Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/5262
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 september 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: L. Willems),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bunnik (het college)
(gemachtigde: mr. B.M. Kocken).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
de gemeenteraad van de gemeente Bunnik
en
LC Energy B.V.gevestigd Arnhem (vergunninghouder) en
[bedrijf] B.V.gevestigd in [vestigingsplaats]
(gemachtigde: mr. J. Kevelam).
Inleiding
Deze zaak gaat over de tijdelijke omgevingsvergunning die het college op 4 oktober 2021 voor een periode van 30 jaar heeft verleend aan vergunninghouder voor het in strijd met het bestemmingsplan realiseren van het [project 1] op de percelen tussen de [straat] en de [straat] ten noorden van het [adres 1] in [woonplaats] (het perceel) en het realiseren en bewerken van de landschappelijke inpassing van het zonnepark.
Het college heeft het besluit op de aanvraag van vergunninghouder voorbereid met de uitgebreide procedure zoals opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), waarop de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Dit betekent dat het college een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage heeft gelegd. Eiser heeft hierop een zienswijze ingediend. Nadat de gemeenteraad van Bunnik een verklaring van geen bedenkingen had afgegeven, heeft het college de omgevingsvergunning verleend.
Eiser woont aan de [adres 2] in [woonplaats] en heeft vanaf daar zicht op het perceel dat nu nog in gebruik is voor het telen van sedum (vetplanten voor daktuinen e.d.) en het weiden van melkvee. Hij vindt dat de omgevingsvergunning op een onzorgvuldige en ondeugdelijke wijze tot stand is gebracht en in strijd is met het gemeentelijk beleid. Eiser heeft daarom beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning.
Eiser heeft zijn beroep tijdig ingediend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). De Afdeling heeft het beroep doorgezonden aan de rechtbank [1] .
Het beroep wordt door de rechtbank op grond van de Crisis- en herstelwet (Chw) [2] versneld behandeld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
Met een besluit van 1 april 2022 heeft het college de omgevingsvergunning gewijzigd door hierin een voorschrift op te nemen dat de landschappelijk inpassing in het eerste plantseizoen na ingebruikname van het zonnepark moet worden gerealiseerd en dat deze vervolgens in stand moet worden gehouden. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat hij het niet eens is met de formulering van het aanvullende voorschrift.
Op 10 april 2022 heeft eiser een aanvullend beroepschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 12 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college en namens vergunninghouder [A] , bijgestaan door de gemachtigde van vergunninghouder en [B] , adviseur bij [adviesbureau] .
De rechtbank heeft het beroep op de zitting aangehouden om partijen in de gelegenheid te stellen om met elkaar te komen tot een aanvullend/gewijzigd voorschrift over de aanleg van de beplanting. Op 27 juli 2022 heeft het college de rechtbank bericht dat partijen tot een akkoord zijn gekomen over de aanvulling van dat voorschrift. Het college heeft aan de rechtbank een besluit van 27 juli 2022 toegestuurd met daarin een aanvulling op het voorschrift over de aanleg van beplanting (het aanvullingsbesluit) [3] .
Eiser heeft op 29 juli 2022 een brief gestuurd aan de rechtbank. Hij is het niet eens met het aanvullingsbesluit. Het college en vergunninghouder hebben op deze brief gereageerd.
De rechtbank heeft het onderzoek op 22 september 2022 gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Twee procedurele punten vooraf
1. Voordat de rechtbank het beroep van eiser inhoudelijk zal beoordelen, zijn eerst de volgende twee procedurele punten van belang.
Is [bedrijf] B.V. derde-belanghebbende?
2. De rechtbank stelt vast dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend aan
LC Energy B.V., zij is als vergunninghouder belanghebbende bij het beroep. Naast vergunninghouder heeft ook [bedrijf] B.V. zich gemeld als belanghebbende bij het beroep. De rechtbank heeft [bedrijf] B.V. voorlopig als derde-belanghebbende [4] aangemerkt, maar de rechtbank komt nu tot de conclusie dat [bedrijf] B.V. dat niet is. Zij is namelijk de dochtermaatschappij van vergunninghouder die te zijner tijd de feitelijke uitvoering van het zonnepark op zich zal nemen en heeft daarmee een afgeleid belang bij dit beroep.
Kon eiser op 10 april 2022 nog aanvullende beroepsgronden indienen?
3. Als op een beroepszaak de versnelde procedure op grond van de Chw van toepassing is, kunnen na afloop van de beroepstermijn geen beroepsgronden meer worden ingediend [5] . De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning op 13 oktober 2021 is gepubliceerd en dat de beroepstermijn liep tot zes weken na 13 oktober 2021 [6] . Dit betekent dat de aanvullende beroepsgronden van eiser van 10 april 2022 zijn ingediend na afloop van de beroepstermijn. Deze beroepsgronden laat de rechtbank daarom in deze uitspraak buiten beschouwing.
Inhoudelijke beoordeling van het beroep
4. De rechtbank beoordeelt in het vervolg van deze uitspraak of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen en of zij in redelijkheid het aanvullende voorschrift zoals dat is geformuleerd in het aanvullingsbesluit aan de omgevingsvergunning heeft kunnen verbinden. Zij doet dit aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De rechtbank zal eerst de twee beroepsgronden die gaan over de gevolgde procedure beoordelen en vervolgens de beroepsgronden die gaan over de inhoud van de omgevingsvergunning.
De gevolgde procedure
Onjuiste beroepsnoot
5. Eiser voert aan dat voor hem onduidelijk was bij welke gerechtelijke instantie hij zijn beroep tegen de omgevingsvergunning moest indienen. In de omgevingsvergunning zelf staat vermeld dat beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, maar onder de publicatie in het Gemeenteblad van 13 oktober 2022 staat vermeld dat beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling. Het college heeft erkend dat onder de publicatie in het Gemeenteblad een onjuiste beroepsnoot staat vermeld.
6. De rechtbank begrijpt dat de onjuiste beroepsnoot onder de publicatie in het Gemeenteblad bij eiser voor verwarring heeft gezorgd. Maar zij stelt vast dat eiser tijdig beroep heeft ingesteld bij de Afdeling, die het beroep vervolgens heeft doorgestuurd aan de rechtbank [7] . De onjuiste beroepsnoot onder de publicatie in het Gemeenteblad is een onregelmatigheid van na de datum van de omgevingsvergunning en kan daarom de rechtmatigheid hiervan niet aantasten [8] .
Niet of niet volledig toesturen van stukken aan de gedeputeerde staten en de inspecteur
7. Eiser voert verder aan dat het college op grond van wettelijke bepalingen de ontwerpomgevingsvergunning en de omgevingsvergunning moet toezenden aan de gedeputeerde staten van de provincie Utrecht en de inspecteur. Voor eiser is niet duidelijk of het college dit ook daadwerkelijk heeft gedaan.
8. Naar het oordeel van de rechtbank strekken de wettelijke bepalingen waarin staat dat het college de ontwerpomgevingsvergunning en de omgevingsvergunning aan gedeputeerde staten en de inspecteur moet zenden [9] tot bescherming van de belangen van gedeputeerde staten en de inspecteur en niet tot bescherming van de belangen van eiser. Dit betekent dat eiser zich, gelet op het relativiteitsvereiste, niet op schending van deze bepalingen uit het Bor kan beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van de omgevingsvergunning op basis van deze beroepsgrond [10] , zal de rechtbank deze beroepsgrond niet inhoudelijk bespreken.
Tussentijdse conclusie over de beroepsgronden die gaan over de gevolgde procedure
9. De conclusie van het voorgaande is dat dat de (eventuele) onregelmatigheden in de procedure – een fout in de publicatie en dat het college mogelijk niet alle stukken zoals voorschreven in het Bor aan de gedeputeerde staten van de provincie Utrecht en de inspecteur heeft toegezonden – niet leiden tot een vernietiging van de omgevingsvergunning en voor partijen dus verder geen gevolgen hebben.
De inhoud van de omgevingsvergunning
Is de omgevingsvergunning in strijd met de be,eidsregels?
10. Het eerste wat eiser aanvoert over de inhoud van de omgevingsvergunning is dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met de ‘Beleidsregels zonnevelden Gemeente Bunnik’ (de beleidsregels). Volgens eiser zal het [project 1] , dat een omvang heeft van circa 15 hectare, op zo’n korte afstand worden gerealiseerd van de [project 2] , die ook een omvang heeft van circa 15 hectare, dat deze twee zonnevelden ruimtelijk gezien als één zonneveld van 30 hectare moeten worden beschouwd. De beleidsregels staan slechts een zonneveld met een maximale omvang van 25 hectare toe in dit gebied [11] . Het college stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met de beleidsregels.
11. De rechtbank stelt voorop dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning moet handelen overeenkomstig de beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen [12] .
12. Wat partijen verdeelt is de vraag wat op grond van de beleidsregels moet worden verstaan onder één zonneveld. Volgens de definitie uit de beleidsregels is een zonneveld een begrensd gebied waarop zonnepanelen staan. Binnen de grenzen vallen in ieder geval de grond onder de zonnepanelen, de tussenliggende stroken, de onderhoudspaden en de technische installaties [13] . Eiser heeft op de zitting toegelicht waarom hij vindt dat het [project 1] en de [project 2] op grond van de definitie als één zonneveld moeten worden gezien. Volgens hem is de strook van ongeveer 80m die tussen de twee zonneparken ligt een ‘tussenliggende strook’ die op grond van de definitie uit de beleidsregels binnen de grenzen van het – als één te beschouwen – zonnepark vallen. Het college heeft er op de zitting op gewezen dat sprake is van twee zonnevelden, omdat een zonneveld volgens de definitie een begrensd gebied is, en dat beide zonneparken zijn afgeschermd met een hekwerk.
13. Bij de beleidsregels zit geen toelichting. Dit betekent dat de rechtbank moet kijken naar de tekst van de definitie en wat daarin taalkundig staat.
14. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van de definitie dat het [project 1] en de [project 2] twee verschillende zonnevelden zijn. Het zijn apart begrensde gebieden waarop zonnepanelen staan. De twee zonnevelden zijn twee los van elkaar staande ontwikkelingen. De zonnevelden zullen allebei fysiek worden omheind en ze worden ook apart van elkaar geëxploiteerd door verschillende exploitanten. Verder blijft tussen de twee zonnevelden een strook grond van circa 80 meter breed onbebouwd. Deze strook grond hoort niet bij één van de twee zonnevelden. De rechtbank volgt eiser daarom niet in zijn standpunt dat deze strook kan worden aangemerkt als een tussenliggende strook binnen het begrensde gebied.
15. De conclusie van het voorgaande is dat het college de omgevingsvergunning niet in strijd met de beleidsregels heeft verleend. Tussen partijen is namelijk niet in geschil dat de omvang van [project 1] en de [project 2] – ook bij elkaar opgeteld – past binnen de maximale omvang uit de beleidsregels als de velden als twee aparte zonnevelden worden beschouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
Is [project 1] vanwege cumulatieve effecten in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
16. Eiser voert aan dat het college bij de toets of het [project 1] in strijd is met een goede ruimtelijke ordening ten onrechte niet de cumulatieve effecten van dit zonnepark in combinatie met de naastgelegen [project 2] heeft beoordeeld. Volgens eiser heeft het college zijn gezondheidsbelang bij een groene leefomgeving onvoldoende bij de besluitvorming betrokken en verdwijnt door de twee zonnevelden gezamenlijk het karakter van een open agrarisch cultuurlandschap tussen de [straat] en de [straat] .
17. De rechtbank stelt voorop dat het college bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. Als het college van mening is dat de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
18. De rechtbank is het niet met eiser eens. Zij legt hierna uit waarom zij dit vindt.
19. [project 1] blijft onder de drempelwaarden van projecten waarvoor een Milieu Effect Rapportage (M.E.R.) moet worden gemaakt. In zo’n geval moet een vormvrije m.e.r.-boordeling worden uitgevoerd. Bij de omgevingsvergunning is de notitie ‘Vormvrije M.E.R. Beoordelingsnotitie – Realisatie [project 1] ’, van [adviesbureau] van
5 juni 2020 (de notitie) gevoegd. Daarin zijn de verschillende potentiële milieueffecten, zoals bodem, natuur en emissie, geluid, waterhuishouding en -kwaliteit en luchtkwaliteit beoordeeld. De conclusie van de beoordeling is dat tijdens de aanleg- en ontmantelingsfase kortdurend hinder kan worden ervaren door omwonenden, maar dat dit niet zal resulteren in lange termijn effecten en schade. Het zonnepark wordt aangelegd met respect voor de bodem. Zowel tijdens de aanlegfase, de gebruiksfase als tijdens de ontmantelingsfase zullen geen significante effecten bestaan voor het milieu. Als er geen milieueffecten zijn, kunnen er ook geen cumulatieve milieueffecten zijn. Het college heeft dus beoordeeld of er door de aanwezigheid van de [project 2] cumulatieve milieueffecten zijn.
5 juni 2020 (de notitie) gevoegd. Daarin zijn de verschillende potentiële milieueffecten, zoals bodem, natuur en emissie, geluid, waterhuishouding en -kwaliteit en luchtkwaliteit beoordeeld. De conclusie van de beoordeling is dat tijdens de aanleg- en ontmantelingsfase kortdurend hinder kan worden ervaren door omwonenden, maar dat dit niet zal resulteren in lange termijn effecten en schade. Het zonnepark wordt aangelegd met respect voor de bodem. Zowel tijdens de aanlegfase, de gebruiksfase als tijdens de ontmantelingsfase zullen geen significante effecten bestaan voor het milieu. Als er geen milieueffecten zijn, kunnen er ook geen cumulatieve milieueffecten zijn. Het college heeft dus beoordeeld of er door de aanwezigheid van de [project 2] cumulatieve milieueffecten zijn.
20. In de notitie is verder opgenomen dat sprake kan zijn van een langdurend nadelig effect wat als hinder kan worden ervaren met betrekking tot het verloren gaan van het landelijke karkater en het uitzicht van omwonenden. Door het project goed landschappelijk in te passen worden deze effecten zo veel als mogelijk tegengegaan. Met gebiedseigen elementen wordt het [project 1] ingepast in de ruimtelijke structuur. De landschappelijke inpassing wordt aan de buitenkant van het zonnepark en het hekwerk geplaatst. De transformatoren worden langs de onderhoudspaden geplaatst voor een zo rustig mogelijke uitstraling naar de omgeving. In het ‘Landschappelijk inpassingsplan’ – in december 2020 opgesteld door [adviesbureau] – wat ook onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning, staat vermeld dat ook voor de [project 2] een landschappelijk ontwerp is gemaakt, zodat het op goede wijze landschappelijk wordt ingepast. De inpassing en de vormgeving van het [project 1] en de [project 2] zijn door de dezelfde ontwerper ontworpen en op elkaar afgestemd. Hieruit volgt dat, hoewel [project 1] een ruimtelijke impact heeft, deze niet zodanig is dat de realisatie ervan in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening, ook niet in combinatie met de aanwezigheid van de [project 2] .
21. Door eiser is zowel op het gebied van de milieueffecten als de landschappelijke inpassing geen tegenrapport van een deskundig te achten persoon of instantie overgelegd. Wat hij zelf aanvoert geeft geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de notitie en het inpassingsplan, de begrijpelijkheid van beide documenten, de gevolgde redeneringen of de aansluiting van de conclusies daarop.
22. De conclusie van het voorgaande is dat het college de cumulatieve effecten van [project 1] en de [project 2] afdoende heeft beoordeeld, en dat hij zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het [project 1] niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening vanwege cumulatieve milieueffecten en het veranderen van het landelijke karakter en het uitzicht van omwonenden.
Hadden in de omgevingsvergunning voorschriften over de uitvoeringsfase opgenomen moeten worden?
23. Eiser voert verder aan dat de bescherming van de leefomgeving ten tijde van de aanleg van het [project 1] onvoldoende is geborgd. Volgens eiser had het college in de omgevingsvergunning voorschriften moeten opnemen over het geluid van de hei-activiteiten en het licht van bouwlampen.
24. De rechtbank is het hier niet mee eens. De bouwactiviteiten voor het zonnepark hebben betrekking op de uitvoering van de omgevingsvergunning. Dit uitvoeringsaspect speelt geen rol bij de beoordeling door de rechtbank of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. De uitvoering is als zodanig niet in deze procedure aan de orde is.
Is de uitvoering van het beplantingsplan met de omgevingsvergunning voldoende geborgd?
25. De rechtbank gaat er van uit dat het college met het aanvullingsbesluit het besluit over het aanvullende voorschrift van 1 april 2022 heeft ingetrokken. Eiser heeft dus geen belang meer bij een beoordeling van de beroepsgronden die hij tegen dit besluit heeft aangevoerd.
26. In zijn brief van 29 juli 2022 stelt eiser zich op het standpunt dat de tekst van het voorschrift over de beplanting zoals dat door het college in het aanvullingsbesluit is geformuleerd (het voorschrift) verwarrend is en niet overeenkomt met wat partijen hebben afgesproken. Eiser heeft bezwaar tegen het eerste gedeelte van de tekst, dat ook in het – ingetrokken – besluit van 1 april 2022 stond. Volgens hem is dit gedeelte van de tekst in strijd met het ‘Beheer- en beplantingsplan’, opgesteld door [adviesbureau] van december 2020 (het beheer- en beplantingsplan), dat onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is hierdoor innerlijke tegenstrijdig. Het college had in het aanvullingsbesluit dit gedeelte van de tekst moeten weglaten, en alleen de tekst waar partijen overeenstemming over hebben bereikt moeten opnemen in het voorschrift.
27. De rechtbank is het hier niet mee eens. De formulering van het eerste gedeelte van het voorschrift maakt de omgevingsvergunning niet innerlijk tegenstrijdig en het voorschrift is niet verwarrend. In de tekst uit het beheer- en beplantingsplan waar eiser op wijst staat dat het plan als doel heeft om het gewenste eindbeeld van de beplantingselementen die rondom het [project 1] zullen worden aangeplant te behalen en in stand te houden. Om dit gewenste eindbeeld te bereiken moet volgens het beheer- en beplantingsplan elk beplantingselement in het plangebied volledig aanwezig te zijn vanaf de aanleg tot de ontmanteling van het zonnepark. Vervolgens zal jaarlijks een monitoringsronde worden gehouden om te kijken of sprake is van uitgevallen beplanting en zal als sprake is van uitval in het eerstvolgende plantseizoen deze beplanting opnieuw worden ingeboet. Dat eiser aan deze passage de conclusie verbindt dat de beplantingselementen al gereed moeten zijn bij de start van de bouw van de zonnepanelen is naar het oordeel van de rechtbank een te beperkte interpretatie van het beheer- en beplantingsplan. Het doel van het beheer- en beplantingsplan is dat de beplantingselementen gedurende de hele looptijd van de omgevingsvergunning aanwezig zijn en zo nodig worden vervangen als sprake is van uitval. Naar het oordeel van de rechtbank wordt dit doel met het eerste gedeelte van de tekst van het voorschrift geborgd. Het tweede gedeelte van het voorschrift – dit is het gedeelte waarover partijen een akkoord hebben bereikt – gaat specifiek over het planten van de zogenaamde strakke haag en de landschappelijke losse haag. Deze moeten binnen het eerste plantseizoen na 1 juli 2023 worden aangeplant. De rechtbank ziet niet in waarom dit verwarrend zou zijn.
28. De beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd tegen de inhoud van de omgevingsvergunning en het aanvullende voorschrift over de beplanting slagen niet. De rechtbank is van oordeel dat het college de omgevingsvergunning, inclusief het aanvullende voorschrift, in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
Conclusie en gevolgen
29. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft en vergunninghouder het [project 1] en de landschappelijke inpassing mag realiseren en bewerken. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en
mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, leden, in aanwezigheid van mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 september 2022.
mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, leden, in aanwezigheid van mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 september 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het beroepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen de gronden niet meer worden aangevuld. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.