Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/1996
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2022 in de zaak tussen
Stichting Animal Rights, te Den Haag, en,
Stichting Fauna4Life, te Amstelveen,
samen eiseressen,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
(gemachtigden mr. M.C. de Smidt en mr. V.A.C. de Gier).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Faunabeheereenheid Utrecht. (gemachtigden: J. Nuissl en M.A.J. van der Velden).
Faunabeheereenheid Utrecht. (gemachtigden: J. Nuissl en M.A.J. van der Velden).
Inleiding
1. De Faunabeheereenheid Utrecht (hierna: de faunabeheereenheid) heeft als taak om in de provincie Utrecht in het wild voorkomende populaties – waaronder de ree – te beheren ter voorkoming van schade. Dit beheer wordt uitgevoerd volgens het faunabeheerplan Utrecht 2019-2025 (hierna: het faunabeheerplan). In lijn met de in het faunabeheerplan beschreven maatregelen voor faunabeheer, heeft de faunabeheereenheid bij verweerder een ontheffing gevraagd om voor de duur van het faunabeheerplan jaarrond reeën in de provincie te mogen doden met het geweer in het belang van de verkeersveiligheid, ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren en ter voorkoming van schade aan (landbouw)gewassen.
2. Met het besluit van 6 augustus 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de gevraagde ontheffing aan de faunabeheereenheid verleend. Eiseressen hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
3. Met de beslissing op bezwaar van 30 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen gegrond verklaard voor zover de ontheffing mede is verleend ter voorkoming van schade aan (landbouw)gewassen. Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
4. Het beroep van eiseressen is behandeld op de zitting van 10 december 2021. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door [C] . De faunabeheereenheid heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Wettelijk kader
5. De ontheffing is aan de faunabeheereenheid verleend op grond van artikel 3.8, eerste en vijfde lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), artikel 3.10, eerste en tweede lid, van de Wnb en artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb.
6. Op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a van de Wnb is het onder meer verboden om in het wild levende zoogdieren van soorten genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij de Wnb, opzettelijk te doden of te vangen. De ree wordt in onderdeel A van deze bijlage genoemd. Op grond van het tweede lid – voor zover hier van belang – wordt artikel 3.8 van de Wnb van overeenkomstige toepassing verklaard op het verbod bedoeld in het eerste lid.
7. Op grond van artikel 3.8, eerste lid, van de Wnb kan verweerder onder meer ontheffing verlenen van één of meer verboden uit de Wnb. Op grond van het vijfde lid wordt die ontheffing uitsluitend verleend als – kort gezegd – geen andere bevredigende oplossing bestaat, de ontheffing nodig is in het belang van de openbare veiligheid of een andere dwingende reden van groot openbaar belang en daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de populatie van de betrokken soort.
8. Uit artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb volgt dat een ontheffing ten behoeve van de beperking van de omvang van de populatie van dieren bedoeld in artikel 3.10 van de Wnb, ook kan worden verleend in het belang van de volksgezondheid, openbare veiligheid of een andere dwingende reden van groot openbaar belang.
9. De rechtbank stelt voorop dat het systeem van ontheffingsverlening van bij wet verboden activiteiten meebrengt dat een ontheffing alleen kan worden verleend als sprake is van een uitzonderingssituatie uit de Wnb. Daarbij is het aan verweerder om aannemelijk te maken dat sprake is van zo’n uitzonderingssituatie.
De ontheffing
10. Verweerder heeft de ontheffing verleend om het aantal verkeersongevallen met reeën terug te dringen. Het aantal verkeersongevallen is de afgelopen faunabeheerplanperiode stabiel gebleven met ongeveer 300 ongevallen per jaar. In het faunabeheerplan, dat ten grondslag ligt aan de ontheffing, is op basis van de methodiek van J. van Haaften en het model conform R. Schoon , bepaald wat in de provincie Utrecht een acceptabele maatschappelijke en ecologische draagkracht is. Uit deze berekening volgt dat zowel vanuit maatschappelijk, als ecologisch perspectief een populatie tussen de 1.500 en maximaal 2.200 reeën passend is. De verwachting is dat het aantal verkeersongevallen zal afnemen bij het bereiken van een populatie van 2.200 reeën. In 2021 is de populatie met 3.330 reeën groter dan de streefpopulatie. Daarom is volgens verweerder afschot nodig.
Is er een verband tussen het aantal reeën en het aantal verkeersongevallen?
11. Eiseressen betogen dat de ontheffing moet worden geweigerd. In dat verband voeren zij primair aan dat uit de literatuur [1] volgt dat er geen lineair verband bestaat tussen de populatiedichtheid van reeën en het aantal verkeersongevallen. Eiseressen wijzen erop dat dit ook volgt uit het rapport ‘Pas op: overstekend wild! Aanrijdingen met reeën in Utrecht’ dat verweerder heeft overgelegd. Daarin staat dat er vooralsnog geen relatie bestaat, in positieve of in negatieve zin, tussen het plegen van afschot en het aantal aanrijdingen, omdat de dataset nog te beperkt is om hierover een sluitende conclusie te trekken. Volgens eiseressen is de invloed van andere factoren op het aantal verkeersongevallen veel groter dan de invloed van het aantal reeën. Het beperken van de populatiedichtheid van reeën door middel van afschot leidt daarom niet automatisch tot minder verkeersongevallen. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben eiseressen rapporten overgelegd van G. Groot Bruinderink van 14 mei 2021en 15 november 2021.
12. Verweerder stelt zich in beroep op het standpunt dat de ontheffing terecht is verleend in het belang van de verkeersveiligheid. In de provincie Utrecht zijn er jaarlijks ongeveer 300 aanrijdingen met reeën. Verweerder vindt dit aantal te hoog. De doelstelling van de verleende ontheffing is om het aantal aanrijdingen met reeën te laten dalen. Verweerder wijst er kort samengevat op dat er wel een verband bestaat tussen de populatie reeën en het aantal aanrijdingen, zodat het treffen van maatregelen om de populatie te beperken ook zal leiden tot afname van het aantal verkeersongevallen.
13. De rechtbank stelt voorop dat, in tegenstelling tot het standpunt van eiseressen, uit de wet of uit de rechtspraak niet volgt dat een lineair verband tussen de populatiedichtheid en de verkeersveiligheid vereist is. Een positieve relatie is voldoende. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat er een positieve relatie bestaat tussen de hoeveelheid reeën in de provincie en het aantal verkeersongevallen. Zowel in het faunabeheerplan, als in het verweerschrift heeft verweerder dat met diverse figuren inzichtelijk gemaakt. Deze figuren zijn gebaseerd op recent onderzoek, bijvoorbeeld over de periode van 2006 tot 2017 voor de provincie Utrecht, maar ook landelijk. Naast de grafische weergaven van het positieve verband, heeft verweerder het verband ook met diverse rapporten onderbouwd. Zo volgt uit het rapport ‘Pas op: overstekend wild! Aanrijdingen met reeën in Utrecht’ dat meer reeën per oppervlakte-eenheid, leidt tot een grotere kans op een aanrijding. Dit komt volgens het rapport overeen met de positieve relatie tussen de populatiedichtheid reeën en het aantal aanrijdingen op de Veluwe [2] en ondersteunt de in het onderzoek gevonden relatie tussen de groei van de reeënpopulatie in Utrecht en de stijging van het aantal aanrijdingen met reeën. De positieve relatie wordt tot slot ook bevestigd in het rapport van 14 mei 2021 van Groot Bruinderink dat eiseressen hebben ingebracht. In reactie op de vraag van eiseressen of afschot bijdraagt aan een beperking van het aantal aanrijdingen, beschrijft Groot Bruinderink dat voor wilde hoefdieren, waaronder de ree, geldt dat het aantal aanrijdingen toeneemt wanneer de populatiedichtheid hoger is. Afschot kan het aantal aanrijdingen volgens Groot Bruinderink dus verminderen. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft afschot een negatief effect op de populatiedichtheid?
14. Eiseressen betwisten dat afschot een effectief middel is om de populatie reeën te beheersen, zodat afschot het aantal verkeersongevallen in ieder geval niet kan verminderen. Uit trendtellingen in Utrecht blijkt dat de populatie reeën al jaren stabiel is, terwijl er wel afschot plaatsvindt. Dit wijst er volgens eiseressen op dat de populatie reeën niet meer kan groeien en dat de ecologische draagkracht van de omgeving is bereikt. In die situatie houden sterfte en aanwas elkaar in evenwicht en zal afschot alleen een deel van de natuurlijke sterfte vervangen. Zonder afschot zal volgens eiseressen de populatie dus niet groeien.
15. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun stelling dat afschot geen invloed heeft op de populatiedichtheid. Eiseressen hebben er ter onderbouwing van hun stelling met name op gewezen dat de ecologische draagkracht van het gebied is bereikt. Dit wordt juist ontkracht door het rapport van Groot Bruinderink van 14 mei 2021. In dat rapport beschrijft Groot Bruinderink dat de ecologische draagkracht bij een stabiele populatie bereikt lijkt te zijn. In een situatie van ecologische draagkracht is de populatie echter niet stabiel, maar vertoont een zogenaamd ‘zaagtandmodel’, waarbij de omvang van de populatie steeds toe- en afneemt. Gelet op de stabiele populatie is het niet aannemelijk dat de ecologische draagkracht in de provincie Utrecht is bereikt, aldus Groot Bruinderink .
16. Eiseressen hebben nog een rapport overgelegd van 15 november 2021 waarin Groot Bruinderink reageert op de door verweerder vastgestelde streefpopulatie met behulp van de methodiek van J. van Haaften en het model conform R. Schoon . In die reactie plaatst Groot Bruinderink een paar kanttekeningen bij die modellen, maar de rechtbank ziet daarin geen aanleiding voor de conclusie dat afschot geen effect heeft op de omvang van de populatie.
17. Over het model van Van Haaften schrijft Groot Bruinderink dat het model niet goed toepasbaar blijkt op een grotere schaal dan waarvoor de methode is ontwikkeld. Het advies is daarom om “[…]
het afschot te bepalen op basis van de trend van de reeënpopulatie in combinatie met de gezondheidsstatus van reeën, het voorkomen van schade aan landbouw en in het belang van de verkeersveiligheid […]”. Het is voor de rechtbank niet duidelijk hoe dit tot de conclusie kan leiden dat afschot geen negatief effect heeft op de reeënpopulatie. Groot Bruinderink heeft dat in zijn rapport niet toegelicht en eiseressen hebben deze toelichting ook niet gegeven.
het afschot te bepalen op basis van de trend van de reeënpopulatie in combinatie met de gezondheidsstatus van reeën, het voorkomen van schade aan landbouw en in het belang van de verkeersveiligheid […]”. Het is voor de rechtbank niet duidelijk hoe dit tot de conclusie kan leiden dat afschot geen negatief effect heeft op de reeënpopulatie. Groot Bruinderink heeft dat in zijn rapport niet toegelicht en eiseressen hebben deze toelichting ook niet gegeven.
18. Naar de rechtbank begrijpt maakt Groot Bruinderink bij het model van Schoon de kanttekening dat het daadwerkelijk aantal reeën in de provincie Utrecht hoger ligt dan waar het model van uitgaat. Groot Bruinderink concludeert vervolgens: “
O.a. in de zoektocht naar een potentieel effect van beheer (afschot) op de dichtheid i.c. het aantal aanrijdingen, worden we gehinderd door de onderlinge samenhang van de beschikbare variabelen (Fig. 1). Om die reden gaan de meeste analyses in het Faunabeheerplan nooit verder dan enkelvoudige regressies tussen twee variabelen en wordt ook geen gebruik gemaakt van bv. interacties tussen deze variabelen. De resultaten zijn daardoor slechts richtinggevend, waardoor je bijvoorbeeld vraagtekens kunt zetten bij de vaak geclaimde effectiviteit van het afschot, in relatie tot het aantal aanrijdingen. Het blijft m.a.w. mogelijk dat dit afschot zich afspeelt binnen de marges van de totale sterfte en er dus weinig toe doet.”
O.a. in de zoektocht naar een potentieel effect van beheer (afschot) op de dichtheid i.c. het aantal aanrijdingen, worden we gehinderd door de onderlinge samenhang van de beschikbare variabelen (Fig. 1). Om die reden gaan de meeste analyses in het Faunabeheerplan nooit verder dan enkelvoudige regressies tussen twee variabelen en wordt ook geen gebruik gemaakt van bv. interacties tussen deze variabelen. De resultaten zijn daardoor slechts richtinggevend, waardoor je bijvoorbeeld vraagtekens kunt zetten bij de vaak geclaimde effectiviteit van het afschot, in relatie tot het aantal aanrijdingen. Het blijft m.a.w. mogelijk dat dit afschot zich afspeelt binnen de marges van de totale sterfte en er dus weinig toe doet.”
De rechtbank merkt in de eerste plaats op dat Groot Bruinderink geen harde conclusies trekt over het effect van afschot op de populatiedichtheid. De rechtbank vindt het rapport van Groot Bruinderink alleen al daarom onvoldoende om aan de effectiviteit van afschot te twijfelen. Verder begrijpt de rechtbank Groot Bruinderink zo, dat het daadwerkelijke aantal reeën groter is dan waar verweerder van uitgaat. Daardoor heeft volgens Groot Bruinderink het benodigde afschot zoals dat is berekend met behulp van de modellen mogelijk geen effect op het aantal aanrijdingen. Naar het oordeel van de rechtbank kan daaruit niet worden geconcludeerd dat afschot in het algemeen niet effectief is om de populatie reeën te beheersen. De beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie
19. Verweerder heeft de noodzaak van de ontheffing voldoende onderbouwd. Vervolgens moet worden beoordeeld of verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan afschot.
Zijn er andere bevredigende oplossingen?
20. Eiseressen voeren aan dat niet aannemelijk is gemaakt dat de getroffen preventieve maatregelen onvoldoende zijn om het aantal verkeersongevallen met reeën te verminderen. Volgens eiseressen moet maatwerk worden toegepast bij preventieve maatregelen ter voorkoming van aanrijdingen met hoefdieren. Dit betekent dat inzichtelijk moet worden gemaakt waar de meeste aanrijdingen plaatsvinden. Op basis van de omstandigheden ter plaatse moeten vervolgens de meest geschikte preventieve maatregelen worden getroffen. Verweerder heeft ten onrechte geen overzicht gegeven van de belangrijke knelpunten en de daar getroffen maatregelen. Het is dan ook niet aannemelijk dat op alle belangrijke knelpunten alternatieve maatregelen zijn getroffen. Daarnaast stellen eiseressen zich op het standpunt dat eerst de effectiviteit van de preventieve maatregelen moet blijken voordat tot afschot kan worden overgegaan. Bovendien zijn er andere oorzaken waardoor de hoeveelheid aanrijdingen niet afneemt, zoals toegenomen recreatie en het ontbreken van handhaving.
21. Naar het oordeel van de rechtbank is door verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat er, om verkeersongevallen met reeën te verminderen, geen andere volledig bevredigende oplossing bestaat dan het reguleren van de populatieomvang door afschot. De rechtbank betrekt daarbij dat uit rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat niet alle alternatieve maatregelen getroffen hoeven te zijn, voordat wordt overgegaan tot het gebruik van een ontheffing. [3]
22. In dit geval heeft verweerder in zijn verweerschrift en op de zitting toegelicht dat er preventieve maatregelen zijn getroffen om de verkeersveiligheid te waarborgen. Verweerder heeft onder andere snelheidsbeperkende maatregelen opgelegd, bermen opgeschoond en ecoducten met begeleidend raster gerealiseerd. De door verweerder getroffen preventieve maatregelen worden ook genoemd in het faunabeheerplan en de ‘Leidraad verminderen aanrijdingen reeën’. Verweerder heeft op de zitting nog toegelicht dat hij naast de beschreven maatregelen ook voorlichting geeft aan recreanten om aanrijdingen als gevolg van verstoring tegen te gaan. De rechtbank acht daarmee door verweerder voldoende gemotiveerd toegelicht dat er preventieve maatregelen zijn getroffen en dat deze op zichzelf onvoldoende effectief zijn om het aantal verkeersongevallen met reeën te verminderen. De rechtbank heeft geen aanleiding om aan deze toelichting van verweerder te twijfelen. Dat bij het treffen van preventieve maatregelen door verweerder geen maatwerk is geleverd, volgt de rechtbank niet. Bij het verweerschrift heeft verweerder een memorandum overgelegd waarin een overzicht is gegeven van het aantal aanrijdingen op belangrijke knooppunten en de daar getroffen preventieve maatregelen.
23. De rechtbank volgt eiseressen evenmin in hun stelling dat eerst de effectiviteit van de preventieve maatregelen moet blijken, voordat tot afschot kan worden overgegaan. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat hij sinds 2005 preventieve maatregelen neemt om verkeersongevallen door aanrijdingen met reeën tegen te gaan. Als er op knelpunten een toename is van verkeersongevallen wordt door verweerder nog steeds onderzoek gedaan naar geschikte alternatieve maatregelen. Bij sommige alternatieve maatregelen, zoals een weg afsluiten of het realiseren van een ecoduct, is ook politieke besluitvorming en voorbereidingstijd betrokken. De gekozen preventieve maatregelen hebben dan niet direct effect. Bovendien zijn het wegennetwerk en de populatie continu in ontwikkeling waardoor steeds nieuwe maatregelen nodig zijn. Gelet op het voorgaande is afschot in combinatie met preventieve maatregelen noodzakelijk om het aantal verkeersongevallen door reeën te kunnen beheersen. De rechtbank kan deze toelichting van verweerder volgen en acht het in het licht van de gegeven toelichting niet onredelijk dat afschot onderdeel is van het maatregelenpakket. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
24. Uit deze uitspraak volgt dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat afschot van reeën in de provincie Utrecht noodzakelijk is om het aantal verkeersongevallen te beheersen. Door middel van afschot kan de omvang van de populatie worden beperkt en kan het aantal verkeersongevallen afnemen. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd toegelicht dat de getroffen preventieve maatregelen op zichzelf hiervoor onvoldoende zijn. Dit betekent dat de verleende ontheffing in stand blijft.
25. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. C. de Kruif, leden, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is uitgesproken op 24 februari 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.