Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 21/4360 en UTR 21/4857
uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 januari 2021 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2]
[eiser 3],
[eiser 4] ,
[eiser 5] ,
allen te [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. A.P. IJkelenstam),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, verweerder
(gemachtigde: mr. R.W. van Manen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: is [derde partij]
(gemachtigde: G. Weeteling).
Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2021 heeft verweerder aan derde-partij (vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan (het primaire besluit).
Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 2 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar is omgeklapt naar een voorlopige voorziening hangende beroep.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2022. Eisers zijn, met uitzondering van [eiser 5] , verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [A] . Vergunninghouder is vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
Overwegingen van de voorzieningenrechter over het beroep (UTR 21/4857)
1. Voordat de voorzieningenrechter toekomt aan de inhoudelijke beoordeling stelt zij vast dat het beroep niet mede namens [eiser 5] is ingediend. Het verzoek om voorlopige voorziening, voor zover dat namens [eiser 5] is ingediend, is op de zitting ingetrokken. Eisers hebben de beroepsgrond dat zij recht hebben op vergoeding van de proceskosten die zij in bezwaar hebben gemaakt op de zitting ingetrokken.
2. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Feiten
3. Vergunninghouder heeft op 26 augustus 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het inpandig verbouwen van het kantoorpand aan de [adres] in [plaats] (het perceel) naar 11 appartementen. De tuinen rondom het pand zijn jaren geleden verhard, worden al lange tijd gebruikt voor parkeren en zullen na realisering van het bouwplan worden gebruikt voor parkeren ten behoeve van de appartementen. Verweerder heeft op 12 april 2021 de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Eisers wonen in de directe omgeving van het pand.
Het geschil
4. Dit geschil gaat over de vraag of verweerder terecht een omgevingsvergunning heeft verleend voor de activiteiten bouwen en strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met gebruikmaking van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Eisers stellen dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het gebruikmaken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid en dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Planologische situatie
5. Op het perceel zijn drie bestemmingsplannen van toepassing: het bestemmingsplan [gebied] ’, het paraplubestemmingsplan ‘Regeling meervoudige bewoning’ en het ‘Veegbestemmingsplan 2016’.
6. In het bestemmingsplan [gebied] heeft het perceel de bestemming kantoor en (onder meer) de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Cultuur – Villapark’ en ‘Waarde - Natuur en landschap’. Voor het pand geldt tevens de functieaanduiding wonen.
7. In het paraplubestemmingsplan Regeling meervoudige bewoning (het paraplubestemmingsplan) is specifiek voor meervoudige bewoning een aanvullende regeling getroffen. Het bestaande artikel 31.4 in het bestemmingsplan [gebied] is vervangen door de toepasselijke artikelen uit het paraplubestemmingsplan. Het pand heeft daarin de gebiedsaanduiding ‘regeling meervoudige bewoning - 2’. Artikel 31.4, derde lid bepaalt dat ter plaatse van deze aanduiding meervoudige bewoning niet is toegestaan.
8. Artikel 31.4, vierde lid bevat een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. In artikel 16 van Pro het Veegbestemmingsplan 2016 is artikel 31.4, vierde lid gewijzigd. In de gewijzigde bepaling is aan verweerder de bevoegdheid gegeven om met een omgevingsvergunning van het verbod in het derde lid af te wijken onder de voorwaarden dat wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 31.2 (Parkeren) en de kwaliteit, het woongenot en de gebruiksmogelijkheden van de gebouwen niet onevenredig worden aangetast.
9. In artikel 31.2 van het bestemmingsplan [gebied] , zoals gewijzigd in artikel 17 van Pro het Veegbestemmingsplan, is bepaald dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning of een andere toestemming voor bouwen en/of gebruik ten behoeve van het parkeren en het stallen van auto’s moet vaststaan dat in de juiste mate ruimte wordt gerealiseerd in, op of onder een gebouw dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
10. Omdat voor het perceel op grond van bestemmingsplan [gebied] ook de dubbelbestemming Waarde - Cultuurhistorie - Villapark geldt, zijn de specifieke gebruiksregels uit artikel 26.4 van het bestemmingsplan [gebied] van toepassing. Daarin is bepaald dat in afwijking van het bepaalde bij de andere bestemmingen het gebruik van de gronden als parkeerplaats voor meer dan twee motorvoertuigen per perceel niet is toegestaan.
11. Artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] bevat een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Verweerder kan met een omgevingsvergunning van het verbod in 26.4 afwijken voor het toestaan van meer dan twee parkeerplaatsen, mits het groene karakter van de tuin niet onevenredig wordt aangetast.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
12. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsplannen [gebied] en het paraplubestemmingsplan. Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 31.4, vierde lid, van het paraplubestemmingsplan en artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] .
13. Eisers voeren aan dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor gebruikmaking van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden. De voorzieningenrechter zal hierna eerst beoordelen of aan de voorwaarden uit artikel 31.4, vierde lid, van het paraplubestemmingsplan is voldaan en daarna of aan de voorwaarden uit artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] is voldaan.
Artikel 31.4, vierde lid, van het paraplubestemmingsplan
14. Tussen partijen is niet in geschil dat wordt voldaan aan het vereiste uit artikel 31.2 van het bestemmingsplan [gebied] met betrekking tot parkeren. Wel ter discussie staat de vraag of aan de andere voorwaarden voor binnenplans afwijken uit artikel 31.4, vierde lid, van het paraplubestemmingsplan is voldaan. Volgens eisers worden de kwaliteit, het woongenot en de gebruiksmogelijkheden van de gebouwen door de bouw van 11 appartementen onevenredig aangetast De voorzieningenrechter leidt uit artikel 31.4, vierde lid, van het paraplubestemmingsplan af dat verweerder moet toetsen of de kwaliteit, het woongenot en de gebruiksmogelijkheden van (toekomstige bewoners van) de te realiseren appartementen (en dus niet die van eisers) niet onevenredig wordt aangetast. De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan te nemen dat de kwaliteit, het woongenot en de gebruiksmogelijkheden van (bewoners van) de te realiseren appartementen worden aangetast. Eisers hebben dat ook niet aangevoerd. Aan de voorwaarden voor binnenplans afwijken op grond van artikel 31.4, vierde lid, van het paraplubestemmingsplan is dus voldaan.
Artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied]
15. Verweerder heeft aan de hand van zijn beleidsregels het aantal benodigde parkeerplaatsen voor het bouwplan vastgesteld op 13. Omdat in het pand een tandartsenpraktijk is gevestigd waarvoor een parkeerbehoefte geldt van 9 parkeerplaatsen, is de totale parkeerbehoefte 22 parkeerplaatsen. Eisers bestrijden dit aantal niet. Ook niet in geschil is dat er op dit moment 21 parkeerplaatsen zijn op het perceel.
16. In verband met de op perceel rustende dubbelbestemming Waarde - Cultuurhistorie - Villapark is verweerder met toepassing van artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] binnenplans afgeweken van de voorwaarde uit artikel 26.4 van dat bestemmingsplan dat op het perceel maximaal twee parkeerplaatsen zijn toegestaan. Verweerder kan dat doen als het groene karakter van de tuin niet onevenredig wordt aangetast.
17. Uit het bestreden besluit blijkt dat maar één van de benodigde 22 parkeerplaatsen is vergund met gebruikmaking van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid en dat verweerder zich op het standpunt stelt dat de overige (bestaande) 21 parkeerplaatsen onder het overgangsrecht vallen. Verweerder heeft dit op de zitting bevestigd.
18. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt het groene karakter van de tuin niet onevenredig aangetast door het mogelijk maken van een extra parkeerplaats. De gronden van het perceel zijn immers al jarenlang verhard en in gebruik als parkeerplaatsen. De feitelijke situatie wijzigt niet, want er komt geen extra verharding. De 22 benodigde parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd op de bestaande verharding. Aan de voorwaarde om gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] is daarom ook voldaan.
Goede ruimtelijke ordening
19. Eisers voeren in de tweede plaats aan dat het bouwplan, inclusief de benodigde parkeerplaatsen, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Eisers vrezen dat de appartementen worden gebruikt als doorgangswoningen, wat de buurtgedachte niet ten goede komt en overlast in de hand werkt. Ook vrezen zij dat de verkeersveiligheid ter plaatse in gevaar komt, dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke karakteristieken van het villapark en aan de rust en de groene omgeving. Zij wijzen er op dat op het perceel ook de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Cultuur - Villapark’ en ‘Waarde - Natuur en landschap’ rusten en dat de aanwezigheid van 11 appartementen zich niet verdraagt met deze bestemmingen.
20. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, waarbij is meegewogen dat het bouwplan voldoet aan de criteria voor toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden van artikel 31.4, vierde lid, van het paraplubestemmingsplan en artikel 26.5 van bestemmingsplan [gebied] en dat van een onaanvaardbare aantasting van het woonklimaat van eisers niet is gebleken.
21. De voorzieningenrechter overweegt dat de planwetgever bij het vaststellen van de afwijkingsbevoegdheid met aspecten van een goede ruimtelijke ordening al rekening heeft gehouden. De planwetgever heeft het niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht om binnenplanse afwijkingsbevoegdheden op te nemen voor een perceel waar ook de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Cultuur - Villapark’ en ‘Waarde - Natuur en landschap’ voor gelden. Er moet dus vanuit worden gegaan dat de planwetgever bij het vaststellen van het bestemmingsplan heeft afgewogen of de situatie die kan ontstaan door het toepassen van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheden planologisch aanvaardbaar is en dat daarbij ook de verkeersaspecten en de dubbelbestemmingen zijn betrokken.
Tussenconclusie
22. Verweerder was bevoegd om gebruik te maken van de binnenplanse afwijkbevoegdheden uit artikel 31.4, vierde lid, van het paraplubestemmingsplan en artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] . De rechtbank moet beoordelen of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid. Dat is een terughoudende toets.
23. De rechtbank vindt het niet onredelijk dat verweerder, onder afweging van de betrokken belangen, gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid. Daarbij vindt de rechtbank met name van belang dat het kantoorpand alleen intern wordt verbouwd, en dat er aan de gevel en op de rest van het perceel niets verandert. In de stukken en op de zitting hebben eisers er op gewezen dat 11 appartementen een andere ruimtelijke uitstraling hebben op de omgeving, maar de rechtbank vindt het niet aannemelijk geworden dat de omwonenden zoveel meer last zullen hebben van 11 appartementen, dat er meer gewicht moet worden toegekend aan hun belangen dan aan het belang van vergunninghouder en het belang van woningbouw in het algemeen. De rechtbank vindt dat de omgevingsvergunning voor het bouwen van 11 appartementen en het realiseren van één parkeerplaats verleend kan worden.
Overgangsrecht
24. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder er ten onrechte van uit is gegaan dat voor de 21 bestaande parkeerplaatsen geen omgevingsvergunning verleend hoeft te worden, omdat deze onder het overgangsrecht vallen.
Eisers stellen dat het overgangsrecht niet van toepassing is, omdat het strijdige gebruik verandert en de aard en omvang van het strijdige gebruik wordt vergroot. Ook is het niet toegestaan om gebruik dat in strijd is met een bestemmingsplan steeds opnieuw onder het overgangsrecht te brengen.
Verder voeren zij aan dat verweerder de omgevingsvergunning voor die 21 parkeerplaatsen ook niet kan verlenen omdat verweerder de planologische situatie, waarin maximaal 2 parkeerplaatsen zijn toegestaan, moet afwegen tegen de parkeereis van 22 parkeerplaatsen. In dat geval wordt het groene karakter van de tuin onevenredig aangetast.
25. De voorzieningenrechter overweegt dat, voor zover de 21 bestaande parkeerplaatsen onder het overgangsrecht vallen, het overgangsrecht eindigt omdat het gebruik van de gronden wijzigt van parkeren ten behoeve van de bestemming kantoor in parkeren ten behoeve van bewoning. Omdat het overgangsrecht niet van toepassing is, had verweerder bij het verlenen van de omgevingsvergunning moeten beoordelen of hij alle 22 parkeerplaatsen kon vergunnen met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] . Verweerder heeft dat ten onrechte niet gedaan. De rechtbank vat dat op als een impliciete weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de 21 bestaande parkeerplaatsen in strijd met het bestemmingsplan [gebied] . Met het bestreden besluit heeft verweerder die weigering in stand gelaten. Dat is in strijd met de wet. [1] Dit betekent dat het beroep van eisers gegrond is. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank vindt namelijk dat zij zelf een beslissing kan nemen in deze zaak. Zij legt hierna uit waarom.
26. Bij de beoordeling of aan de voorwaarden van artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] is voldaan, moet, anders dan eisers menen, uit worden gegaan van de feitelijk bestaande situatie dat het hele terrein is verhard en er 21 parkeerplaatsen aanwezig zijn. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor 21 parkeerplaatsen vindt dus geen aantasting van het groen plaats. Dat betekent dat alle 22 parkeerplaatsen vergund kunnen worden met gebruikmaking van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] . Of er gebruik wordt gemaakt van deze bevoegdheid is een afweging die in de sfeer van verweerder ligt, maar de rechtbank vindt dat zij in deze specifieke omstandigheden zelf deze afweging kan maken. Verweerder heeft namelijk op de zitting toegelicht dat hij maar één parkeerplaats heeft vergund met gebruikmaking van zijn binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, omdat hij in de veronderstelling was dat de 21 bestaande parkeerplaatsen onder het overgangsrecht zouden vallen. Er moet dus vanuit worden gegaan dat verweerder, als hij had geweten dat hij het overgangsrecht niet kon toepassen, de 21 parkeerplaatsen zou hebben vergund door gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] . Het gebruik maken van die bevoegdheid is niet onredelijk om de redenen die de rechtbank in overweging 18. heeft genoemd. De rechtbank kan dus zelf de omgevingsvergunning verlenen voor het gebruik van de bestaande 21 parkeerplaatsen in strijd met artikel 26.4 van het bestemmingsplan [gebied] .
Conclusie
27. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank herroept het primaire besluit voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de 21 bestaande parkeerplaatsen in strijd met het bestemmingsplan [gebied] . De voorzieningenrechter zal zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat met toepassing van artikel 26.5 van het bestemmingsplan [gebied] ook een omgevingsvergunning wordt verleend voor gebruik van de 21 bestaande parkeerplaatsen in strijd met artikel 26.4 van het bestemmingsplan [gebied] .
28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoeden.
29. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eisers hebben moeten maken.
Omdat de rechtbank in deze beroepsprocedure vaststelt dat verweerder ten onrechte niet het primaire besluit heeft herroepen en de rechtbank dit alsnog doet, moet verweerder ook de proceskosten die eisers in bezwaar hebben gemaakt vergoeden.
De rechtbank stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- voor de kosten in de beroepsfase (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1) en € 1082,- voor de kosten in de bezwaarfase (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1). De totale proceskosten bedragen € 2.600,-.
Overwegingen van de voorzieningenrechter over het verzoek om een voorlopige voorziening (UTR 21/4360)
30. Gelet op de uitkomst in de beroepszaak, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
31. De proceskosten die eisers hebben gemaakt in verband met het verzoek om voorlopige voorziening worden daarom niet vergoed.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
Ten aanzien van het beroep UTR 21/4857:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd om een
omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de 21 bestaande
parkeerplaatsen in strijd met het bestemmingsplan [gebied] en verleent deze
omgevingsvergunning alsnog;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.600
Ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening UTR 21/4360:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De beslissing is uitgesproken op 27 januari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.