Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 22/441, UTR 22/443, UTR 22/446 en UTR 22/448
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 februari 2022 in de zaken tussen
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd in Zeist, verzoekster
(gemachtigde: mr. H.M. Dotinga)
en
de minister voor Natuur en Stikstof, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Verder nemen als partij aan de zaken deel:
[visser 1],
[visser 2],
[visserijbedrijf 1]en
[visserijbedrijf 2] B.V., allen uit [woonplaats] ,
(gemachtigde: G.J. Wiegman).
De partijen worden hierna de Vogelbescherming, de minister en de vissers genoemd.
Procesverloop
Op 29 december 2021 heeft de rechtsvoorganger van de minister aan de vier vissers natuurvergunningen verleend voor het vissen op spiering met pelagische sleepnetten op acht locaties in de Waddenzee. De vergunningen gelden voor de jaren 2021 tot en met 2026, steeds in de periode van 15 september tot 15 maart. De vergunningen zijn verleend op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.
De Vogelbescherming heeft beroepen ingesteld tegen de vergunningen. Omdat zij daarnaast wil voorkomen dat dit jaar tijdens de voorjaarsmigratie op spiering wordt gevist, heeft zij de voorzieningenrechter gevraagd om de natuurvergunningen te schorsen in afwachting van de behandeling van de beroepen.
De zaken zijn behandeld op de online zitting van 18 februari 2022 via MS Teams. De partijen hebben zich door hun gemachtigden laten vertegenwoordigen. Namens de minister waren daarnaast aanwezig mr. [C] en ing. [D] , namens de Vogelbescherming haar deskundige drs. J. van de Winden en namens de vissers hun deskundige dr. ir. Z. Jager.
Overwegingen
Achtergrond
1. Spieringen leven onder andere in de Waddenzee en in het IJsselmeer, wat allebei beschermde Natura 2000-gebieden zijn. De spiering is zelf geen beschermde diersoort, maar is wel voedsel voor vogelsoorten die in de Natura 2000-gebieden als te beschermen soorten zijn aangewezen.
2. Omdat de spiering zich alleen in zoet water kan voortplanten, trekt hij elk jaar in de voortplantingsperiode vanaf februari van de Waddenzee naar het IJsselmeer, waarbij de Afsluitdijk een barrière vormt. In afwachting van de ontwikkeling van vismigratievoorzieningen bij de Afsluitdijk is de spiering voor de voorjaarsmigratie nu aangewezen op de spuisluizen van Den Oever en Kornwerderzand. Daar doet Rijkswaterstaat sinds enige tijd aan ‘visvriendelijk’ spuibeheer. De stand van de spiering in het IJsselmeer is laag.
3. De spieringvisserij heeft sinds de zomer van 2019 stilgelegen, in afwachting van vergunningverlening door de minister. De vier vissers zijn de enige Nederlandse spieringvissers. Met de natuurvergunningen is de spieringvisserij nu op acht locaties in de Waddenzee nabij Den Oever en Kornwerderzand toegestaan. De twee spuisluizen zijn twee van deze visgebieden. De minister heeft bij de vergunningverlening beoordeeld of de voorgenomen spieringvisserij significante gevolgen kan hebben op de instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebieden en is tot de conclusie gekomen dat dat niet het geval is. Aan de natuurvergunningen zijn onder andere voorschriften gekoppeld over de monitoring van gevangen spiering, wat zo nodig tot wijziging van de vergunningen kan leiden.
4.De Vogelbescherming is het niet eens met de beoordeling van de minister. Zij is bang dat de voedselvoorziening voor verschillende beschermde vogelsoorten – en daarmee de instandhoudingsdoelen van de Natura 2000-gebieden – in gevaar komt als er gevist mag worden op spiering. Daarmee hangt samen dat de Vogelbescherming het onbegrijpelijk vindt dat de minister aan de ene kant beleid voert om de vismigratie van de Waddenzee naar het IJsselmeer te verbeteren en daarmee ook de stand van de spiering, maar aan de andere kant wel deze vergunningen verleent om juist op de voor migratie belangrijke plaatsen te mogen vissen.
Wel spoedeisend belang
5. De rechtbank zal de beroepen niet inhoudelijk kunnen behandelen voor afloop van de voorjaarsmigratie van 2022. De vissers willen de natuurvergunningen in de komende weken tot 15 maart nog gebruiken voor de visvangst en voor monitoring. Uit de periode waarin en de manier waarop die voorjaarsmigratie plaatsvindt, volgt dan ook dat de Vogelbescherming een spoedeisend belang heeft bij een beslissing van de voorzieningenrechter, in afwachting van de beoordeling van de beroepen door de rechtbank.
Geen beoordeling rechtmatigheid
6. Partijen verschillen van mening over de vraag of de spieringvisserij significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-gebieden Waddenzee en IJsselmeer. Het gaat dan onder andere om de invloed van visserij bij de spuisluizen op de stand van de spiering in het IJsselmeer, maar ook over het aandeel van de spiering in de voedselvoorziening van beschermde vogelsoorten. De minister en de vissers volgen daarbij het onderzoek ‘PB Spieringvisserij Waddenzee - Natuurtoets in opdracht van Wieringer spieringvissers’ van ZiltWater. Dat onderzoek is als passende beoordeling ten grondslag gelegd aan de natuurvergunningen. De Vogelbescherming stelt daar een eigen onderzoek tegenover: de ‘Contra-expertise PB spieringvisserij Waddenzee’ van [adviesbureau] . Voor het belang van de migratie van spiering naar het IJsselmeer en om te onderbouwen dat dit bepalend is voor de voedselvoorziening van de beschermde vogelsoorten wijst de Vogelbescherming daarnaast op de notitie ‘Intrek van spiering naar IJsselmeer’ van ATKB.
7. Een voorlopige voorziening is een spoedmaatregel. De procedure biedt maar beperkt ruimte voor een diepgravende beoordeling van uitgebreide standpunten die de rechtmatigheid van een besluit raken. Zeker als die standpunten technisch-inhoudelijke aspecten raken die niet gaan over de juridische regels zelf. Dat is in deze zaken aan de orde, omdat voor een inhoudelijke beoordeling van de argumenten van de Vogelbescherming moet worden gekeken naar de passende beoordeling en naar de contra-expertise en de notitie van ATKB. Deze rapporten zijn opgesteld door experts op het gebied van ecologie en natuur, terwijl de voorzieningenrechter zelf niet zo’n expert is. Anders dan de Vogelbescherming meent kan daarom nu niet op eenvoudige wijze worden vastgesteld dat de natuurvergunningen evident onrechtmatig zijn. Er is in dit geval bovendien heel weinig tijd om naar de zaken te kijken: de Vogelbescherming heeft de verzoeken om voorlopige voorziening pas op 7 februari 2022 ingediend en vraagt om de natuurvergunningen zo snel mogelijk te schorsen. De voorzieningenrechter kan die beslissing niet te lang voor zich uit schuiven, omdat de vergunningen na 15 maart tot het najaar toch al niet gebruikt mogen worden. Als 15 maart dichterbij komt heeft een uitspraak dus steeds minder zin.
8. Om deze redenen zal de voorzieningenrechter de zaken niet inhoudelijk beoordelen. Het is aan de rechtbank om dat te doen bij de behandeling van de beroepen. Daar is dan meer tijd en ruimte voor. Wat de voorzieningenrechter wel doet, is bekijken welke belangen de partijen hebben bij de natuurvergunningen of bij een schorsing daarvan, en die belangen vervolgens tegen elkaar afwegen. Het gaat dan om de belangen die in de komende weken tot 15 maart spelen, in afwachting van de latere inhoudelijke beoordeling door de rechtbank.
De belangen van de partijen bij de natuurvergunningen of de schorsing daarvan
9. Het belang van de Vogelbescherming is dat de spiering als voedselvoorziening voor beschermde vogelsoorten op peil blijft. Op de zitting is toegelicht dat het haar daarbij vooral te doen is om de twee locaties bij de spuisluizen van de Afsluitdijk en dat die in ieder geval tijdens de voorjaarsmigratie niet voor spieringvisserij zouden moeten worden gebruikt. Het gevaar voor de voedselvoorziening van beschermde vogelsoorten hangt voor de Vogelbescherming samen met deze twee visgebieden. Het belang van monitoring van de spieringvangst vindt de Vogelbescherming ondergeschikt, omdat de natuurvergunningen niet voor dat doel zijn verleend: het gaat om commerciële visvangst.
10. Het belang van de vissers is dat zij ook de komende weken tot aan 15 maart gebruik kunnen blijven maken van de natuurvergunningen, om juist tijdens de voorjaarsmigratie bij de Afsluitdijk op spiering te kunnen vissen. Op de zitting is namens de vissers toegelicht dat het een slecht spieringjaar is en dat er nog maar weinig gebruik is gemaakt van de natuurvergunningen. De vissers hopen de komende weken alsnog goede vangsten te hebben en zullen bij een schorsing van de vergunningen niet kunnen werken, omdat er in deze periode niet op andere soorten gevist wordt. Dat is een financieel belang waarvan erkend wordt dat het gelet op de beperkte periode van drie weken niet doorslaggevend is voor het voortbestaan van de bedrijven. Wat de vissers belangrijker vinden, is dat zij dit voorjaar aan de monitoringsverplichtingen uit de natuurvergunningen kunnen voldoen en dat er daarmee dit voorjaar al een ‘nulmeting’ kan worden gedaan. Die nulmeting is belangrijk met het oog op de toekomst, omdat de vissers daarmee willen onderbouwen dat blijvend binnen de kaders van de Natura 2000-bescherming op spiering kan worden gevist. Er zijn in de komende weken nog waarnemersreizen gepland, die om bedrijfseconomische redenen samen vallen met een reguliere visdag: de ecoloog gaat dan mee aan boord van de visser.
11. Het belang van de minister is de bescherming van de Natura 2000-gebieden Waddenzee en IJsselmeer in brede zin, waaronder het voldoen aan de doelstanden van de beschermde vogelsoorten. Maar de minister is er ook verantwoordelijk voor dat zij economische activiteiten mogelijk maakt die deze bescherming niet in de weg zitten. De minister moet dus balanceren tussen de belangen van de Vogelbescherming en die van de vissers, aan de hand van het kader uit de Wet natuurbescherming.
Welk belang weegt zwaarder?
12.De Vogelbescherming heeft haar belang nu beperkt tot de visgebieden 1 en 2 uit de natuurvergunningen, bij de spuisluizen van Den Oever en Kornwerderzand. In het licht hiervan ziet de voorzieningenrechter in ieder geval geen aanleiding om de natuurvergunningen te schorsen voor zover daarmee gevist mag worden in de overige zes visgebieden.
13. De voorzieningenrechter vindt het bedrijfseconomisch belang van de vissers niet doorslaggevend, omdat zij dat zelf ook niet als zwaarwegend naar voren hebben gebracht en het dit seizoen nog om een beperkte periode gaat. Over het belang van de monitoring overweegt de voorzieningenrechter dat voor het huidige visseizoen alleen het voorschrift geldt dat elke visser met een ecoloog twee waarnemersreizen uitvoert voor een voorlopige monitoring (voorschrift 34). De overige voorschriften in de natuurvergunningen over monitoring gelden pas voor het visseizoen 2022/2023. De vissers hebben niet duidelijk kunnen maken dat hun belang tot aan 15 maart wat betreft de monitoring verder gaat dan het kunnen uitvoeren van de in voorschrift 34 bedoelde waarnemersreizen. De griffier heeft na de zitting nog informatie aan de vissers gevraagd over de stand van zaken rondom de waarnemersreizen. Daaruit blijkt dat er nog waarnemersreizen gepland zijn bij visgebieden 2, 6, 7 en 8 aan de zijde van Kornwerderzand, bij de vissers [visserijbedrijf 2] B.V en [visser 1] . Bij de visgebieden bij Den Oever hebben al waarnemersreizen plaatsgevonden, bij de vissers [visser 2] en [visserijbedrijf 1] .
14. De Vogelbescherming, de vissers en de minister hebben dus verschillende belangen die niet met elkaar samen gaan. De voorzieningenrechter heeft deze belangen tegen elkaar afgewogen en hij vindt dat de vissers de kans moeten krijgen om de geplande waarnemersreizen te uit te voeren, maar dat afgezien daarvan het belang van de Vogelbescherming bij de schorsing van de natuurvergunningen bij de visgebieden 1 en 2 zwaarder weegt. Het is namelijk niet uitgesloten dat het standpunt van de experts van de Vogelbescherming juist is, en dat zou betekenen dat de instandhoudingsdoelen van de Natura 2000-gebieden in gevaar komen. Omdat er geen waarnemersreizen meer hoeven te worden uitgevoerd in visgebied 1, betekent dit dat alleen de waarnemersreizen bij visgebied 2 worden toegestaan, voor de vissers [visserijbedrijf 2] B.V. en [visser 1] . De voorzieningenrechter zal dan ook een voorlopige voorziening treffen die inhoudt dat in visgebied 1 niet meer mag worden gevist, en dat in visgebied 2 alleen nog de twee geplande waarnemersreizen mogen worden gemaakt. Voor de andere zes visgebieden mogen de vissers de natuurvergunningen blijven gebruiken, al dan niet voor waarnemersreizen. De voorlopige voorziening geldt tot 15 maart 2022. De voorzieningenrechter verwacht namelijk dat de rechtbank de behandeling van de beroepen kan starten vóór de start van het nieuwe visseizoen in het najaar, en er is daarnaast de mogelijkheid om tegen die tijd zo nodig een nieuwe voorlopige voorziening te vragen.
15. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken gedeeltelijk toewijst, bepaalt hij dat de minister aan de Vogelbescherming de door haar betaalde griffierechten (4 x € 365,-) vergoedt.
16. Omdat de verzoeken worden toegewezen, krijgt de Vogelbescherming een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De proceskosten bestaan uit de kosten voor de aanwezigheid van de deskundige op de zitting, die hij op de zitting op € 120,- heeft begroot. De voorzieningenrechter vindt die kosten redelijk en zal dat bedrag toewijzen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst de natuurvergunningen, voor zover daarmee de spieringvisserij in de visgebieden 1 en 2 bij de spuisluizen van Den Oever en Kornwerderzand is toegestaan;
- bepaalt dat de schorsing van de aan [visserijbedrijf 2] B.V. en [visser 1] verleende natuurvergunningen niet geldt voor het uitvoeren van twee waarnemersreizen in visgebied 2 bij de spuisluis van Kornwerderzand;
- bepaalt dat de schorsing geldt tot 15 maart 2022;
- draagt de minister op de betaalde griffierechten van in totaal € 1.460,- aan de Vogelbescherming te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de Vogelbescherming tot een bedrag van € 120,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is uitgesproken op 21 februari 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.