ECLI:NL:RBMNE:2022:666

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/2200

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2022 in de zaak tussen

Stichting Animal Rights, te Den Haag, en,

Stichting Fauna4life, te Amstelveen,

samen eisers,

(gemachtigde: mr. M. van Duijn)

het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder

(gemachtigden mr. M.C. de Smidt en mr. V.A.C. de Gier)

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Faunabeheereenheid Utrecht, gevestigd te Renswoude
(gemachtigde: J. Nuissl).

Inleiding

In de provincie Utrecht ontstaat regelmatig schade aan landbouwgewassen, die wordt toegeschreven aan de begrazing door knobbelzwanen. Het doden van knobbelzwanen is verboden op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). De faunabeheereenheid heeft een faunabeheerplan vastgesteld voor de periode 2019-2025. In lijn met de daarin voor de provincie beschreven maatregelen voor faunabeheer, heeft de faunabeheereenheid bij verweerder een ontheffing gevraagd om knobbelzwanen in de provincie te mogen verjagen en doden met het geweer, en voor het onklaar maken van de eieren van knobbelzwanen (legselreductiemaatregelen).

Met het besluit van 13 augustus 2020 heeft verweerder deze ontheffing aan de faunabeheereenheid verleend. Met het besluit van 31 augustus 2020 heeft verweerder dit besluit ingetrokken en de ontheffing opnieuw verleend, met gewijzigde en aanvullende voorschriften.

Eisers hebben tegen de verleende ontheffing bezwaar gemaakt bij verweerder en daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek heeft geleid tot de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van
30 november 2020^[1]. De voorzieningenrechter heeft het besluit van 31 augustus 2020 geschorst.

Met de beslissing op bezwaar van 30 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard en de verleende ontheffing op onderdelen aangepast. De gewijzigde ontheffing is verleend op 30 maart 2021 en maakt deel uit van het bestreden besluit. De gewijzigde ontheffing voor het doden van knobbelzwanen geldt voor de periode van 1 december tot en met 1 juni, voor de duur van het faunabeheerplan. De ontheffing geldt voor de hele provincie, met uitzondering van de wildbeheereenheden Lage Vuursche, De Schaffelaar en Vijfheerenlanden. Verweerder legt aan het verlenen van de ontheffing het wettelijk criterium ten grondslag dat het doden van knobbelzwanen nodig is om belangrijke schade aan gewassen te voorkomen.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, met als doel het afschieten van knobbelzwanen per 1 december 2021 te voorkomen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek afgewezen met de uitspraak van 8 december 2021^[2].

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep, samen met het beroep in zaaknummer 21/2238, op 27 januari 2022 op zitting behandeld. Namens de Stichting Fauna4life is [A] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Stichting Animal Rights heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en mr. [B] . Namens de faunabeheereenheid zijn J. Nuissl en [C] verschenen.

Overwegingen

1. Deze zaak draait om de vraag of verweerder de ontheffing heeft mogen verlenen voor verjaging met ondersteunend afschot van de knobbelzwaan en voor het uitvoeren van legselreductiemaatregelen.

Standpunten van partijen

2. Verweerder is van mening dat aan de wettelijke voorwaarden voor het verlenen van de ontheffing is voldaan. Volgens verweerder is afschot nodig ter voorkoming van belangrijke schade aan graslanden en zijn er geen andere bevredigende oplossingen. Eisers betwisten dit. Zij kunnen zich niet verenigen met het door verweerder gehanteerde criterium voor de beoordeling van belangrijke schade. Ook stellen zij dat knobbelzwanen in de wintermaanden niet of nauwelijks schade aan graslanden kunnen veroorzaken. Eisers menen dat er andere bevredigende oplossingen zijn, zoals verjaging zonder afschot. Verder vinden eisers dat verweerder onvoldoende naar de gevolgen van het afschieten voor de kleine zwaan en de wilde zwaan heeft gekeken. Partijen verschillen tot slot van mening over de vraag of legselreductiemaatregelen kunnen bijdragen aan het voorkomen van belangrijke schade.

Aanvullend beroepschrift wordt bij de beoordeling betrokken

3. Het aanvullend beroepschrift dateert van net voor de termijn van tien dagen uit artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, maar is bij de rechtbank binnengekomen net na het begin van deze termijn. De rechtbank vindt dat de goede procesorde zich er niet tegen verzet dat het aanvullende beroepschrift bij de beoordeling wordt betrokken. Verweerder en de faunabeheereenheid hebben op de zitting adequaat kunnen reageren en ook geen punt gemaakt van de te late indiening.

Gehanteerde uitgangspunt bij beoordeling van belangrijke schade is ontoereikend

4. Uit artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, sub 3, van de Wnb volgt dat een ontheffing uitsluitend wordt verleend indien zij nodig is ter voorkoming van belangrijke schade.

5. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht wat onder belangrijke schade moet worden verstaan. Het gaat daarbij om een schade van meer dan € 250,- per geval, per bedrijf, per jaar. Dit uitgangspunt volgt ook uit het beleid van verweerder, zoals neergelegd in het Beleidskader Wet Natuurbescherming provincie Utrecht. Voor de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ heeft verweerder aansluiting gezocht bij het eigen risico dat door het Faunafonds wordt toegepast voor tegemoetkomingen voor faunaschade. Aan de hand van de schadehistorie, waarbij gekeken is naar de afgelopen twee faunabeheerplanperioden, heeft verweerder in het bestreden besluit en het verweerschrift inzicht gegeven in de schadegevallen en de getaxeerde schadebedragen in de verschillende wildbeheereenheden.

6. Eisers betogen dat knobbelzwanen geen belangrijke schade aanrichten. Door er van uit te gaan dat sprake is van belangrijke schade bij een schadebedrag van € 250,- per geval, per bedrijf, per jaar wordt door verweerder en in de rechtspraak veel te snel belangrijke schade aangenomen. Dat strookt volgens eisers niet met de Vogelrichtlijn, die in de Wnb is geïmplementeerd. Het hanteren van een absoluut bedrag vinden zij bovendien in strijd met het relatieve karakter van het begrip ‘belangrijke schade’. Eisers wijzen er in dit verband op dat in de landbouwsector in de provincie Utrecht miljarden omgaan.

7. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat aan het gestelde vereiste van belangrijke schade in de zin van de Wnb is voldaan, als is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade.^[3]Bij de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, heeft verweerder een zekere beoordelingsruimte. Op grond van deze rechtspraak is niet vereist dat belangrijke schade zich al heeft voorgedaan. Een besluit waarbij een ontheffing van het verbod op afschot is verleend, moet wel strikt noodzakelijk zijn en op een nauwkeurige en treffende motivering berusten. De ontheffing moet zich beperken tot die specifieke situaties waarvoor op grond van de schadehistorie aannemelijk is gemaakt dat ten aanzien daarvan belangrijke schade is aangericht of dreigt te worden aangericht.

8. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, is het hanteren van een drempelbedrag van € 250,- als invulling en uitgangspunt voor het beoordelen van belangrijke schade in de rechtspraak al vaak geaccepteerd.^[4]De rechtbank overweegt dat zij zich met het oog op de rechtsvorming vrij moet voelen om van een vaste lijn in de rechtspraak af te wijken als de zaak daarom vraagt. In dit geval ziet de rechtbank daartoe aanleiding. In de navolgende overwegingen zal zij dit uitleggen.

9. Het gaat hier om de uitleg van het begrip ‘belangrijke schade’ uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb. Dit begrip is ontleend aan artikel 9 van Pro de Vogelrichtlijn. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, over de in de Vogelrichtlijn opgenomen bepalingen om af te wijken van de verboden met betrekking tot beschermde soorten, volgt dat het gaat om een uitzonderingsregeling, die strikt moet worden uitgelegd.

10. In het door de Europese Commissie opgestelde “Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand” (Gidsdocument) is ingegaan op de in de richtlijn vermelde redenen die het toestaan om afwijkingen van de richtlijn kunnen rechtvaardigen. Over de afwijking
Ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en waterenstaat onder 3.5.7 dat deze afwijking, die bedoeld is om ‘schadeveroorzakende vogels’ te reguleren, een aantal dimensies heeft. Ten eerste heeft ze duidelijk een verband met een economisch belang. Ten tweede is ze bedoeld om schade te voorkomen; daarom is het geen reactie op reeds aangetoonde schade, maar op de grote waarschijnlijkheid dat schade veroorzaakt zal worden als er geen actie wordt ondernomen. Ten derde moet er een basis zijn om te concluderen dat de schade belangrijk zal zijn als er geen actie wordt ondernomen.

11. Het Gidsdocument vermeldt verder bij 3.5.11 dat de schade belangrijk moet zijn en dat het Europese Hof^[5]er in dit opzicht op heeft gewezen dat “deze bepaling van de richtlijn niet ertoe strekt dreigende schade van geringe omvang te voorkomen”. Twee aspecten kunnen worden opgemerkt: de waarschijnlijkheid en de omvang van de schade. De kans dat schade zich voordoet, is niet genoeg. Als schade nog niet duidelijk is, behoort voorbije ervaring een grote waarschijnlijkheid aan te tonen dat het zich zal voordoen. Verder moet het volgens het Gidsdocument belangrijke schade betreffen aan een economisch belang, hetgeen aangeeft dat het meer is dan gewoon ongemak en normaal bedrijfsrisico.

12. Gelet op de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over de stikte uitleg van de uitzonderingsbepalingen en wat daarover in het Gidsdocument staat beschreven, vindt de rechtbank het uitgangspunt van verweerder om in alle gevallen een bedrag van € 250,- per geval per bedrijf per jaar te hanteren ter invulling van het begrip belangrijke schade ontoereikend. Dit uitgangspunt is onvoldoende om aan te nemen dat bij schadegevallen van meer dan € 250,- per jaar per geval bij de betreffende bedrijven daadwerkelijk sprake is geweest van belangrijke schade. Om van belangrijke schade te kunnen spreken is vereist dat de schade een zekere omvang heeft die het economisch belang van een bedrijf raakt. Het uitgangspunt van verweerder, waarbij geen koppeling wordt gemaakt met de gevolgen van de geleden schade voor de bedrijven, geeft geen duidelijkheid of de geleden schade meer is dan ongemak en het normale bedrijfsrisico overtreft. De gegevens in het dossier over het aantal schadegevallen per wildbeheereenheid in de jaren 2016 tot en met 2019 en de bedragen van getaxeerde schadetegemoetkomingen per wildbeheereenheid in de jaren 2012 tot en met 2017 maken dit evenmin duidelijk. Als deze gegevens van de schadegevallen en getaxeerde schadebedragen worden gecombineerd dan waren er bijvoorbeeld in 2016 in de wildbeheereenheid Vecht en Veenstreek drie schadegevallen (drie bedrijven) met een totaal getaxeerde schade van € 2.202,-. In 2017 ging het in de wildbeheereenheid Noorderpark om één schadegeval met een getaxeerde schade van € 2.501,- en in de wildbeheereenheid Lopikerwaard om 2 schadegevallen met een totaal getaxeerde schade van € 1.411,-. Dit laat zien dat het per schadegeval niet om aanzienlijke bedragen gaat. Deze bedragen zeggen op zichzelf ook niets over de impact die de schade heeft gehad op de betreffende bedrijven, omdat financiële gegevens over deze bedrijven ontbreken. De rechtbank concludeert dat in het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd dat de ontheffing nodig is om belangrijke schade aan grasland te voorkomen. Het bestreden besluit berust niet op een nauwkeurige en treffende motivering zoals is vereist. Op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid.

13. Eisers hebben gesteld dat zij het toe zouden juichen als de rechtbank prejudiciële vragen zou stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over de wijze waarop belangrijke schade beoordeeld moet worden, maar de rechtbank ziet daartoe geen aanleiding. Van belang hierbij is dat de Afdeling zich nog niet expliciet heeft uitgelaten hoe het hanteren van een drempelbedrag van € 250,- ter invulling van de beoordeling van belangrijke schade zich verhoudt tot het economisch belang van een bedrijf, en dat het om meer moet gaan dan gewoon ongemak en normaal bedrijfsrisico zoals het Gidsdocument beschrijft. Vanuit oogpunt van proceseconomie wil de rechtbank partijen eerst de kans geven dit punt in hoger beroep aan de Afdeling voor te leggen.

14. Het oordeel van de rechtbank brengt met zich mee dat op dit moment onzeker is of de ontheffing strikt noodzakelijk is om belangrijke schade te voorkomen. De rechtbank zal daarom niet ingaan op de andere beroepsgronden die zien op de ontheffing voor verjaging met ondersteunend afschot van de knobbelzwaan of daarmee samenhangen.

Legselreductie is geen maatregel ter voorkoming van belangrijke schade

15. Eisers zijn het niet eens met de ontheffing voor het uitvoeren van legselreductiemaatregelen, omdat er geen verband is tussen het onklaar maken van eieren en schade aan graslanden. Dat verband moet er wel zijn, want de ontheffing is verleend voor schadebestrijding. Eisers betwisten het standpunt van verweerder dat nestbehandeling effectief is. Volgens hen is dit juist contraproductief en leidt het tot een toename van de kans op schade.

16. Op grond van artikel 3.1, tweede lid, van de Wnb is het verboden opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te vernielen of te beschadigen, of nesten van vogels weg te nemen. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat het verboden is eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben.

17. Van deze verboden heeft verweerder ontheffing verleend om het uitvoeren van legselreductiemaatregelen toe te staan in de periode van 1 maart tot en met 31 mei. Het gaat om het rapen, schudden, prikken of dompelen in maisolie van eieren van de knobbelzwaan. Verweerder heeft de ontheffing verleend op grond van artikel 3.3 van de Wnb. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat het doel van de ontheffing inderdaad het voorkomen van belangrijke schade aan graslanden is. De ontheffing is dus niet gebaseerd op artikel 3.17 van de Wnb op grond waarvan onder voorwaarden planmatig populatiebeheer is toegestaan.

18. De rechtbank oordeelt dat de ontheffing voor het uitvoeren van legselreductiemaatregelen een zelfstandig besluitonderdeel is. Hiervoor geldt dat, net als bij de ontheffing voor afschot, aan alle voorwaarden uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb moet worden getoetst. In het bestreden besluit is ten onrechte niet beoordeeld of er een andere bevredigende oplossing is. De ontheffing voor legselreductie is dus gebrekkig gemotiveerd. Maar de rechtbank vindt ook dat legselreductie geen maatregel is die kan worden toegepast om belangrijke schade aan grasland te voorkomen en dat het dus überhaupt niet mogelijk is om een ontheffing voor legselreductie te verlenen met als doel het voorkomen van belangrijke schade. Zij legt hierna uit waarom zij dat vindt.

19. Eieren zelf kunnen geen schade veroorzaken aan grasland. In het bestreden besluit is uiteengezet dat op basis van recente gegevens over de populatieontwikkeling van de knobbelzwaan en de ontwikkeling van schadecijfers een direct verband te zien is tussen de populatie en de schade De aanwas van de populatie wordt door legselreductie ingeperkt, waardoor legselreductie volgens verweerder bijdraagt aan het voorkomen van schade aan graslanden. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Zoals verweerder het uitlegt kan de maatregel alleen maar op een indirecte manier bijdragen aan het voorkomen van schade aan grasland, namelijk doordat de legselreductie er voor zorgt dat de populatie knobbelzwanen beperkter toeneemt en er dus uiteindelijk minder knobbelzwanen zijn die schade kunnen veroorzaken. Voor zover dat al klopt – de rechtbank laat dat in het midden – is er sprake van een te ver verwijderd verband tussen de maatregel (legselreductie) en het beoogde resultaat (voorkomen van belangrijke schade aan grasland).

20. Gelet op het oordeel van de rechtbank is het niet mogelijk om een ontheffing voor legselreductie te verlenen met als doel het voorkomen van schade aan grasland. De ontheffing voor het uitvoeren van legselreductiemaatregelen kan dus niet in stand blijven, ook niet met een aanvullende motivering. Aan de beroepsgrond van eisers dat legselreductie geen bevredigende oplossing is komt de rechtbank daarom niet toe.

Conclusie en verdere afdoening

21. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat het in strijd is met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 3.3 van de Wnb.

22. De rechtbank ziet geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen waarbij verweerder de gelegenheid krijgt om het gebrek te herstellen, omdat verweerder op de zitting duidelijk heeft gemaakt dat hij vasthoudt aan het uitgangspunt dat er sprake is van belangrijke schade bij € 250,- per geval, per bedrijf, per jaar. Om die reden vindt de rechtbank het niet opportuun om verweerder eerst in de gelegenheid te stellen de geconstateerde gebreken te herstellen.

23. Het gevolg van de vernietiging van het bestreden besluit door de rechtbank betekent dat verweerder opnieuw moet beslissen op het bezwaar van eisers. Daarvoor geldt de reguliere beslistermijn. Het is aan verweerder om met inachtneming van deze uitspraak een andere invulling te geven aan de beoordelingsruimte bij het criterium ‘belangrijke schade’ en beter te motiveren dat hiervan sprake is. De schadegegevens uit de vorige faunabeheerplanperiode kunnen daarbij wel als uitgangspunt blijven dienen, maar daarnaast zal inzichtelijk gemaakt moeten worden hoe de verschillende schadegevallen zich verhouden tot de economische belangen van de desbetreffende bedrijven en dat sprake is van een economisch belang dat verder gaat dan ongemak en het normale bedrijfsrisico overstijgt.

24. De met het primaire besluit verleende ontheffing blijft door de vernietiging in beginsel gelden in afwachting van de nieuwe beslissing op bezwaar van verweerder. Uit deze uitspraak volgt echter dat de ontheffing voor het afschot van knobbelzwanen en het onklaar maken van hun eieren gebrekkig is. Het is onzeker of verweerder het gebrek in de ontheffing voor het afschieten van knobbelzwanen kan herstellen. Het gebrek in de ontheffing voor het onklaar maken van de eieren kan niet hersteld worden. In het licht daarvan weegt de rechtbank het belang van eisers bij het voorkomen van afschot van knobbelzwanen als beschermde diersoort en het onklaar maken van de eieren van deze soort zwaarder dan het belang van verweerder en de faunabeheereenheid bij het voorkomen van schade aan graslanden. De rechtbank ziet daarin aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, waarbij de ontheffing (het primaire besluit) wordt geschorst tot zes weken na de te nemen nieuwe beslissing op het bezwaarschrift. Dat betekent dat er tot die tijd geen gebruik mag worden gemaakt van de ontheffing.

Vergoeding van griffierecht en proceskosten

25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

26. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting) met een waarde per punt van € 759,-, bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
schorst het primaire besluit van 31 augustus 2020 tot zes weken na de te nemen nieuwe beslissing op het bezwaarschrift;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 24 februari 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl

de griffier is verhinderd deze

uitspraak te ondertekenen

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Vernietiging ontheffing afschot knobbelzwanen en legselreductie wegens onvoldoende motivering belangrijke schade