Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/2832
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 december 2021 in de zaak tussen
Bewonersvereniging Oosterspoorplein en omgeving, te Hilversum , eiseres
(gemachtigde: mr. A.R. Vlieger),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, verweerder
(gemachtigde: J.G. van Setten)
Als derde-partij neemt aan het geding deel vergunninghouder:
[derde-partij], te [woonplaats] .
Inleiding
1. Deze zaak gaat over de bovenwoning [adres] in [woonplaats] . Deze woning wordt in strijd met het bestemmingsplan gebruikt voor kamerbewoning in drie kamers. Vergunninghouder heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om de huidige situatie te legaliseren.
2. Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van de woning. Bewonersvereniging Oosterspoorplein en omgeving (hierna: bewonersvereniging) is tegen meervoudige bewoning van panden in de wijken, omdat dit nadelige gevolgen heeft voor de wijk.
3. Bij besluit van 2 juni 2021 heeft verweerder het bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
4. De rechtbank heeft het beroep, samen met elf andere zaken, op 11 oktober 2021 op zitting behandeld. Namens eiseres is [A] , bestuurder van de bewonersvereniging, verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [B] . Vergunninghouder is niet verschenen.
Overwegingen
Belanghebbendheid
5. De rechtbank beoordeelt allereerst uit zichzelf of de bewonersvereniging als belanghebbende kan worden aangemerkt. De rechtbank vindt dat dat het geval is en geeft daarvoor de volgende motivering.
6. De bewonersvereniging is een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid, ook wel informele vereniging genoemd. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat een informele vereniging als rechtspersoon kan worden beschouwd als aan drie vereisten is voldaan. [1] De rechtbank is van oordeel dat de bewonersvereniging hier aan voldoet. Uit de stukken komt naar voren dat de bewonersvereniging een ledenbestand heeft, een doelstelling, een bestuur en dat een (jaarlijkse) ledenvergadering wordt gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank neemt de bewonersvereniging ook als eenheid deel aan het rechtsverkeer.
7. De bewonersvereniging beschikt over statuten en daarin is bepaald dat zij zich ten doel stelt de belangen te behartigen in de op het kaartje weergeven woonbuurten. Het doel is verder om het zoveel mogelijk behouden en waar mogelijk verbeteren van de leefbaarheid en het karakter van de woonwijken op de wijze die door de (meerderheid van de) huidige bewoners gewenst wordt. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit gaat over een adres dat ligt in de wijk [wijk] , dat ligt binnen de begrenzing van het werkgebied van de bewonersvereniging. De feitelijke werkzaamheden van de bewonersvereniging kan besloten worden geacht in het feit dat sprake is van een bundeling van belangen waarmee effectieve rechtsbescherming wordt bevorderd.
Inhoudelijk beoordeling
Planologische situatie
8. Op het adres zijn twee bestemmingsplannen van toepassing: het bestemmingsplan “Over ’t Spoor” en het paraplubestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning”.
In het bestemmingsplan “Over ’t Spoor” heeft het pand de bestemming “Gemengd-1”. Op grond van die bestemming is onder meer wonen toegestaan. Het bestemmingsplan bepaalt dat het gebruik van een woning voor kamerbewoning is toegestaan als de kamerbewoning niet meer dan 25% van de oppervlakte van de woning beslaat en de kamerbewoning alleen plaatsvindt in de hoofdgebouwen.
9. In het bestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning” is specifiek voor meervoudige bewoning een aanvullende regeling getroffen met als doel een eenduidige regeling te bieden voor het gebruik en verbouwen van gebouwen voor meervoudige bewoning. Aan het bestaande artikel 25 in Pro het bestemmingsplan “Over ’t Spoor” is artikel 25.2 toegevoegd. Het pand heeft in dit bestemmingsplan de gebiedsaanduiding ‘regeling meervoudige bewoning - 1’. Artikel 25.2, lid 1, bepaalt dat het ter plaatse van deze aanduiding verboden is gebouwen te gebruiken en/of te verbouwen voor meervoudige bewoning.
10. Lid 2 van artikel 25.2 bevat een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Aan verweerder is de bevoegdheid gegeven om met een omgevingsvergunning van het verbod in lid 1 af te wijken onder de voorwaarden dat:
a. wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 25.1 (Parkeren);
b. het woongenot op en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet onevenredig wordt aangetast;
c. er geen overconcentratie aan meervoudige bewoning ontstaat.
Toetsingskader
11. De rechtbank stelt vast dat verweerder de omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 25.2, lid 2, van de planregels. De bewonersvereniging noemt in haar beroepschrift een aantal keer de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit lid 5. Dit lid geeft verweerder de bevoegdheid om panden die voor 2003 zijn verbouwd tot meerdere zelfstandige woningen met een omgevingsvergunning te legaliseren, maar in deze zaak heeft verweerder geen gebruik gemaakt van deze bevoegdheid.
12. De binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 25.2, lid 2 geeft een discretionaire bevoegdheid aan verweerder. Dit houdt in dat verweerder moet beoordelen of voldaan wordt aan de toepassingsvoorwaarden uit lid 2 en een belangenafweging moet maken ten aanzien van de vraag of de legalisatie van de kamerbewoning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank toetst de vraag of verweerder in dit geval van zijn discretionaire bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken terughoudend.
13. Het voorgaande betekent dat de rechtbank in deze zaak moet beoordelen of verweerder in redelijkheid de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van het pand [adres] heeft kunnen verlenen. Deze vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. Hiervoor geeft zij de volgende motivering, waarbij achtereenvolgens het parkeren, het woongenot en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende percelen en de overconcentratie aan bod komen. Tot slot bespreekt de rechtbank nog enkele overige beroepsgronden.
Parkeren
14. De bewonersvereniging betoogt dat niet wordt voldaan aan de parkeereis dat op eigen terrein in één of meer parkeerplaatsen moet worden voorzien. De parkeerdruk in de wijk is al hoog en door de meervoudige bewoning neemt deze parkeerdruk verder toe. Verder zet de bewonersvereniging vraagtekens bij de werkwijze van verweerder dat de parkeereis kan worden afgekocht door middel van storting van een bedrag in een parkeerfonds.
15. Uit de stukken volgt dat verweerder een parkeerbalans heeft opgesteld, waarin de nieuwe parkeerbehoefte van drie kamers is afgezet tegen de oude parkeerbehoefte, waarbij is uitgegaan van één woning in de categorie koop etage goedkoop. Verweerder heeft de normen en de methodiek uit de Beleidsregels Parkeren bij ruimtelijke ontwikkelingen Hilversum 2017 toegepast. De bewonersvereniging heeft de door verweerder gehanteerde parkeerbehoefte in de nieuwe of oude situatie niet betwist. De berekening van verweerder leidt tot een parkeereis van 0,46. Verweerder heeft dat in overeenstemming met de beleidsregels naar beneden afgerond. Omdat de parkeerbehoefte daardoor op nul uitkomt, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat wordt voldaan aan de parkeerregels uit het bestemmingsplan (artikel 25.1). Verweerder heeft dus geen ontheffing verleend van de parkeereis onder de voorwaarden dat een bedrag in het parkeerfonds moet worden gestort. Op grond van de parkeerregels uit het bestemmingsplan heeft verweerder terecht alleen rekening gehouden met parkeerbehoefte van de legalisering en de bestaande parkeerproblematiek buiten beschouwing gelaten bij de beoordeling van de vraag of aan de toepassingsvoorwaarde is voldaan.
Woongenot en gebruiksmogelijkheden
16. De bewonersvereniging betwist dat de leefomgeving niet onevenredig wordt aangetast. De vergunde situatie leidt volgens haar tot toenemende overlast in de wijk.
17. Verweerder heeft uiteengezet dat onevenredige aantasting zich voor kan doen door de specifieke situering van panden ten opzichte van elkaar, zoals bij krappe achterterreinen en door de indeling en opzet van het perceel. Dit is bij de [adres] niet aan de orde. Verder wijst verweerder erop dat kliko’s en fietsen op eigen terrein geplaatst moeten worden om overlast voor de buurt te beperken. Het perceel is groot genoeg om de kliko’s en fietsen aan de voorzijde van het pand te plaatsen. Verweerder wijst erop dat dit ook zou gebeuren als de bovenwoning door één huishouden zou worden bewoond. Het pand bestaat uit een beneden- en bovenwoning die op dit moment dezelfde eigenaar hebben, maar als dit ooit gaat veranderen zal er voldoende ruimte beschikbaar moeten blijven voor de fietsen en kliko’s van de bewoners van de bovenwoning. Om dat te waarborgen heeft verweerder aan de omgevingsvergunning een voorschrift verbonden.
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het woongenot en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet onevenredig worden aangetast. Van belang hierbij is dat aan de omgevingsvergunning de voorwaarde is verbonden dat de kliko’s en fietsen op eigen terrein moeten worden gestald en dat deze mogelijkheid te allen tijde dient te blijven bestaan, ook bij toekomstige splitsing van het kadastraal perceel. Verder heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat er een gemeenschappelijke ruimte is die als interne berging gebruikt kan worden en dat alle drie de kamers blijkens de tekeningen bij de aanvraag een minimum oppervlakte van 18 m² hebben, zoals het Bouwbesluit 2012 voorschrijft. Daarbij komt nog dat het pand in stedelijk gebied ligt, waardoor enige overlast voor lief moet worden genomen.
Overconcentratie
19. Volgens de bewonersvereniging is sprake van overconcentratie. De overlast zit in de hoeveelheid gesplitste panden en kamerverhuurpanden. Verweerder past het buurtquotum ter invulling van het begrip overconcentratie onjuist toe. Onder verwijzing naar verschillende procedures en illegale situaties stelt de bewonersvereniging dat het quotum allang is overschreden.
20. Vaststaat dat het begrip overconcentratie niet is gedefinieerd in de van toepassing zijnde bestemmingsplannen. Uit de stukken blijkt dat dit begrip op ambtelijk niveau is uitgewerkt om tot een objectieve beoordeling te kunnen komen. Gekozen is voor een quotum per buurt. In het bestreden besluit is uiteengezet dat daarbij wordt gekeken naar bevolkingsdichtheid, woningdichtheid en omgevingsadressendichtheid als objectieve criteria om duidelijkheid te krijgen over het absorptievermogen voor toevoeging van woningen en bewoners per buurt. Gekeken is naar hoeveel woningen er voor het bestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning” per postcode cijfer lettercombinatie waren toegestaan. Voor het bepalen van het quotum wordt onderscheid gemaakt tussen buurten met een zeer gering en gering absorptievermogen, waarvoor een andere factor wordt gebruikt: 0,33 voor buurten met een zeer gering absorptievermogen en 0,5 voor buurten met een gering absorptievermogen. Vervolgens vindt een correctie plaats door het aantal woningen waarvoor meervoudige bewoning van voor 2003 al werd vergund in mindering te brengen. Het aantal positief beoordeelde aanvragen na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan wordt eveneens in mindering gebracht. Als er nog ruimte is binnen het buurtquotum dan is er volgens verweerder geen sprake van overconcentratie. Deze methodiek is ook opgenomen in het nieuwe bestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning 2021” dat in procedure is gebracht.
21. Het buurtquotum is een hulpmiddel waarmee verweerder heeft beoordeeld of de [wijk] nog meervoudige bewoning aankan. De rechtbank acht het niet onredelijk dat verweerder voor de beoordeling van de vraag of sprake is van overconcentratie aansluiting heeft gezocht bij het buurtquotum zoals dat in het nieuwe bestemmingsplan zal gaan gelden.
22. Verweerder heeft het buurtquotum als volgt toegepast. De [wijk] heeft een zeer gering absorptievermogen. In deze buurt konden 85 woningen in aanmerking komen voor meervoudige bewoning. Voor 11 woningen die al voor 2003 meervoudige werden bewoond zijn vergunningen verleend en dit aantal is in mindering gebracht. Het buurtquotum komt neer op (85 x 0,33 – 11 =) 17 woningen. Op het moment van het verlenen van de omgevingsvergunning voor de [adres] resteerden volgens verweerder nog 13 woningen binnen dit quotum. Daarom is verweerder van mening dat geen sprake is van overconcentratie in deze buurt.
23. Volgens de bewonersvereniging klopt het aantal van 13 niet, omdat in ieder geval al vijf splitsingsvergunningen zijn verleend die vallen binnen het werkgebied van de bewonersvereniging. Daarnaast heeft de bewonersvereniging acht zienswijzen ingediend naar aanleiding van de publicatie van de aanvragen voor legalisatie. Ook wijzen zij op een overgelegde lijst waaruit af te leiden valt dat veel meer omgevingsvergunningen zijn verleend waarbij de parkeereis is afgekocht. Bovendien is ten onrechte geen rekening gehouden met de vele illegale splitsingen waarvan verweerder op de hoogte is. In reactie hierop heeft verweerder aangegeven dat maar twee van de acht aanvragen waartegen de bewonersvereniging een zienswijze en beroep niet tijdig beslissen hadden ingediend tot verleende omgevingsvergunningen hebben geleid. Op de lijst met adressen waarvoor een storting in het parkeerfonds is gedaan staan volgens verweerder voornamelijk adressen die niet in de [wijk] liggen. De bewonersvereniging heeft de weerlegging van verweerder niet gemotiveerd betwist. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van verweerder dat het buurtquotum nog ruimte bood voor het toestaan van kamerverhuur in het pand. Verder oordeelt de rechtbank dat de door verweerder gehanteerde systematiek van het buurtquotum en de toepassing daarvan goed te volgen zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat door de vergunningverlening geen overconcentratie van meervoudige bewoning in de [wijk] ontstaat.
24. De tussenconclusie is dat verweerder gevolgd wordt in zijn standpunt dat aan de drie toepassingsvoorwaarden van artikel 25.2 lid 2 is voldaan.
Belangenafweging
25. De bewonersvereniging voert aan dat verweerder de belangen van buurtbewoners niet voldoende bij de besluitvorming heeft betrokken. Daarbij wijst zij op het belang van betaalbare eengezinswoningen en de problemen in de wijk. Door de vele gesplitste woningen, waarin vaak kortstondig wordt gewoond door alleenstaanden, verandert het karakter van de wijk, vermindert de sociale cohesie, bestaat meer kans op overlast en neemt de parkeerproblematiek toe.
26. De rechtbank overweegt dat de gemeenteraad bij het vaststellen van de afwijkingsbevoegdheid de belangen van de buurtbewoners voor ogen heeft gehad en daarom drie specifieke voorwaarden in deze afwijkingsbevoegdheid heeft opgenomen. De belangen van de buurtbewoners zijn verdisconteerd in deze toepassingsvoorwaarden, waaraan verweerder heeft getoetst. Omdat de afwijkingsbevoegdheid redelijk specifiek is omschreven, is er minder afwegingsruimte voor verweerder. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de belangenafweging in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de kamerbewoning geen strijd met een goede ruimtelijke ordening tot gevolg heeft. Verweerder heeft daarom een doorslaggevend gewicht mogen toekennen aan het belang van vergunninghouder. Dat de belangen van huurders geen rol mogen spelen in de belangenafweging, zoals eiseres aanvoert, volgt de rechtbank niet, omdat dit ook relevante belangen zijn die bij de besluitvorming mogen worden betrokken. Dat geldt ook als zich geen huurders als derde-partij hebben gemeld. Wat de bewonersvereniging aanvoert over de veranderde sociale cohesie en verpaupering van de wijk, leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat verweerder niet tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. Voor het oordeel dat geen kenbare belangenafweging is gemaakt, ziet de rechtbank geen aanleiding gelet op het advies van de commissie bezwaarschriften dat onderdeel is van het bestreden besluit.
Overige beroepsgronden
27. De bewonersvereniging betoogt dat niet voldaan wordt aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012. Dit betoog kan niet slagen, omdat de omgevingsvergunning alleen ziet op de activiteit strijdig gebruik. De activiteit bouwen is niet aangevraagd en vergund en daarom is ook niet getoetst aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012.
28. Volgens de bewonersvereniging handelt verweerder in strijd met de geest van de raadsbesluiten door een omgevingsvergunning te verlenen voor een illegale situatie. De rechtbank overweegt dat aan het bestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning” onder meer een door de gemeenteraad aangenomen motie en raadsbesluit van 28 oktober 2014 ten grondslag liggen. Het raadsbesluit is vertaald in het bestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning”, waaronder de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 25.2, lid 2 van planregels. Verweerder heeft bij de vergunningverlening gebruik gemaakt van deze afwijkingsbevoegdheid die de gemeenteraad heeft gegeven. Met de aanwezigheid van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid heeft de gemeenteraad de afwijking van het verbod van meervoudige bewoning in beginsel planologisch aanvaardbaar geacht als aan de voorwaarden wordt voldaan.
29. De bewonersvereniging vindt dat verweerder de omgevingsvergunning niet op basis van het vertrouwensbeginsel had mogen verlenen, omdat voor de vierde kamer geen concrete toezegging is gedaan die aan verweerder kan worden toegerekend. De rechtbank overweegt dat de omgevingsvergunning niet is verleend op grond van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, maar op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Uit de stukken komt voren dat het punt over het vertrouwensbeginsel speelde in de handhavingszaak. Die zaak ligt niet ter beoordeling bij de rechtbank voor.
30. Ook de overige beroepsgronden van de bewonersvereniging kunnen nergens toe leiden, omdat ze niet te relateren zijn aan de verleende omgevingsvergunning die in deze procedure ter beoordeling voorligt.
Uitkomst
31. De rechtbank concludeert dat verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Het beroep is ongegrond.
32. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 6 december 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.