Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2957
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen
[eiser 1] B.V., en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. V. Sloeserwij),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2020 (primair besluit I) heeft verweerder aan eiser 1 als houder van de visvergunning met nummer [nummer] die is toegekend voor het vissersvaartuig [vissersvaartuig] ( [nummer] ) drie punten toegekend vanwege het begaan van een ernstige inbreuk op het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB). Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 3 maart 2020 (primaire besluit II) heeft verweerder aan eiser 2 als kapitein van het vissersvaartuig [vissersvaartuig] ( [nummer] ) drie punten toegekend vanwege het begaan van een ernstige inbreuk op het GVB. Ook hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 9 juli 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020 via Skype. Namens eisers is [eiser 2] (kapitein tijdens de visreis) verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit heeft op 14 januari 2020 in het kader van een administratieve controle gegevens van het vissersvaartuig [vissersvaartuig] geraadpleegd en geanalyseerd. De inspecteur heeft van zijn controle op 27 februari 2020 een rapport van bevindingen opgesteld. In het rapport staat dat er een verschil bestaat tussen de logboekgegevens en de gegevens van aanlanding met betrekking tot de visreis van eisers van 28 oktober 2019 tot 1 november 2019. In het logboek was een hoeveelheid van 2255 kilogram (kg) schol (levend gewicht) opgenomen. In de aangifte van aanlanding staat dat het om 2490 kg doodgewicht schol gaat. Aan de hand van de omrekeningsfactor komt de hoeveelheid aangelande schol neer op 2614,5 kg levend gewicht. Het verschil in gewicht tussen de geschatte hoeveelheid schol uit de logboekgegevens en de daadwerkelijk aangelande schol is 359,5 kg. Ten opzichte van de vangstopgave is dit een afwijking van 15,94%.
2. Verweerder heeft deze afwijking aangemerkt als een ernstige inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Europese Unie. Dit beleid beoogt een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen te garanderen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt. Bij een onjuiste vangstregistratie komt dat doel in gevaar. Voor een ernstige inbreuk op dat gebied geeft verweerder, conform het beleid, drie punten op de visvergunning en drie punten aan de kapitein. Verweerder heeft daarom aan eiser als vergunninghouder drie punten toegekend op de visvergunning en drie punten aan eiser als kapitein wegens het niet naleven van de voorschriften met betrekking tot verplichte vangstregistratie.
3. Eisers zijn het niet eens met dat verweerder de overtreding als ernstige inbreuk op de regels van het GVB heeft aangemerkt. Volgens eisers heeft verweerder geen juiste toepassing gegeven aan de Beleidsregel ernstige inbreuken GVB 2019 (Beleidsregel). Verweerder had bij zijn beoordeling van de ernst van de inbreuk ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Beleidsregel de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de inbreuk, de daaruit voortvloeiende schade, de waarde van de schade aan de visbestanden en het mariene milieu in kwestie, en de omvang van de inbreuk, moeten betrekken. Verweerder is daar ten onrechte aan voorbij gegaan. Verder kan de overtreding ook niet op grond van artikel 2, derde lid, van de Beleidsregel als een ernstige inbreuk worden aangemerkt nu deze kwalificatie op basis van de specifieke omstandigheden van het geval onevenredig is. In casu is sprake van een vergissing en dat kan volgens de toelichting op het Beleid als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. Op 31 oktober 2019 kwam de Duitse inspectie aan boord van de [vissersvaartuig] . Eisers waren toen genoodzaakt om een tussentijds vangstbericht op te stellen. Door het bezoek van de inspectie waren eisers ontregeld en vervolgens vergeten om een extra FAR-bericht te sturen die dag. Nooit eerder heeft zich een dergelijk voorval voorgedaan. Verweerder is hier ten onrechte aan voorbij gegaan. Verweerder heeft ook onjuist gehandeld door de bijzondere omstandigheden pas te betrekken in het kader van de toets aan artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er is verder geen schade aangericht aan de visbestanden of het maritieme milieu, omdat alle vis is aangeland en bij de aangifte van aanlanding correct is opgegeven. Eisers hebben ook geen belang bij het onjuist registreren van de geschatte hoeveelheid gevangen schol in het logboek, omdat het contingent nog niet vol zat. Het bestraffen van eisers strookt niet met het doel en de strekking van de Verordening (EG) nr. 1005/2008 van de Raad van 29 september 2008 houdende de totstandbrenging van een communautair systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen (Verordening 1005/2008). Subsidiair voeren eisers aan dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In het kader van het evenredigheidsbeginsel hebben eisers, onder meer nog aangevoerd dat zij per direct zijn uitgesloten van Europese subsidiemogelijkheden als gevolg van het bestreden besluit.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de overtreding als een ernstige inbreuk op de regels van het GVB heeft mogen aanmerken. Gelet op artikel 92, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PB 2009, L 343) (Controleverordening) en artikel 42, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening nr. 1005/2008 kan sprake zijn van een ernstige inbreuk bij het niet vervullen van de verplichtingen inzake het registreren van vangstgegevens. Gezien artikel 42, tweede lid, en artikel 3, tweede lid, van de Verordening nr. 1005/2008 wordt het niet vervullen van deze verplichting beschouwd als een ernstige inbreuk naargelang de ernst van de betrokken inbreuk, die verweerder beoordeelt op grond van criteria als de aangerichte schade, waarde, omvang van de inbreuk of herhaling. Volgens artikel 8, eerste lid, aanhef en onder e, van de Beleidsregel gelezen in verbinding met artikel 105 van Pro de Uitvoeringsregeling, beschouwt verweerder het niet naleven van artikel 15 van Pro de Controleverordening als een ernstige inbreuk voor zover de in de aangifte van de aanlanding vermelde vangsthoeveelheid per soort en per visreis meer dan 15%, met een minimum van 200 kg afwijkt van de geschatte hoeveelheid in het logboek. Gezien de omvang van de afwijking van het aan de orde zijnde gewicht kan het volgens verweerder in redelijkheid als een ernstige inbreuk worden aangemerkt. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat in artikel 2, derde lid, van de Beleidsregel is opgenomen dat de inbreuk op de regels van het GVB, zoals die worden omschreven in de artikelen 4 tot en met 20 van deze Beleidsregel, als ernstige inbreuken worden aangemerkt. De toets aan de omstandigheden van het geval, zoals opgenomen in artikel 2, tweede lid, van de Beleidsregel, zit volgens verweerder verdisconteert in de kwalificatie van de overtredingen genoemd in de artikelen 4 tot en met 20, als ernstige inbreuken zoals is opgenomen in artikel 2, derde lid, van de Beleidsregel. Als zich een inbreuk op de regels van het GVB voordoet, zoals die worden omschreven in de artikelen 4 tot en met 20 van de Beleidsregel, hoeft er volgens verweerder daarom niet afzonderlijk aan de omstandigheden van het geval, zoals opgenomen in artikel 2, tweede lid, van de Beleidsregel, getoetst te worden. Volgens verweerder moeten de door eisers aangevoerde bijzondere omstandigheden in het licht van artikel 4:84 Awb Pro beoordeeld worden. Dat artikel is, volgens de toelichting van verweerder ter zitting, verdisconteerd in artikel 2, derde lid van de Beleidsregel en staat op gelijke voet daarmee. De door eisers aangevoerde omstandigheden geven volgens verweerder geen aanleiding om aan te nemen dat de gevolgen van zijn handelen conform de Beleidsregel onevenredige gevolgen voor eisers met zich meebrengen in verhouding tot de met de Beleidsregel te dienen doelen.
5. Volgens de Controleverordening dient de kapitein van een vissersvaartuig een logboek bij te houden met daarin onder meer de geschatte hoeveelheden gevangen vis van iedere soort. [1] Dat logboek moet in ieder geval na beëindiging van de laatste visserijactiviteit en voor het binnenlopen van de haven worden verstrekt. Op grond van de Controleverordening dienden eisers tijdens de vaart het geschatte gewicht van de gevangen vissen in het logboek te registreren en in de aangifte van aanlanding het gewicht van de gevangen vissen in te vullen. [2] Eisers waren verantwoordelijk voor de juistheid van de genoteerde gegevens van het gewicht. [3] Niet in geschil is dat eisers over de visreis van 28 oktober 2019 tot 1 november 2019 een logboek hebben ingevuld waarin de vangstgegevens afwijken van de gevangen hoeveelheden die in de aangifte van aanlanding zijn ingevuld. Daarbij zijn de verschillen groter dan de tolerantiemarge van 10% die op grond van de Controleverordening geldt. [4] De minister kent bij een ernstige inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Europese Unie punten toe op de visvergunning, dan wel aan de houder en of de kapitein. [5] Er kan sprake zijn van een ernstige inbreuk bij het niet vervullen van de verplichtingen inzake het registreren van vangstgegevens. [6] Het niet vervullen van deze verplichting wordt beschouwd als ernstige inbreuk naargelang van de ernst van de betrokken inbreuk, die de minister beoordeelt op grond van criteria als de aangerichte schade, waarde, omvang van de inbreuk of herhaling. [7]
6. Volgens de Beleidsregel ten tijde van belang, gelezen in verbinding met de Uitvoeringsregeling Zeevisserij, beschouwt verweerder het niet naleven van artikel 15 van Pro de Controleverordening als een ernstige inbreuk voor zover de in de aangifte van aanlanding vermelde vangsthoeveelheid per soort en per visreis meer dan 15%, met een minimum van 200 kg, afwijkt van de geschatte hoeveelheid die vermeld is in het logboek. [8] Niet in geschil is dat de omvang van de afwijking tussen de vangstgegevens in het logboek en de vangstgegevens in de aangifte van aanlanding 15,94% bedraagt. Omdat er sprake is van een afwijking van meer dan 15% heeft verweerder de door eisers begane overtreding aangemerkt als een ernstige inbreuk. Gelet op de bepaling uit artikel 3, tweede lid van de Verordening nr. 1005/2008 waaruit volgt dat de ernst van de betrokken inbreuk, dient te worden beoordeeld op grond van criteria als aangerichte schade, waarde, omvang van de inbreuk of herhaling, door de rechtbank in samenhang bezien met de omvang van de afwijking en daarmee de geringe overschrijding van de in het Beleid vastgestelde ‘drempelwaarde’ van 15%, heeft verweerder niet kunnen volstaan met de enkele verwijzing naar artikel 8 in Pro het Beleid waarin een afwijking van 15% tussen de geschatte hoeveelheid vermeldt in het visserijlogboek en de in de aangifte van aanlanding opgenomen gegevens als een ernstige inbreuk wordt aangemerkt. Daarbij acht de rechtbank van belang dat ook niet uit de toelichting op het Beleid volgt waarom voor de ‘drempelwaarde’ van 15% is gekozen om de inbreuk als ernstig aan te merken en de afwijking als substantieel. Terwijl uit de Controleverordening volgt dat een tolerantiemarge van 10% geldt en voor de daarbuiten vallende gevallen aan de hand van de criteria in de Verordening nr. 1005/2008 voornoemd dient te worden bekeken of er sprake is van een ernstige inbreuk. Verweerder had dienen te motiveren waarom in dit concrete geval de overtreding in redelijkheid kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk. Daarbij had verweerder kenbaar moeten betrekken de criteria genoemd in artikel 3, tweede lid, van de Verordening nr. 1005/2008, en de criteria genoemd in artikel 2, tweede lid, van het Beleid, welke grotendeels overeenkomen. Verweerder had daarbij voorts dat wat eisers hebben aangevoerd over deze criteria kenbaar moeten betrekken. Vervolgens dient verweerder, afhankelijk van de uitkomst van het voorgaande, aan artikel 2, derde lid, van het Beleid, dan wel aan artikel 4:84 van Pro de Awb te toetsen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de toets van artikel 4:84 van Pro de Awb is verdisconteerd in artikel 2, derde lid, van het Beleid, hetgeen volgt uit de toelichting op het Beleid. De rechtbank vindt hiervoor ook steun in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 13 november 2019. [9] Bij deze toets dient verweerder - mits daaraan wordt toegekomen - alle door eisers aangevoerde omstandigheden kenbaar te betrekken, zo ook, naast de in het verweerschrift in het kader van artikel 4:84 van Pro de Awb genoemde omstandigheden, de aangevoerde omstandigheid dat eisers als gevolg van het bestreden besluit per direct zouden zijn uitgesloten van Europese subsidiemogelijkheden en de aangevoerde omstandigheid dat eisers ook een strafrechtelijke sanctie opgelegd hebben gekregen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat er sprake is van een ernstige inbreuk op het GVB, waarvoor drie punten aan eisers in de hoedanigheid van vergunninghouder en drie punten in de hoedanigheid van kapitein zijn toegekend. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het motiveringsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel genomen. [10]
7. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtbank anders te ver in de beoordeling van verweerder zou treden over de vraag of er sprake is van een ernstige inbreuk en of verweerder moet over gaan tot het toekennen van punten. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat volgens de rechtbank in dit geval geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen nu verweerder de gehele inhoudelijke beoordeling opnieuw moet doen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen en rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 6 weken.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht ter hoogte van € 354,- vergoeden.
9. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 534,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.068,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P. Stehouwer, griffier. De beslissing is uitgesproken op 2 maart 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.