Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/3003
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2021 in de zaak tussen
ProRail B.V., gevestigd in Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. dr. A.A. Freriks),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Inleiding
1. In maart 2020 heeft ProRail braamstruweel verwijderd langs het spoor in Dordrecht, om de zichtlijnen voor machinisten vrij te kunnen houden. Een toezichthouder van de minister heeft na een melding vastgesteld dat zich hier mogelijk broedende vogels bevonden, dat er voor de start van de werkzaamheden onvoldoende ecologisch onderzoek is gedaan en dat degene die de schouw in opdracht van ProRail heeft uitgevoerd geen ecologisch deskundige is. De minister vindt dat ProRail hierdoor de zorgplicht uit artikel 1.11 van de Wet natuurbescherming heeft overtreden.
2. Met het besluit van 24 april 2020 (het primaire besluit) heeft de minister aan ProRail een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat ProRail moet voorkomen dat zij en haar aannemers opnieuw de wettelijke zorgplicht overtreden, door onvoldoende ecologisch onderzoek uit te (laten) voeren in situaties waarbij de vegetatie is gesnoeid, gemaaid, geklepeld, omgezaagd, gekapt of op een andere manier verwijderd, terwijl hier mogelijk vogels aan het broeden zijn. De last geldt in heel Nederland, tot 31 december 2023. De hoogte van de last bedraagt € 50.000,- per overtreding, met een maximum van € 150.000,-.
3. Met het besluit van 10 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van ProRail ongegrond verklaard.
4. ProRail heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben de schriftelijke vragen van de rechtbank beantwoord.
5. De zaak is behandeld op de zitting van 24 september 2021. ProRail heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. drs. [A] en [B] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door ing. [C] en ir. [D] .
6. Op de zitting is namens ProRail erkend dat zij bij de werkzaamheden langs het spoor in Dordrecht in maart 2020 heeft gehandeld in strijd met haar wettelijke zorgplicht en dat de minister op grond daarvan bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen die erop ziet dat een dergelijke overtreding door ProRail niet wordt herhaald. ProRail is het echter niet eens met de formulering en de reikwijdte van de last, die zij te onbepaald en te verstrekkend vindt. Daarnaast richt ProRail zich tegen de duur van de last en tegen de hoogte van de dwangsom. De rechtbank beoordeelt de zaak in het licht van deze door ProRail aangedragen beroepsgronden.
Overwegingen
De formulering van de last
7. ProRail voert aan dat de formulering van de last onduidelijk is. Het is niet duidelijk wat “door onvoldoende ecologisch onderzoek te verrichten” inhoudt, welke eisen aan ecologisch onderzoek worden gesteld en welke acties van ProRail en haar (onder)aannemers worden verwacht. De minister stelt zich op het standpunt dat de last voldoende duidelijk is, als deze wordt afgezet tegen de naar zijn aard vage norm van de zorgplicht.
8. De rechtbank overweegt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen of te voorkomen. De aard van de norm waarop de last zich richt is echter mede bepalend voor de mate waarin van het bestuursorgaan verwacht mag worden dat het de last concretiseert. Naarmate sprake is van een meer open of vage norm zullen minder eisen worden gesteld aan de mate van concretisering. Dat neemt echter niet weg dat de last niet slechts een omschrijving of herhaling mag zijn van de wettelijke norm die is overtreden.
9. De zorgplicht uit de Wet natuurbescherming is een open norm. Dat neemt niet weg dat handhaving van de zorgplicht mogelijk is. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever daarbij het volgende voor ogen heeft gehad:
Het uitgangspunt van de zorgplicht is dat burgers, ondernemers en overheden alle handelingen die nadelige gevolgen kunnen hebben voor in het wild levende planten en dieren, hun directe leefomgeving of een Natura 2000-gebied achterwege laten. Dat brengt met zich dat degene die een bepaalde handeling wil verrichten die gevolgen voor natuurwaarden zou kunnen hebben zich daaraan voorafgaand op de hoogte stelt van de aanwezige natuurwaarden, de kwetsbaarheid ervan en de mogelijke gevolgen daarvoor van zijn handelen. Zo nodig raadpleegt hij een ecoloog. […]
Komt degene die een handeling verricht de zorgplicht niet na, dan biedt de zorgplicht de nodige handvatten voor het bevoegd gezag […] om op te treden, ook al is de norm open geformuleerd en niet vervat in precieze verboden. […]
Handhaving is in ieder geval mogelijk in kennelijke gevallen van onzorgvuldig handelen, bijvoorbeeld als de betrokkene zonder zich op de hoogte te stellen van de aanwezige planten en dieren in een natuurterrein graafwerkzaamheden of houtkap verricht en daar in het wild levende dieren doodt of zeldzame planten vernietigt. Ook in op voorhand wellicht minder duidelijke gevallen is evenwel handhaving mogelijk: de instrumenten van bestuurlijke handhaving bieden het bestuursorgaan de mogelijkheid om verder te concretiseren wat van de betrokken burger, ondernemer of andere overheid in het licht van de zorgplicht in het desbetreffende concrete geval wordt verlangd. […]
Werkt de betrokkene niet mee dan kan – eventueel na een waarschuwing – een last worden afgegeven waarin concreet staat aangegeven wat van hem wordt verlangd op straffe van verbeurte van een dwangsom dan wel inzet van bestuursdwang. [1]
10. De rechtbank constateert dat de last niet is beperkt tot een omschrijving van de geschonden norm. De last houdt immers niet slechts in dat herhaling van overtreding van de zorgplicht moet worden voorkomen. De last is geconcretiseerd met drie elementen. In de eerste plaats heeft verweerder de last gekoppeld aan het (laten) uitvoeren van ecologisch onderzoek. In de tweede plaats geldt de last alleen in situaties waarin sprake is van in de last concreet aangegeven werkzaamheden met betrekking tot vegetatie. In de derde plaats is de last beperkt tot situaties waarin ter plaatse van die werkzaamheden mogelijk vogels aan het broeden zijn. Uit de laatste twee elementen volgt dat bijvoorbeeld geen dwangsom wordt verbeurd in situaties van verstoring van beschermde amfibieën in plaats van vogels, of in situaties waarin sprake was van een verstoring in een gebied zonder vegetatie. Deze voorbeelden zijn op de zitting besproken.
11. ProRail wijst vooral op het eerste element van “voldoende ecologisch onderzoek”. De rechtbank oordeelt dat de strekking daarvan in het licht van de open norm van de zorgplicht voldoende concreet is. Zoals de minister op de zitting heeft toegelicht en zoals ook volgt uit de wetsgeschiedenis gaat het erom dat ProRail zich op de hoogte stelt van de mogelijke gevolgen van de voorgenomen werkzaamheden in het licht van de op haar rustende zorgplicht. Juist omdat die norm open is, is op voorhand niet concreet te maken wanneer sprake is van voldoende onderzoek. Dat hangt van het specifieke geval af en ProRail heeft daardoor enige mate van vrijheid bij de invulling van haar onderzoeksverplichting. Van de minister kan niet verwacht worden dat zij de last op dit punt concreter maakt. Dit betekent wel dat een discussie kan ontstaan over de vraag of in een specifiek geval de last is overtreden. Dat hangt onvermijdelijk samen met de aard van de zorgplicht maar maakt niet dat de last gebrekkig is of niet voldoet aan de eis van rechtszekerheid.
12. ProRail vindt ook dat zij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor fouten die de (onder)aannemers die zij inschakelt eventueel maken als zij daarop geen invloed heeft. De rechtbank overweegt echter dat uit de formulering van de last niet volgt dat ieder nalaten van (onder)aannemers voor risico van ProRail komt in die zin, dat daardoor een dwangsom wordt verbeurd. Het opnemen van de aannemers in de last moet naar het oordeel van de rechtbank worden gezien in relatie tot het vereiste van het verrichten van voldoende ecologisch onderzoek. Dat betekent dat ProRail verantwoordelijk blijft als zij het laten verrichten van dat onderzoek aan een (onder)aannemer uitbesteedt. Als de (onder)aannemer het onderzoek dan niet goed verricht in de zin van de last, dan verbeurt ProRail een dwangsom. Ook in zoverre is de last voldoende duidelijk.
13. De conclusie is dat de last in het licht van de daaraan ten grondslag liggende norm voldoende concreet is geformuleerd. Er is geen strijd met de rechtszekerheid. De beroepsgrond slaagt niet.
De duur van de last
14. ProRail voert verder aan dat de duur van 3,5 jaar die aan de last is verbonden veel te lang is. Er is geen sprake van een patroon van overtredingen dat een zo lange duur rechtvaardigt van een last die op alle werkzaamheden van ProRail in Nederland ziet. De minister stelt zich op het standpunt dat de duur van de last passend is, omdat de werkzaamheden waar de last op ziet alleen in het broedseizoen voorkomen en het dus om een beperkt aantal maanden per jaar gaat. De minister wil met de last in de hand kunnen monitoren of en hoe ProRail haar werkwijze aanpast en dat kan enige tijd vergen.
15. De rechtbank oordeelt dat de minister in redelijkheid aan de last een termijn van 3,5 jaar heeft kunnen verbinden. Daarvoor is bepalend dat er geen wettelijke verplichting is die voorschrijft dat een last onder dwangsom in tijd beperkt moet worden en dat de minister er dus ook voor had kunnen kiezen om geen einddatum aan de last te verbinden. In zoverre is aan ProRail tegemoet gekomen. ProRail heeft bovendien de mogelijkheid om de minister te verzoeken de last op te heffen als deze een jaar van kracht is geweest zonder dat een dwangsom is verbeurd. [2] Daarvan is in dit geval inmiddels sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
De hoogte van de dwangsom
16. ProRail voert ten slotte aan dat de dwangsom van € 50.000,- per overtreding te hoog is, omdat zij niet in verhouding staat tot de geconstateerde overtreding. Ook hier geldt dat volgens ProRail geen sprake is van een patroon van overtredingen dat zo’n grote prikkel rechtvaardigt. De minister stelt zich op het standpunt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot het daarmee te dienen doel, omdat ProRail naast de in Dordrecht geconstateerde overtreding ook op andere plaatsen in Nederland de zorgplicht niet in acht heeft genomen.
17. De rechtbank oordeelt dat niet gezegd kan worden dat de dwangsom redelijkerwijs hoger is dan noodzakelijk om daarvan een zodanige prikkel te laten uitgaan dat de last wordt uitgevoerd zonder dat de dwangsom wordt verbeurd. Daarbij betrekt de rechtbank de aard van de geschonden norm, de aard van de werkzaamheden en de omstandigheid dat ProRail dit soort werkzaamheden door heel Nederland uitvoert. De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de last. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
18. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, en mr. K. de Meulder en
mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is uitgesproken op 16 december 2021 en zal openbaar gemaakt worden door publicatie op rechtspraak.nl.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.