Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2310
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2022 in de zaak tussen
RTL Nederland B.V., te Hilversum, eiseres
(gemachtigde: R.J.E. Vleugels),
en
het bestuur van de Stichting Skal, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Timpert-de Vries).
Derde-partijen hebben deelgenomen aan het geding.
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2018 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Door 19 bedrijven zijn zienswijzen ingediend.
Bij besluit van 4 juni 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het besluit van 4 juni 2019 beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 24 oktober 2019 op zitting behandeld. Bij uitspraak van
5 maart 2020 (UTR 19/2728) heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 juni 2019 vernietigd en verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 30 april 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres wederom beroep ingesteld. In beroep zijn de 19 bedrijven die in de eerdere procedure een zienswijze hebben ingediend in de gelegenheid gesteld te reageren. Daarop heeft de rechtbank een reactie ontvangen door of namens 9 bedrijven.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2021. Namens eiseres is
[A] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [B] . Namens zeven derde-partijen is mr. C.S.G. de Lange verschenen. Twee derde-partijen hebben zich niet laten vertegenwoordigen.
Overwegingen
Wob-verzoek
1. Eiseres heeft verzocht om openbaarmaking van documenten over inspectierapporten/vragenlijsten/antwoorden over de periode van 1 januari 2017 tot en met
1 juli 2018. Ter toelichting is gesteld, met verwijzing naar het jaarverslag 2017, dat het aantal ernstige en kritieke afwijkingen tamelijk hoog is, terwijl het aantal decertificeringen laag is. Op verzoek van eiseres heeft verweerder deels onleesbaar gemaakte documenten verstrekt die 996 bedrijven betreffen. De bedrijven zijn daarbij gecodeerd. Hierdoor kent eiseres de namen van die bedrijven niet, maar kan zij wel nagaan welke consequenties verweerder verbindt aan bepaalde afwijkingen van de normen. In bezwaar heeft eiseres het verzoek zodanig ingeperkt dat het nog ziet op de openbaarmaking van de bedrijfsnamen van 227 bedrijven.
Besluit van 4 juni 2019
2. Bij besluit van 4 juni 2019 heeft verweerder de openbaarmaking van de bedrijfsnamen van deze 227 bedrijven geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, omdat het belang van afscherming van de (bedrijfs)namen volgens verweerder zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking daarvan. Ook is de openbaarmaking geweigerd op de grond dat er een onevenredig nadeel is bij openbaarmaking dat zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Daarbij is toepassing gegeven aan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
Uitspraak 5 maart 2020
3. In de uitspraak van 5 maart 2020 heeft de rechtbank - samengevat weergegeven - geoordeeld dat verweerder in het kader van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob onvoldoende heeft gemotiveerd waarom bij alle 227 bedrijfsnamen het belang van afscherming van deze namen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking daarvan. Ook heeft verweerder in het kader van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob onvoldoende gemotiveerd dat er voor elk bedrijf een onevenredig nadeel bestaat dat zwaarder moet wegen dan de belangen die zijn gediend met openbaarmaking. Eiseres en verweerder hebben geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak, waardoor deze uitspraak in rechte vast staat.
Bestreden besluit
4. Naar aanleiding van de uitspraak van 5 maart 2020 heeft verweerder het bestreden besluit genomen. In dit besluit heeft verweerder besloten dat voor 206 van de 227 bedrijven de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob van toepassing is. Verweerder heeft een belangenafweging gemaakt, waarbij is besloten dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het algemeen belang bij openbaarmaking van de namen. Verweerder vindt van belang dat landbouwbedrijven steeds vaker worden geconfronteerd met groeperingen die radicaler worden in hun opvattingen en zelfs tot maatregelen of geweld overgaan. Van de 227 bedrijven houden 138 bedrijven zich bezig met het houden van dieren, waardoor de vrees voor radicale groeperingen gerechtvaardigd is. Verweerder wijst er in het bestreden besluit op belast te zijn met de controle van certificering van biologische producten, het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten. De stelling van eiseres dat verweerder haar taken enkel ten behoeve van de consument uitvoert is dus niet volledig en daarmee onjuist. Met de wel openbaar gemaakte documenten kan eiseres het handelen van verweerder controleren. Verweerder acht van belang dat de consument verder niets opschiet met de openbaarmaking van de namen. Allereerst komt dat door de aard, formulering en omvang van het verzoek, waardoor het beeld onvolledig is. De afwijkingen bij bedrijven in de periode van 1 januari 2017 tot en met 1 juli 2018 zeggen namelijk niets over de keuzemogelijkheden die consumenten nu hebben. Ook leveren de meeste bedrijven niet rechtstreeks aan consumenten. In het kader van de belangenafweging heeft verweerder de belangen van de afzonderlijke bedrijven meer inzichtelijk gemaakt door deze in vijf categorieën in te delen en deze belangen afgewogen tegen het belang openbaarmaking. De mate van afwijking, de impact op het biologische product en of sprake is van levering aan de consument zijn de daarbij genoemde categorieën. In al deze situaties komt verweerder tot de conclusie dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. De weigering 206 bedrijfsnamen openbaar te maken is volgens verweerder gerechtvaardigd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
5. In het kader van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob stelt verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt dat deze weigeringsgrond van toepassing is op alle 227 bedrijfsnamen. Er is volgens verweerder sprake van onevenredige benadeling als de bedrijfsnamen bekend worden. Bij 21 van de bedrijven is artikel 10, tweede lid, aanhef onder e, van de Wob niet van toepassing, omdat zij een andere bedrijfsnaam hebben dan de familienaam en zij niet woonachtig zijn op het bedrijfsadres. Het is volgens verweerder niet te verdedigen dat alleen deze 21 bedrijfsnamen van de in totaal 996 bedrijven waarop het verzoek van eiseres zag openbaar worden gemaakt. Dat leidt volgens verweerder tot onevenredige benadeling van deze 21 bedrijven, omdat de focus dan ligt op deze kleine groep bedrijven. De openbaarmaking van de bedrijfsnamen dient dan ook geen doel. Ook heeft verweerder per categorie gemotiveerd waarom openbaarmaking van de namen van de bedrijven leidt tot een onevenredige benadeling. Verweerder heeft voorts in de belangenafweging betrokken dat het gaat om verouderde gegevens en dat imagoschade de bedrijven fataal kan worden. Indien de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet in de weg staat aan openbaarmaking dan is openbaarmaking van de bedrijfsnaam een onevenredige benadeling vanwege het feit dat de bedrijfsnaam en het adres in veel gevallen ook de familienaam en woonadres is. Bovendien is het niet doenlijk om een context te schetsen over de vraag hoe de bij deze bedrijven aangetroffen afwijkingen zich verhouden tot die van de andere 989 (resp. 994) beoordeelde bedrijven. Zonder deze context kan een onvolledig/scheef beeld ontstaan die de bedrijven vanwege online publicatie nog jarenlang kan achtervolgen.
Gronden van beroep
6. Eiseres heeft aangevoerd dat met het bestreden besluit geen uitvoering is gegeven aan het bepaalde in de voornoemde uitspraak van de rechtbank van 5 maart 2020. Volgens eiseres heeft verweerder de openbaarmaking van de bedrijfsnamen ten onrechte geweigerd op basis van een niet te volgen redenering van verweerder. Daarnaast geldt dat de weigering om bedrijfsnamen openbaar te maken leidt tot benadeling van bedrijven waar geen afwijkingen zijn geconstateerd. Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob is bovendien volgens eiseres niet van toepassing op bedrijfsnamen, maar alleen op natuurlijke personen. Het onderscheid dat verweerder in dit kader maakt tussen grote en minder grote afwijkingen heeft geen invloed op de openbaarmaking van de bedrijfsnamen. Ook voert eiseres aan dat verweerder bij de beoordeling van het verzoek ten onrechte de vraag heeft meegewogen op welke wijze eiseres omgaat met openbaar gemaakte informatie.
Anoniem procederen van derde-partijen7. De rechtbank heeft beslist om namen van negen derde-belanghebbenden die hebben aangegeven deel te willen nemen aan de procedure niet aan andere procespartijen bekend te maken. Uit de combinatie van gelakte documenten met de bedrijfsnamen kan namelijk duidelijk worden welk document over welk bedrijf gaat. Daarmee zou de procedure, die als onderwerp het openbaar maken van bedrijfsnamen heeft, zinsledig worden.
Omvang van het beroep
8. Het beroep ziet op de weigering tot openbaarmaking van 227 bedrijfsnamen.
Onderliggende documenten
9. De rechtbank heeft na sluiting van het onderzoek ter zitting vastgesteld niet te beschikken over alle onderliggende niet geanonimiseerde documenten. De rechtbank heeft hierin geen aanleiding gezien om het onderzoek in deze zaak te heropenen. De rechtbank beschikt namelijk wel over de niet geanonimiseerde namenlijst van de 227 bedrijven waarover het in deze procedure enkel nog gaat. Verder beschikt eiseres over alle openbaar gemaakte geanonimiseerde documenten, die geen onderwerp van geschil meer vormen in deze procedure.
Beoordeling rechtbank
Artikel 10, tweede lid, aanhef onder e, van de Wob
10. De rechtbank stelt vast dat de Wob ervan uit gaat dat de openbaarmaking van documenten het publieke belang van een goede en democratische besluitvorming dient (openbaarheidsbelang). Uitgangspunt is daarom dat informatie openbaar wordt gemaakt tenzij er sprake is van een weigeringsgrond. Deze weigeringsgronden staan in de artikelen 10 en 11 van de Wob. In artikel 10, tweede lid, van de Wob staan de relatieve weigeringsgronden. Wanneer de daar genoemde belangen spelen, moet het bestuursorgaan, in dit geval dus verweerder, een belangenafweging maken tussen enerzijds het openbaarmakingsbelang en anderzijds het belang genoemd in dat artikellid. Openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vindt niet plaats als het belang van verstrekken van informatie niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. In de uitspraak van 5 maart 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat voor de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob duidelijk is dat privénamen en -adressen in beginsel strikt persoonlijk zijn. Met de verstrekking van bedrijfsnamen van landbouwbedrijven zou ook de privénaam in veel gevallen bekend worden. Ook de privéadressen zijn vervolgens eenvoudig herleidbaar. Eén en ander zou inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen. De rechtbank heeft gelet op het vorenstaande artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob van toepassing geacht. Niet in geschil is tussen partijen dat dit voor 206 van de 227 bedrijven speelt. Dit betekent echter niet dat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de bij de 206 bedrijven betrokken personen ook zwaarder weegt dan het belang bij openbaarmaking van de namen van de 206 bedrijven. De vraag is of verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat de belangen van de 206 bedrijven zwaarder wegen.
11. De rechtbank stelt vast dat het hier gaat om openbaarmaking van bedrijfsnamen, zij het dat deze tot natuurlijke personen te herleiden zijn. Het gaat hier dus om rechtspersonen die onder hun eigen naam aan het handelsverkeer deelnemen en die er voor hebben gekozen om onder deze naam een bio-certificering aan te vragen en te onderhouden. De rechtbank heeft in de uitspraak van 5 maart 2020 geoordeeld dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob van toepassing is. Het belang van de persoonlijke levenssfeer kan onder vorengenoemde omstandigheden echter niet zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking van de namen. Openbaarmaking van bedrijfsnamen kan niet afhankelijk zijn van de omstandigheid of iemand er voor kiest zijn eigen naam daarvoor te gebruiken. Dit zou ook een ongerechtvaardigd onderscheid veroorzaken met bedrijven die hierover een andere keuze hebben gemaakt en die gelet hierop geen beroep kunnen doen op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Hetzelfde heeft te gelden ten aanzien van het bedrijfsadres dat voor sommige bedrijven hetzelfde is als het woonadres. Ook dan geldt dat openbaarmaking van het bedrijfsadres niet mag afhangen van of iemand zijn woonadres als bedrijfsadres gebruikt. Wel kunnen deze omstandigheden worden meegewogen in het kader van de vraag of bij openbaarmaking sprake is van een onevenredige benadeling.
12. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder 206 van de bedrijfsnamen ten onrechte heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob.
Artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob
13. De rechtbank stelt vast dat gelet op hetgeen onder 11 is overwogen de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob dient te worden beoordeeld ten aanzien van alle in dit geding betrokken 227 bedrijfsnamen en beperkt zich dus niet tot de groep van 21 bedrijven waarvan verweerder stelt dat openbaarmaking van namen van deze beperkte groep niet gerechtvaardigd zou zijn.
14. Over het standpunt van verweerder dat de openbaar gemaakte documenten voldoende informatie verschaffen om de publieke controle mogelijk te maken en dat de openbaarmaking van de bedrijfsnamen in dat verband geen toegevoegde waarde heeft, merkt de rechtbank het volgende op. De rechtbank herhaalt dat bij de toepassing van de Wob ervan uit gegaan wordt dat de openbaarmaking van documenten het publieke belang van een goede en democratische besluitvorming dient (openbaarheidsbelang). Dit omvat tevens het verzoek van eiseres tot openbaarmaking van de bedrijfsnamen. Er is geen grond voor het oordeel dat het door eiseres nagestreefde belang tot openbaarmaking van de bedrijfsnamen geen publiek belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. Daarbij wordt opgemerkt dat het gaat om gegevens in documenten die verweerder heeft geproduceerd in het kader van haar toezichthoudende taak. Wel kan de omstandigheid dat verweerder behoudens de bedrijfsnamen alle in documenten vastgelegde informatie al openbaar heeft gemaakt een rol spelen bij de belangenafweging. Deze kan dan sneller in het nadeel van de openbaarheid uitvallen.
15. Voordat aan een belangenafweging wordt toegekomen, dient op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob eerst te worden vastgesteld of er sprake is van nadeel en of dit nadeel onevenredig is.
16. De rechtbank wil aannemen dat ten aanzien van openbaarmaking van de bedrijfsnamen sprake is van nadeel voor de bedrijven waarop deze documenten betrekking hebben, maar vindt dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat hier sprake is van een onevenredig nadeel.
17. De door verweerder gemaakte categorisering van bedrijven naar de mate van afwijking, de impact op de biologische status en de levering aan consumenten kan relevant zijn voor de belangenafweging maar is voor de vaststelling of sprake is van een onevenredige benadeling van minder of geen belang. Daarbij merkt de rechtbank op dat het hier gaat om documenten die zijn opgemaakt in het kader van de toezichthoudende taak van verweerder. Indien bij een bedrijf geen ernstige of kritieke afwijking is vastgesteld, dan blijkt dit uit de documenten en dan kan dat in vergelijking met bedrijven met een ernstige of kritieke afwijking niet leiden tot de vaststelling dat sprake is van een onevenredig nadeel. Andersom kan dit namelijk ook het geval zijn.
18. De omstandigheid dat bij openbaarmaking van de bedrijfsnamen tevens de familienamen en woonadressen bekend worden gemaakt, levert op zich zelf geen onevenredig nadeel op. Daarvoor is meer nodig. Hetgeen verweerder heeft aangevoerd, is onvoldoende om onevenredig nadeel vast te stellen. Van belang is dat veel contextinformatie beschikbaar is, niet is gebleken dat de informatie die door verweerder in het kader van haar toezichthoudende taak is verzameld onjuistheden bevat en bedrijven tegen door verweerder genomen maatregelen (schorsingen) niet in rechte hadden kunnen opkomen. Verweerder heeft aan de stelling dat gevreesd moet worden voor activistische (milieu)groeperingen geen handen en voeten gegeven anders dan dat het hier ook gaat om bedrijven die dieren houden. Dit is onvoldoende om op dit punt onevenredig nadeel aan te nemen. Ook heeft verweerder niet duidelijk gemaakt dat er door openbaarmaking van de bedrijfsnamen een onjuist of niet volledig beeld over een bedrijf kan ontstaan en dat op basis daarvan sprake is van een onevenredig nadeel. Dat voor een volledig beeld ook informatie beschikbaar moet zijn van de andere 989 bedrijven waarvan geen documenten openbaar zijn gemaakt, is op basis van wat daarover is aangevoerd niet begrijpelijk. Ook datgene wat is aangevoerd over de grote hoeveelheid aan documenten, is onvoldoende om een onevenredige benadeling vast te stellen. De rechtbank weegt de in de zienswijzen van de derde-partijen opgenomen nadelige effecten van openbaarmaking van de bedrijfsnamen in de beoordeling mee. In de zienswijze wordt de gestelde benadeling onvoldoende geconcretiseerd. De naar voren gebrachte vrees voor ‘naming and shaming’ is onvoldoende om openbaarmaking van documenten die in het kader van de toezichthoudende taak van verweerder zijn geproduceerd op grond van de onevenredige benadeling te weigeren. Ook de wijze waarop eiseres verslag legt van de openbaar gemaakte documenten, kan geen aanleiding vormen om onevenredige benadeling aan te nemen. Mocht een publicatie van eiseres niet juist zijn dan kan eiseres hierop worden aangesproken en zo nodig dient dit via een gerechtelijke procedure te worden rechtgezet. Dit kan niet in de weg staan aan openbaarmaking van documenten op grond van de Wob. De rechtbank ziet in dat openbaarmaking van de documenten gevolgen kan hebben voor het imago van het bedrijf, maar verweerder heeft onvoldoende onderbouwd in welke omstandigheden de onevenredigheid is gelegen.
19. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder de openbaarmaking van de bedrijfsnamen ook niet heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
Conclusie beroep
20. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen, voor zover daarbij de openbaarmaking van de 227 bedrijfsnamen is geweigerd. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, in die zin dat zal worden bepaald dat verweerder de 227 bedrijfsnamen openbaar moet maken. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken om verweerder in de gelegenheid te stellen zo nodig context, toelichting of aanvulling te geven op de openbaar te maken namen.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
22. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op (1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 759,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit voor zover daarbij de openbaarmaking van de 227 bedrijfsnamen is geweigerd, bepaalt dat verweerder deze 227 bedrijfsnamen openbaar moet maken en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 759,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Reijnierse, voorzitter, en mr. B. Fijnheer en
mr. J.A.C.M. Nielen, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 20 januari 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.
De voorzitter is verhinderd om de uitspraak
te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.