Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/1911
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2022 in de zaak tussen
Stichting Animal Rights, te Den Haag, en,
Stichting Fauna4Life, te Amstelveen,
samen eiseressen,
(gemachtigde: mr. M. van Duijn)
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
(gemachtigden mr. M.C. de Smidt en mr. V.A.C. de Gier).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Faunabeheereenheid Utrecht. (gemachtigden: J. Nuissl en M.A.J. van der Velden).
Faunabeheereenheid Utrecht. (gemachtigden: J. Nuissl en M.A.J. van der Velden).
Inleiding
1. De Faunabeheereenheid Utrecht (hierna: de faunabeheereenheid) heeft een faunabeheerplan vastgesteld voor de provincie Utrecht voor de periode 2019-2025. Daaruit volgt dat verweerder in de provincie voor wilde zwijnen een nulstand nastreeft. Het doden van wilde zwijnen is verboden op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). De faunabeheereenheid heeft voor de uitvoering van het nulstandsbeleid bij verweerder een ontheffing gevraagd om voor de duur van het faunabeheerplan jaarrond wilde zwijnen in de provincie Utrecht te mogen doden met het geweer. De faunabeheereenheid heeft de ontheffing gevraagd in het belang van schadebestrijding en de verkeersveiligheid en voor het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren.
2. Met het besluit van 31 augustus 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de ontheffing aan de faunabeheereenheid verleend. Eiseressen zijn het niet eens met de verleende ontheffing en hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
3. Op 15 april 2021 heeft de Stichting Animal Rights bij deze rechtbank beroep ingesteld in verband met het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar. Vervolgens heeft verweerder op 25 mei 2021 een besluit genomen op de bezwaren van eiseressen (het bestreden besluit). Daarin heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten onder aanvulling van zijn motivering. Eiseressen hebben vervolgens beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
4. Het beroep van eiseressen is behandeld op de zitting van 10 december 2021. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [C] . De faunabeheereenheid heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Wettelijk kader
5. De ontheffing is aan de faunabeheereenheid verleend op grond van artikel 3.8, eerste en vijfde lid, van de Wnb, artikel 3.10, eerste en tweede lid, van de Wnb en artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb.
6. Op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wnb is het onder meer verboden om in het wild levende zoogdieren van soorten genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij de Wnb, opzettelijk te doden of te vangen. Het wilde zwijn is in onderdeel A van deze bijlage opgenomen. Op grond van het tweede lid – voor zover hier van belang – wordt artikel 3.8 van de Wnb van overeenkomstige toepassing verklaard op het verbod bedoeld in het eerste lid.
7. Op grond van artikel 3.8, eerste lid, van de Wnb kan verweerder onder meer ontheffing verlenen van een of meer van de in de Wnb opgenomen verboden. Op grond van het vijfde lid wordt die ontheffing uitsluitend verleend als – kort gezegd – geen andere bevredigende oplossing bestaat, de ontheffing nodig is ter voorkoming van ernstige schade aan gewassen of in het belang van de openbare veiligheid of een andere dwingende reden van groot openbaar belang en daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de populatie van de betrokken soort. In artikel 3.10, tweede lid, staat dat in aanvulling op de redenen die worden genoemd in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen ter voorkoming van schade of overlast, ter beperking van de omvang van de populatie van dieren en ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren.
8. Uit artikel 3.17, eerste lid, onder c, van de Wnb volgt dat een ontheffing ten behoeve van de beperking van de omvang van de populatie van dieren bedoeld in artikel 3.10 van de Wnb, wordt verleend als deze nodig is ter voorkoming van schade of overlast, ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren en in het belang van de volksgezondheid, openbare veiligheid of een andere dwingende reden van groot openbaar belang.
9. Het systeem van ontheffingsverlening van bij wet verboden activiteiten brengt mee dat een ontheffing alleen kan worden verleend als sprake is van een uitzonderingssituatie. Daarbij is het aan het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat sprake is van zo’n uitzonderingssituatie.
Het nulstandsbeleid
10. De faunabeheereenheid heeft de ontheffing aangevraagd ter uitvoering van het door verweerder in de provincie gehanteerde nulstandsbeleid. Met het nulstandsbeleid wil verweerder voorkomen dat er in de provincie Utrecht vrij levende groepen wilde zwijnen zullen komen. Het nulstandsbeleid is ontstaan toen het Rijk in de Nota Jacht en Wildbeheer uit 1991 een beleid voor wilde zwijnen heeft geformuleerd. Dit beleid hield in dat er buiten de vaste leefgebieden op de Veluwe en de Meinweg geen in de vrije natuur levende wilde zwijnen mochten voorkomen. Het leefgebied Meerlebroek is hier later aan toegevoegd. De provincies hebben zich destijds aan dit rijksbeleid geconformeerd. Het nulstandsbeleid is in 2012 door verweerder overgenomen in de Beleidsnota Edelhert, Damhert en Wild zwijn. In deze beleidsnota werd het nulstandsbeleid voortgezet in verband met het risico op landbouwschade en risico’s voor de verkeersveiligheid en de gezondheid van dieren. Dit is nader uitgewerkt in de beleidsnota Flora- en Faunawet Provincie Utrecht 2014 en vervolgens, na inwerkingtreding van de Wnb, opgenomen in het Beleidskader Wet Natuurbescherming Provincie Utrecht. Daaruit volgt dat er op grond van artikel 3.17 van de Wnb een ontheffing wordt verleend om het nulstandsbeleid in de provincie Utrecht te kunnen realiseren.
Omvang van het geschil
11. Tussen partijen is in geschil of er een wettelijke ontheffingsgrond is voor het doden van wilde zwijnen. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, kort samengevat, op het standpunt dat de ontheffing nodig is, omdat de situatie in Limburg en Noord-Brabant laat zien dat wilde zwijnen zich snel kunnen voortplanten en daardoor lastig te beheren zijn. Verweerder wil voorkomen dat het wilde zwijn voet aan de grond krijgt in de provincie Utrecht, want als er eenmaal een populatie wilde zwijnen aanwezig is, kan deze schade aanrichten aan vee, landbouwgewassen, flora en fauna en risico’s meebrengen voor de verkeersveiligheid. Verweerder wijst in dat kader op cijfers uit andere provincies over schade aan landbouwgewassen en het aantal aanrijdingen met wilde zwijnen. Ook heeft verweerder toegelicht dat wilde zwijnen kunnen bijdragen aan verspreiding van de Afrikaanse Varkenspest. Ter onderbouwing heeft verweerder gewezen op de ‘Roadmap – preventie introductie Afrikaanse varkenspest’. Daaruit volgt volgens verweerder dat het risico op verspreiding van de Afrikaanse varkenspest afneemt bij een kleinere populatie wilde zwijnen. Het nulstandsbeleid is dus nodig ter voorkoming van de schade die een populatie wilde zwijnen kan aanrichten.
12. Eiseressen betogen dat de ontheffing moet worden geweigerd. Volgens eiseressen heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat het nulstandsbeleid en daarmee de ontheffing nodig is ter voorkoming van de verschillende soorten schade die verweerder noemt. Verweerder kan voor de schadedreiging niet volstaan met een verwijzing naar cijfers uit andere provincies, omdat in die provincies juist wel een grote populatie wilde zwijnen aanwezig is. Zij wijzen erop dat er in de provincie Utrecht verschillende geschikte leefgebieden zijn voor wilde zwijnen. Verweerder heeft niet duidelijk gemaakt dat er ook schade kan ontstaan als er enkele tientallen of honderden wilde zwijnen in de geschikte leefgebieden zouden leven.
13. Tussen partijen is daarnaast nog in geschil of er andere bevredigende oplossingen bestaan om schade en verkeersongevallen te voorkomen en of de gunstige staat van instandhouding van het wilde zwijn door de verleende ontheffing wordt bedreigd.
Wat beoordeelt de rechtbank?
14. De rechtbank stelt vast dat verweerder de ontheffing heeft verleend voor populatiebeheer, met als doel het voorkomen van schade, aanrijdingen met wilde zwijnen en onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Dit zijn belangen die in de Wnb worden genoemd [1] en dit kunnen dus redenen zijn om de ontheffing te verlenen. Wel moet verweerder aannemelijk maken dat de ontheffing nodig is om die belangen te beschermen. [2]
15. De rechtbank beoordeelt hierna eerst of verweerder dat aannemelijk heeft gemaakt. Daarbij is van belang dat verweerder beoordelingsruimte heeft bij de wijze waarop hij bepaalt of de ontheffing nodig is ter bescherming van een belang uit de Wnb. De rechtbank toetst alleen of verweerder de manier waarop hij invulling heeft gegeven aan zijn beoordelingsruimte goed heeft onderbouwd.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de noodzaak voor deze ontheffing invult door te wijzen op het belang van de handhaving van zijn nulstandsbeleid. Verweerder stelt zich immers op het standpunt dat het nulstandsbeleid – en daarmee de ontheffing – nodig is ter voorkoming van schade, aanrijdingen met wilde zwijnen en onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren.
16. Hoewel het nulstandsbeleid zelf niet ter discussie staat, beoordeelt de rechtbank in deze zaak dus wel of verweerder de noodzaak van de ontheffing voldoende heeft onderbouwd door te wijzen op het belang van handhaving van het nulstandsbeleid.
Beoordeling door de rechtbank
17. De rechtbank vindt dat verweerder de noodzaak van de ontheffing onvoldoende heeft onderbouwd. Zij volgt eiseressen in hun stelling dat verweerder met de door hem gebruikte gegevens niet aannemelijk heeft gemaakt dat het nulstandsbeleid – en daarmee de ontheffing – nodig is in het belang van schadebestrijding, de verkeersveiligheid en ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
18. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat het bij het verlenen van een ontheffing van belang is dat de gevolgen voor milieu en natuur met objectieve en verifieerbare onderzoeksgegevens wordt onderbouwd. [3] Aan het nulstandsbeleid van verweerder ligt de aanname ten grondslag dat wilde zwijnen zich na vestiging snel voorplanten waardoor de populatie op korte termijn niet meer beheersbaar is en er risico’s ontstaan voor landbouwgewassen, de verkeersveiligheid en de verspreiding van ziektes. Verweerder heeft ter onderbouwing in zijn verweerschrift gewezen op het rapport ‘Wilde zwijnen op weg in Nederland’. Hieruit volgt slechts dat een gevestigde populatie niet meer makkelijk weg te krijgen is. Deze stelling is verder niet onderbouwd of nader toegelicht en is daarom naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om de stelling van verweerder te kunnen dragen.
19. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit en in zijn verweerschrift met schadegegevens uit andere provincies onderbouwd dat er een verband bestaat tussen de aanwezigheid van wilde zwijnen en het ontstaan van schade. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder met de verwijzing naar schadegegevens uit andere provincies echter niet onderbouwen dat een nulstandsbeleid in de provincie Utrecht nodig is om schade, verkeersongevallen en risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Daarbij is van belang dat in de genoemde provincies sprake is van een wezenlijk andere situatie. In de provincie Gelderland is het natuurgebied de Veluwe aangewezen als leefgebied van het wild zwijn. Uit het faunabeheerplan van de provincie Gelderland volgt dat de maximumzomerstand voor wilde zwijnen op basis van praktijkgegevens op ongeveer 9.000 dieren ligt. Ook in de provincie Limburg zijn leefgebieden van het wild zwijn aanwezig waardoor ook in deze provincie een grote populatie wilde zwijnen aanwezig is. De door verweerder overgelegde gegevens laten een verband zien tussen een grote populatie wilde zwijnen en het ontstaan van schade, maar hieruit kan niet worden afgeleid dat er in de provincie Utrecht geen enkele populatie wilde zwijnen kan leven zonder dat er schade ontstaat en de verkeersveiligheid in het geding komt.
20. De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit is gebrekkig gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid.
Verweerder moet opnieuw op het bezwaar beslissen
21. Het is niet uitgesloten dat verweerder dit gebrek nog kan herstellen. Dit kan bijvoorbeeld door met objectieve en verifieerbare gegevens te onderbouwen dat de schade die een paar wilde zwijnen of een kleine populatie aanricht al een ontheffing op grond van de Wnb rechtvaardigt. Een andere mogelijkheid is dat verweerder inzichtelijk maakt hoeveel wilde zwijnen er in de provincie Utrecht kunnen leven zonder dat er (overmatige) schade aan landbouw, vee, flora en fauna en in het verkeer ontstaat, en vervolgens aan de hand van objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwt dat het niet mogelijk is (of onevenredig veel geld en inspanningen kost) om de populatie wilde zwijnen op dat niveau te houden. De rechtbank ziet in dit geval echter geen aanleiding om verweerder door middel van een bestuurlijke lus in de gelegenheid te stellen dit gebrek te herstellen. De rechtbank legt daaraan ten grondslag dat de Awb-adviescommissie van provinciale staten en gedeputeerde staten in hun advies van 25 januari 2021 ook aan verweerder hebben geadviseerd om nader onderzoek te doen naar de noodzaak van de ontheffing. Verweerder heeft dit advies van de adviescommissie naast zich neergelegd en het principiële standpunt ingenomen dat een nulstandsbeleid nodig is ter bescherming van de belangen uit de Wnb. Gelet op dit principiële standpunt van verweerder is het toepassen van een bestuurlijke lus naar het oordeel van de rechtbank daarom niet passend.
22. Gelet hierop verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt zij het bestreden besluit, omdat het in strijd is met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De vernietiging heeft tot gevolg dat verweerder opnieuw moet beslissen op het bezwaarschrift van eiseressen. Verweerder moet de nieuwe beslissing op bezwaar nemen met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak.
Overige gronden
23. Partijen verschillen ook van inzicht over de vraag of er andere bevredigende oplossingen zijn en of de gunstige staat van instandhouding van het wild zwijn door het verlenen van deze ontheffing wordt geschaad. Omdat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt, ziet de rechtbank geen aanleiding om nu op deze geschilpunten van partijen te beslissen. Verweerder moet eerst onderbouwen dat het nulstandsbeleid nodig is in het belang van schadebestrijding, de verkeersveiligheid en ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Als verweerder daarin is geslaagd, komt pas de vraag aan de orde of andere bevredigende oplossingen mogelijk zijn en of het nulstandsbeleid de gunstige staat van instandhouding bedreigt.
Voorlopige voorziening
24. Nu de rechtbank het bestreden besluit vernietigt blijft de met het primaire besluit verleende ontheffing in beginsel gelden in afwachting van een nieuwe beslissing op bezwaar van verweerder. Uit deze uitspraak volgt echter dat die ontheffing gebrekkig is. Het is onzeker of verweerder dit gebrek kan herstellen. Dat is afhankelijk van nader onderzoek door verweerder. In het licht daarvan weegt de rechtbank het belang van eiseressen bij het voorkomen van afschot van wilde zwijnen als beschermde diersoort zwaarder dan het belang van verweerder en de faunabeheereenheid bij het voorkomen van schade, aanrijdingen met wilde zwijnen en het onnodig lijden van zieke en gewonde dieren. Tussen partijen is niet in geschil dat er op dit moment (bijna) geen wilde zwijnen in Utrecht voorkomen en dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de ontheffing. In de periode tussen 2012 en 2017 was dat maar zes keer. De rechtbank ziet hierin aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, waarbij het primaire besluit wordt geschorst tot zes weken na de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar. Dat betekent dat er tot die tijd geen gebruik mag worden gemaakt van de ontheffing.
Proceskostenveroordeling
25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
26. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eiseressen een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Die punten hebben een waarde van € 759,- met een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- schorst het primaire besluit tot zes weken nadat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseressen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. C. de Kruif, leden, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is uitgesproken op 24 februari 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
de griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.