Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/5253
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 november 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S. Wortel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: M. Akkersdijk).
Inleiding
1. Eiseres heeft een bedrijf aan de [locatie] in Utrecht, op een bedrijventerrein in Overvecht. Hier geldt het bestemmingsplan Bedrijventerrein Overvecht, 1e herziening (het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’. Op het moment dat eiseres de locatie aan de [locatie] in gebruik nam stond er al een vlaggenmast van acht meter. Ook was er gevelreclame aangebracht aan de voorkant en zijkant van de gevel. Omdat voor de vlaggenmast en de gevelreclame nog geen omgevingsvergunning was verleend, heeft eiseres het college gevraagd om die omgevingsvergunning alsnog te verlenen. Tussen partijen staat dus niet ter discussie dat voor de vlaggenmast en de gevelreclame een omgevingsvergunning nodig is.
2. Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 21 juni 2021 (het primaire besluit) geweigerd. Met de beslissing op bezwaar van 22 november 2021 (het bestreden besluit) heeft het college de weigering in stand gelaten. Eiseres is het daar niet mee eens en heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
3. Het beroep van eiseres is behandeld op de zitting van 7 oktober 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het bestreden besluit: twee besluitonderdelen
4. Het bestreden besluit gaat over twee verschillende vergunningplichtige activiteiten: het plaatsen van een vlaggenmast van acht meter en het plaatsen van de gevelreclame. Dit zijn twee besluitonderdelen. Zoals op de zitting besproken brengt dit mee dat de twee activiteiten los van elkaar beoordeeld moeten worden. Als de omgevingsvergunning voor de ene activiteit wordt geweigerd, betekent dit niet dat de omgevingsvergunning voor de andere activiteit ook moet worden geweigerd, en andersom.
Beroepsgronden
5. Als meest verstrekkende grond voert eiseres aan dat zij erop mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning voor zowel het plaatsen van de vlaggenmast als de gevelreclame zou worden verleend, omdat de vlaggenmast en de gevelreclame al 21 jaar aanwezig zijn. Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval een aan het college toerekenbare toezegging nodig dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Eiseres heeft niet aangevoerd dat sprake is geweest van zo’n toerekenbare toezegging. Het enkele feit dat de illegale situatie al langere tijd aanwezig is kan op zichzelf niet het vertrouwen wekken dat de illegale situatie ook mag voortduren. [1]
6. Eiseres heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur is genomen, omdat op het bedrijventerrein andere bedrijven ook (illegaal) vlaggenmasten van hoger dan zes meter hebben geplaatst en reclame-uitingen op de gevel hebben. Het college wil geen omgevingsvergunning verlenen aan eiseres, maar wil tegelijkertijd niet handhavend optreden tegen illegale situaties op het bedrijventerrein. Dit levert strijd op met het gelijkheidsbeginsel, het fair-play beginsel en het motiveringsbeginsel.
7. De beroepsgrond van eiseres dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel slaagt voor beide besluitonderdelen. De rechtbank vindt dat het college zowel de weigering van de omgevingsvergunning voor het plaatsen van de vlaggenmast als de weigering van de omgevingsvergunning voor het aanbrengen van de gevelreclame niet deugdelijk heeft gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. De rechtbank legt dat hierna uit. Zij gaat eerst in op de vlaggenmast, en daarna op de gevelreclame. Aan het eind van de uitspraak legt de rechtbank uit welke gevolgen zij hieraan verbindt.
De vlaggenmast
8. Voor het plaatsen van de vlaggenmast is een omgevingsvergunning nodig voor bouwen en voor afwijken van het bestemmingsplan. [2] Het bestemmingsplan staat namelijk alleen vlaggenmasten van maximaal zes meter toe. [3] Het bestemmingsplan maakt het mogelijk om hiervan af te wijken en een omgevingsvergunning te verlenen voor een vlaggenmast van maximaal tien meter hoog als – kort gezegd – geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld. [4] Het college is dus bevoegd een omgevingsvergunning verlenen voor een vlaggenmast van acht meter (zoals eiseres wil) als aan deze voorwaarden is voldaan en er geen strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Bij het besluit of het college gebruik wil maken van die bevoegdheid heeft het college beleidsruimte en moet het de betrokken belangen afwegen.
9. Het college heeft zich bij het weigeren van de omgevingsvergunning voor het plaatsen van de vlaggenmast gebaseerd op het negatieve advies van de stedenbouwkundige afdeling van 21 april 2021. Ook in het bestreden besluit verwijst het college naar dit advies. Hierin staat, samengevat, dat het toestaan van een vlaggenmast van acht meter een precedent kan scheppen voor de straat, dat het in stedenbouwkundig opzicht geen bijzondere ruimtelijke situatie is waar een afwijking van het bestemmingsplan voor kan gelden en dat stedenbouw adviseert de mogelijkheden van het bestemmingsplan aan te houden. Stedenbouw is niet akkoord vanwege de hoogte van de mast. De stedenbouwkundige afdeling heeft naar aanleiding van een e-mail van eiseres aanvullend geadviseerd op 31 mei 2021. In dit aanvullende advies blijft hij er bij dat de vlaggenmast maximaal zes meter hoog mag zijn.
10. De rechtbank maakt hieruit op dat het volgens de stedenbouwkundige afdeling niet mogelijk is om af te wijken van de toegestane hoogte van zes meter voor een mast, omdat er geen sprake is van een bijzondere ruimtelijke situatie. Daarmee gaat de stedenbouwkundige afdeling eraan voorbij dat het bestemmingsplan het mogelijk maakt om een omgevingsvergunning te verlenen voor een hogere vlaggenmast als geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld. De planwetgever heeft het ruimtelijk aanvaardbaar gevonden om in dat geval een omgevingsvergunning te verlenen voor een vlaggenmast van hoger dan zes meter. Door als uitgangspunt te nemen dat hogere vlaggenmasten alleen mogelijk zijn als sprake is van een bijzondere ruimtelijke situatie worden de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt beperkt. Verweerder had zich dus niet zonder meer op het advies van de stedenbouwkundige afdeling mogen baseren. Verder heeft het college in het bestreden besluit niet, of niet kenbaar, de belangen afgewogen. Het bestreden besluit is op deze punten onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. [5]
Gevelreclame
11. Als iemand handelsreclame wil maken aan een gebouw is daar een omgevingsvergunning voor nodig, als dat is vereist op grond van een gemeentelijke verordening. [6] De gemeente Utrecht heeft zo’n verordening: de Reclameverordening gemeente Utrecht 2017 (de reclameverordening). Op grond van de reclameverordening is het verboden om handelsreclame te maken aan gebouwen, met uitzondering van een aantal in de verordening genoemde gevallen.
12. Tussen partijen staat niet ter discussie dat een omgevingsvergunning vereist is voor de gevelreclame die eiseres wenst. Die omgevingsvergunning kan alleen worden verleend of geweigerd op de voorwaarden zoals die zijn opgenomen in de reclameverordening. [7] In de reclameverordening is bepaald dat een omgevingsvergunning wordt geweigerd als de reclame niet voldoet aan eisen van welstand en dat de Commissie Welstand en Monumenten Utrecht (de welstandscommissie) een advies uitbrengt over de eisen van welstand voordat het college beslist op de aanvraag van eiseres voor het aanbrengen van gevelreclame. [8] Verder staat in paragraaf 2.5 van de Welstandscriteria en richtlijnen dat reclame op de gevelarchitectuur niet mag domineren, maar een ondergeschikte toevoeging moet zijn, en dat overhoekse plaatsing van reclame niet is toegestaan.
13. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het aanbrengen van de gevelreclame geweigerd, omdat de reclame niet aan de eisen van welstand voldoet. De welstandscommissie heeft op 26 april 2021 negatief geadviseerd over de gevelreclame. Volgens de welstandscommissie domineert het gevelbeeld van het pand. Voor een positief advies moet het in aantal minder, of anders gepositioneerd, en de afmeting van de borden op de gevel moet kleiner. Dit advies ligt aan het bestreden besluit ten grondslag. Naar aanleiding van een e-mail van eiseres heeft de welstandscommissie op 31 mei 2021 aanvullend geadviseerd. In dat advies staat dat welstand alleen heeft opgemerkt dat twee reclameonderdelen op de hoek van de gevel moeten worden aangepast, omdat deze niet aan de reclamerichtlijnen voldoen. In verhouding tot de grootte van het pand is de uiting te dominant en overhoekse plaatsing is niet toegestaan, aldus de welstandscommissie. Ook dit advies ligt ten grondslag aan het bestreden besluit.
14. De rechtbank vindt dat het college hiermee onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gevelreclame niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Daarbij vindt de rechtbank vooral van belang dat de welstandscriteria algemene criteria zijn die op verschillende gebieden van toepassing zijn. Hier gaat het om een bedrijventerrein. Dat heeft een andere uitstraling dan, bijvoorbeeld, het stadscentrum of een woonwijk. Bovendien heeft het college op de zitting bevestigd dat er verschillende illegale vlaggenmasten en gevelreclames op het bedrijventerrein aanwezig zijn, waar het college (nog) niet handhavend tegen optreedt omdat dit een lage prioriteit heeft. Het college had moeten toelichten waarom in dit specifieke geval – een pand op een bedrijventerrein met vergelijkbare illegale vlaggenmasten en gevelreclames waartegen op dit moment niet handhavend wordt opgetreden – niet wordt voldaan aan de eisen van welstand. Op de zitting heeft het college nog toegelicht dat hij het behoud van de architectuur op het bedrijventerrein belangrijk vindt, maar om welke architectonische waarden het gaat is onduidelijk. Dat blijkt niet uit het advies van de welstandscommissie. Het college had het advies van de welstandscommissie dus niet zonder nadere toelichting aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. Ook op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
Conclusie
15. Het beroep van eiseres is gegrond. De rechtbank komt niet meer toe aan beoordeling van de beroepsgronden van eiseres over het gelijkheidsbeginsel en het fair-playbeginsel.
Welke gevolgen heeft deze uitspraak?
16. Omdat het beroep van eiseres gegrond is, vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank past ook geen bestuurlijke lus toe, omdat zij denkt dat dit geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze inhoudt. Het college moet opnieuw beslissen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak.
17. Als het college opnieuw op het bezwaar van eiseres beslist zijn voor de vlaggenmast de volgende twee punten van belang.
a. De stedenbouwkundige afdeling heeft in zijn aanvullende advies van 31 mei 2021 geschreven: ‘
gelieven de masten op eigen terrein te plaatsen’. Het college heeft hier op de zitting op gewezen. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat de vlaggenmast in openbaar gebied is geplaatst en dit aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat, dan moet het college dat onderbouwen in een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres.
gelieven de masten op eigen terrein te plaatsen’. Het college heeft hier op de zitting op gewezen. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat de vlaggenmast in openbaar gebied is geplaatst en dit aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat, dan moet het college dat onderbouwen in een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres.
Als het college tot de conclusie komt dat hij wel gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een vlaggenmast van acht meter, dan moet hij ook beslissen of hij een omgevingsvergunning wil verlenen voor de vlag. Op de zitting is namelijk vastgesteld dat met het ophangen van de vlag handelsreclame wordt gevoerd, zodat hiervoor ook een omgevingsvergunning voor nodig is.
Griffierecht en proceskosten
18. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding voor de proceskosten van eiseres bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op om het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.