Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2977
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 januari 2022 in de zaak tussen
[eiseres] (de maatschap), gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister), verweerder
(gemachtigde: mr. H.J. Kram).
Inleiding
1. Deze zaak gaat over een door de minister aan de maatschap opgelegde bestuurlijke boete voor het overtreden van de Meststoffenwet.
2. De maatschap exploiteerde een boerderij aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Op 16 februari 2018 is door inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op de naleving van de bepalingen van de Meststoffenwet op de boerderij. Naar aanleiding van het rapport van de NVWA heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland namens de minister aan de maatschap laten weten dat hij het voornemen heeft om de maatschap een bestuurlijke boete op te leggen.
3. In het besluit van 4 december 2019 heeft de minister aan de maatschap over het jaar 2017 een boete opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat (€ 66.042,50), voor het niet naar waarheid verstrekken van gegevens over de gewasteelt op de percelen (€ 300,-) en voor het niet naar waarheid verstrekken van de Aanvullende gegevens Landbouwbedrijven (€ 300,-). De boete bedraagt in totaal €66.642,50. In de beslissing op bezwaar van 7 juli 2020 heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen het besluit van 4 december 2019 ongegrond verklaard. De maatschap is in beroep gegaan tegen die beslissing op bezwaar.
4. De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2021 op zitting behandeld. De maatschap is vertegenwoordigd door [A] , bijgestaan door de gemachtigde en ing. [B] van [naam] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en NVWA-inspecteur [C] .
Overwegingen
5. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep gegrond. De minister mocht aan de maatschap een boete opleggen voor het overschrijden van de gebruiksnormen, maar de rechtbank ziet aanleiding om de boete te matigen. De rechtbank licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
De boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen
6. De maatschap voert aan dat ten onrechte een boete is opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnormen. Volgens de maatschap is alleen sprake van een administratief probleem, er is in 2017 niet daadwerkelijk overbemest. [A] heeft op de zitting toegelicht dat in 2013 te laat een aanvraag is ingediend om gebruik te maken van de hogere derogatienorm. Daarom moest de boerderij voldoen aan de reguliere norm, terwijl de bedrijfsvoering daar niet op was ingesteld. Om een boete te voorkomen is in 2013 en de jaren daarna de begin- en eindvoorraad op papier aangepast, zodat de overschrijding in 2013 over een aantal jaren administratief kon worden weggewerkt.
De maatschap vindt het onterecht dat de minister voor 2017 toetst aan de reguliere norm in plaats van de derogatienorm, want voor 2017 is wel voldaan aan de vereisten.
Volgens de maatschap is de minister bovendien uitgegaan van een te hoge beginvoorraad voor 2017. Daarbij is uitgegaan van de door de maatschap opgegeven eindvoorraad van 2016, waarvan de inspecteur in het rapport aangeeft dat dit mogelijk een fictieve opgave was. Voor de eindvoorraad van 2017 wordt de door de inspecteur op 16 februari 2018 vastgestelde daadwerkelijke voorraad gebruikt. De maatschap heeft op basis van gegevens over de bedrijfsvoering door [naam] laten doorrekenen wat in de afgelopen jaren bij benadering de daadwerkelijke voorraad is geweest, en op basis van die berekening is er geen sprake van een overschrijding. De maatschap vindt het bovendien onterecht dat voor de eindvoorraad de bij bemonstering in 2017 gemeten gehaltes worden gehanteerd, terwijl voor de beginvoorraad hogere forfaitaire gehaltes worden gebruikt. Daardoor wordt uitgegaan van een te groot verschil tussen beginvoorraad en eindvoorraad.
De maatschap vindt het onterecht dat de minister voor 2017 toetst aan de reguliere norm in plaats van de derogatienorm, want voor 2017 is wel voldaan aan de vereisten.
Volgens de maatschap is de minister bovendien uitgegaan van een te hoge beginvoorraad voor 2017. Daarbij is uitgegaan van de door de maatschap opgegeven eindvoorraad van 2016, waarvan de inspecteur in het rapport aangeeft dat dit mogelijk een fictieve opgave was. Voor de eindvoorraad van 2017 wordt de door de inspecteur op 16 februari 2018 vastgestelde daadwerkelijke voorraad gebruikt. De maatschap heeft op basis van gegevens over de bedrijfsvoering door [naam] laten doorrekenen wat in de afgelopen jaren bij benadering de daadwerkelijke voorraad is geweest, en op basis van die berekening is er geen sprake van een overschrijding. De maatschap vindt het bovendien onterecht dat voor de eindvoorraad de bij bemonstering in 2017 gemeten gehaltes worden gehanteerd, terwijl voor de beginvoorraad hogere forfaitaire gehaltes worden gebruikt. Daardoor wordt uitgegaan van een te groot verschil tussen beginvoorraad en eindvoorraad.
7. De minister stelt zich op het standpunt dat terecht een boete is opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnormen. Doordat de gegevens die door de maatschap zijn aangeleverd niet kloppen en de juiste gegevens niet beschikbaar zijn, is niet gebleken dat er in 2017 niet overbemest is. Het is de verantwoordelijkheid van de maatschap om de juiste gegevens in te dienen. Dat het zo is gelopen als [A] heeft toegelicht, is volgens de inspecteur mogelijk, maar dat is niet meer te achterhalen.
De minister vindt dat terecht voor 2017 aan de reguliere norm getoetst is. De maatschap voldoet namelijk niet aan de vereisten voor het toepassen van de derogatienorm, omdat de gegevens in het bemestingsplan over de gewasteelt op één perceel onjuist zijn en de gegevens over de begin- en eindvoorraad niet kloppen.
De minister stelt zich op het standpunt dat vanwege het ontbreken van controleerbare gegevens voor de beginvoorraad van 2017 aangesloten moet worden bij de door de maatschap opgegeven eindvoorraad van 2016. De minister wijst erop dat ervan uitgegaan moet worden dat die gegevens door de maatschap correct zijn opgegeven. De minister ziet geen reden om aan te sluiten bij de berekeningen van [naam] , omdat die zijn gebaseerd op aannames en niet-controleerbare bedrijfsgegevens. Inspecteur [C] heeft op de zitting toegelicht dat voor de beginvoorraad forfaitaire gehaltes zijn gebruikt, omdat in 2016 (in tegenstelling tot in 2017) geen monsters zijn afgenomen. Daarom moet op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet gebruik worden gemaakt van de forfaitaire gehalten.
De minister vindt dat terecht voor 2017 aan de reguliere norm getoetst is. De maatschap voldoet namelijk niet aan de vereisten voor het toepassen van de derogatienorm, omdat de gegevens in het bemestingsplan over de gewasteelt op één perceel onjuist zijn en de gegevens over de begin- en eindvoorraad niet kloppen.
De minister stelt zich op het standpunt dat vanwege het ontbreken van controleerbare gegevens voor de beginvoorraad van 2017 aangesloten moet worden bij de door de maatschap opgegeven eindvoorraad van 2016. De minister wijst erop dat ervan uitgegaan moet worden dat die gegevens door de maatschap correct zijn opgegeven. De minister ziet geen reden om aan te sluiten bij de berekeningen van [naam] , omdat die zijn gebaseerd op aannames en niet-controleerbare bedrijfsgegevens. Inspecteur [C] heeft op de zitting toegelicht dat voor de beginvoorraad forfaitaire gehaltes zijn gebruikt, omdat in 2016 (in tegenstelling tot in 2017) geen monsters zijn afgenomen. Daarom moet op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet gebruik worden gemaakt van de forfaitaire gehalten.
8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht een boete opgelegd aan de maatschap voor het overschrijden van de gebruiksnormen.
De minister heeft terecht getoetst aan de reguliere norm. Omdat de maatschap onjuiste gegevens heeft doorgegeven, is niet aan de vereisten voor het toepassen van de hogere derogatienorm voldaan.
Voor de eindvoorraad kon de minister uitgaan van de gegevens over de hoeveelheid mest op basis van de controle door de NVWA en van de gegevens over de gehaltes op basis van de bemonstering in 2017. Voor de beginvoorraad zijn dergelijke gegevens echter niet aanwezig. De minister beschikt daarvoor enkel over de door de maatschap opgegeven eindvoorraad voor 2016.
De maatschap heeft geen controleerbare gegevens overgedragen waaruit blijkt wat de daadwerkelijke beginvoorraad was. Het ontbreken van die gegevens vloeit voort uit het ontbreken van een sluitende administratie bij de maatschap. In 2016 zijn ook geen monsters genomen waaruit de gehaltes af te leiden zijn en dus moet worden teruggevallen op de forfaitaire waarden. [naam] heeft achteraf een reconstructie gemaakt op basis van niet-controleerbare bedrijfsgegevens en de aanname dat de mestproductie en de mestafvoer van 2013 tot en met 2017 steeds stabiel zijn gebleven. De rechtbank kan het standpunt van de minister volgen dat de maatschap onvoldoende harde gegevens heeft ingediend om uit te gaan van een andere beginvoorraad voor 2017 dan de door de maatschap opgegeven eindvoorraad voor 2016.
Dat er onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om aannemelijk te maken dat er geen overschrijding van de gebruiksnormen was, komt naar het oordeel van de rechtbank voor rekening en risico van de maatschap. De beroepsgrond slaagt niet.
De minister heeft terecht getoetst aan de reguliere norm. Omdat de maatschap onjuiste gegevens heeft doorgegeven, is niet aan de vereisten voor het toepassen van de hogere derogatienorm voldaan.
Voor de eindvoorraad kon de minister uitgaan van de gegevens over de hoeveelheid mest op basis van de controle door de NVWA en van de gegevens over de gehaltes op basis van de bemonstering in 2017. Voor de beginvoorraad zijn dergelijke gegevens echter niet aanwezig. De minister beschikt daarvoor enkel over de door de maatschap opgegeven eindvoorraad voor 2016.
De maatschap heeft geen controleerbare gegevens overgedragen waaruit blijkt wat de daadwerkelijke beginvoorraad was. Het ontbreken van die gegevens vloeit voort uit het ontbreken van een sluitende administratie bij de maatschap. In 2016 zijn ook geen monsters genomen waaruit de gehaltes af te leiden zijn en dus moet worden teruggevallen op de forfaitaire waarden. [naam] heeft achteraf een reconstructie gemaakt op basis van niet-controleerbare bedrijfsgegevens en de aanname dat de mestproductie en de mestafvoer van 2013 tot en met 2017 steeds stabiel zijn gebleven. De rechtbank kan het standpunt van de minister volgen dat de maatschap onvoldoende harde gegevens heeft ingediend om uit te gaan van een andere beginvoorraad voor 2017 dan de door de maatschap opgegeven eindvoorraad voor 2016.
Dat er onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om aannemelijk te maken dat er geen overschrijding van de gebruiksnormen was, komt naar het oordeel van de rechtbank voor rekening en risico van de maatschap. De beroepsgrond slaagt niet.
De hoogte van de boete
9. De maatschap voert aan dat de boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen niet proportioneel is, omdat daarbij geen rekening is gehouden met de onderliggende feiten en omstandigheden en de gevolgen voor het bedrijf. De maatschap vindt dat de boete ten onrechte niet gematigd is.
10. De minister stelt zich op het standpunt dat er geen reden is om de boete te matigen. Er is sprake van een forse overschrijding. De minister rekent het de maatschap zwaar aan dat de voorschriften bewust zijn omzeild en dat pas bij een controle is toegegeven dat de opgegeven gegevens niet kloppen.
11. De rechtbank stelt voorop dat de hoogte van de boete wordt berekend aan de hand van hoofdstuk VIII, titel 2, van de Meststoffenwet. Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat, als de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en of de boete een evenredige sanctie is.
12. De rechtbank ziet aanleiding om de boete te matigen. De minister mocht vanwege het ontbreken van controleerbare alternatieve gegevens over de beginvoorraad in 2017 uitgaan van de opgegeven eindvoorraad over 2016. Gezien de toelichting door [A] over de gang van zaken acht de rechtbank het echter niet uitgesloten dat de daadwerkelijke beginvoorraad lager lag en dat er dus sprake was van een lagere overschrijding. Naar het oordeel van de rechtbank is de boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen in het licht van de voorgeschiedenis zoals aan de orde kwam op de zitting onevenredig hoog. De rechtbank ziet aanleiding om de boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen te matigen tot € 45.000,-. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
13. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar, beslissing op bezwaar, voor zover die betrekking heeft op de boete van € 66.042,50 voor het overschrijden van de gebruiksnormen. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, in die zin dat de boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen wordt vastgesteld op € 45.000,-.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de minister aan de maatschap het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
15. De minister moet ook de proceskosten die de maatschap heeft gemaakt vergoeden. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 541,-, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-, bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.600,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar, voor zover die betrekking heeft op de boete van € 66.042,50 voor het overschrijden van de gebruiksnormen;
- herroept het primaire besluit, voor zover daarbij de bovengenoemde boete is opgelegd;
- stelt de boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen vast op € 45.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 178,- aan de maatschap te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 2.600,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. R.C. Moed en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier. De beslissing is uitgesproken op 13 januari 2022 en wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een beroepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.