuliet en gevolgen daarvan voor de kwalificatie (13 juni 2019) en de besluitvorming daarover in de tijdslijn die daarna wordt genoemd.
24. Dit laatste document heeft BNNVARA aangevoerd in de categorie dat ten onrechte te veel is geweigerd omdat sprake is van niet met de persoonlijke beleidsopvatting verweven feitelijkheden. BS 394 valt ook in die categorie en naar het oordeel van de rechtbank bevatten de gelakte delen ook gegevens die onder milieu-informatie vallen. De argumenten die zijn besproken acht de rechtbank relevant voor het publiek om de besluitvorming omtrent emissies in het milieu te kunnen controleren. De rechtbank ziet in deze documenten aanleiding voor het oordeel dat ook de documenten die onder deze categorie zijn aangevoerd gegevens bevatten die als emissie-informatie moet worden aangemerkt. Reeds hierom zal de minister deze opnieuw in de besluitvorming moeten betrekken.
25. Overigens bevat BS 329 niet de nota waarnaar wordt verwezen. Dit geldt ook voor bijvoorbeeld het meergenoemde gespreksverslag van het gesprek op 26 augustus 2019 (bijvoorbeeld in ZN 89/273). Als dergelijke documenten onder andere nummers wel openbaar zijn gemaakt, hoeft de minister die niet steeds opnieuw openbaar te maken, maar is het uit oogpunt van openbaarheid wel aan de minister om daarnaar te verwijzen.
26. Het is allereerst aan de minister om de belangenafweging te maken bij alle documenten die emissie-gegevens bevatten als bedoeld in r.o. 21. Deze belangenafweging is immers dwingendrechtelijk voorgeschreven in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Gelet hierop dient de minister een nieuw besluit te nemen over openbaarmaking van de in die documenten opgenomen emissiegegevens met inachtneming van deze uitspraak. Dit kan eventueel ook met toepassing van het tweede lid van dat artikel. Voor zover de minister andere weigeringsgronden dan artikel 11 van Pro de Wob gebruikt, zal acht moeten worden geslagen op artikel 10, leden 4 tot en met 8 van de Wob.
Conclusie
27. Zoals hiervoor is overwogen onder r.o. 11 en r.o. 19-26 is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en gebaseerd op een onjuiste toepassing van het begrip intern beraad en milieu-informatie. Omdat het bij de onjuiste toepassing van het begrip milieu-informatie om een zeer groot aantal documenten gaat, ziet de rechtbank geen aanleiding om de andere beroepsgronden thans te bespreken. Het beroep is gegrond.
28. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om de minister in de gelegenheid te stellen om de gebreken te laten herstellen. Nu het een zeer groot aantal documenten aangaat is nieuwe besluitvorming op z’n plaats, in de vorm van een nieuwe beslissing op bezwaar , met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan herstellen op 8 weken na verzending van deze uitspraak.
Proceskosten en griffierecht
29. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de minister aan BNNVARA het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
30. Omdat het beroep gegrond is, krijgt BNNVARA een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen op de zittingen, ter waarde van € 748,- per punt bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.244,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit behalve wat betreft de r.o. 12 bedoelde documenten;
- draagt de minister op binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 354,- aan BNNVARA te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van BNNVARA tot een bedrag van € 2.244,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, mr. J.J. Catsburg en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing is uitgesproken op 23 november 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
BIJLAGE
Wettelijk kader
In artikel 1 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is bepaald:
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
(…)
In artikel 10 van Pro de Wob is bepaald:
(…)
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
(…)
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
(…)
6.Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
7 Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.
8 Voorzover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu
In artikel 11 van Pro de Wob is bepaald:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
(…)
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
In artikel 19.1a is het volgende bepaald:
1. In dit hoofdstuk en de daarop berusten bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van het de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mensen, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.