ECLI:NL:RBMNE:2023:1693

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 23/522 & 22/523

uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 april 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[verzoeker 1],
[verzoeker 2] , [verzoeker 3] , [verzoeker 4] & [verzoeker 5] , [verzoeker 6] & [verzoeker 7]allen uit [woonplaats] , verzoekers

(gemachtigde: drs. C. van Oosten),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht

(gemachtigde: mr. H. Kavi).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
Eneco Heat Productions & Industrials B.V.uit Utrecht (derde-partij)

(gemachtigde: mr. J.C.W. van Eekeren).

Inleiding

Aan derde-partij is door het college op 2 juni 2022 een omgevingsvergunning^[1]verleend voor de bouw van een warmtebuffer op het adres [adres] in [woonplaats] . De warmtebuffer heeft een hoogte van 17.7 meter en wordt gebouwd bij een warmteoverdrachtstation (WOS) en heeft als doel om warmte op te slaan en deze vrijgekomen warmte via het WOS naar aangesloten huishoudens te vervoeren. Verzoekers wonen allemaal in de buurt van de warmtebuffer en hebben bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning.

De bezwaren van verzoekers zijn ongegrond verklaard in het bestreden besluit van 14 februari 2023. Het college heeft de omgevingsvergunning in stand gelaten. Derde-partij is na bestreden besluit begonnen met de bouw van de warmtebuffer.

Verzoekers zijn het niet eens met het bestreden besluit en hebben beroep ingesteld. Ook hebben de verzoekers de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen en de omgevingsvergunning te schorsen en daarmee de voortzetting van de bouw van de warmtebuffer voorlopig een juridische basis te ontnemen.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 31 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, de gemachtigde van verzoekers, de gemachtigde van het college. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] , bijgestaan door haar gemachtigde.

Overwegingen

Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Het bestreden besluit

De bouw van de warmtebuffer is in strijd met het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning is daarom verleend voor de activiteiten ‘bouwen’, ‘uitvoeren van een werk, geen gebouw zijnde’, en het ‘afwijken van het bestemmingsplan’. Een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan kan alleen verleend worden als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De bezwaren van verzoekers tonen volgens het college niet aan dat de bouw van de warmtebuffer in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college is de warmtebuffer niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Ook na afweging van de betrokken belangen is er voor het college geen reden om de omgevingsvergunning te weigeren. Het college heeft de bezwaren van verzoekers ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning in stand gelaten.
Het geschil

Tussen partijen is in geschil of het college de omgevingsvergunning op goede gronden aan derde-partij kon verlenen en de bouw van de warmtebuffer in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening mocht vinden. Verzoekers vinden van niet en vinden daarbij ook dat het college een verkeerde procedure heeft gevolgd bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Volgens verzoekers had de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd moeten worden bij het verlenen van de omgevingsvergunning en dat is niet gebeurd.

Beoordelingskader

4. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. Als het college van mening is dat de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De voorzieningenrechter toetst aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. De vraag of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen is hier een onderdeel van.

5. De voorzieningenrechter zal hierna aan de hand van dit beoordelingskader de beroepsgronden van verzoekers beoordelen.
Heeft het college de juiste voorbereidingsprocedure gevolgd?

6. Volgens verzoekers had het college bij de besluitvorming met betrekking tot de omgevingsvergunning de uitgebreide voorbereidingsprocedure dienen toe te passen. De warmtebuffer wordt ruim 17 meter hoog en daarmee groter dan de WOS. De warmtebuffer kan daarom niet aangemerkt worden als een bijbehorend bouwwerk.^[2]Daarnaast moet de warmtebuffer binnen de bebouwde kom liggen en dat is volgens verzoekers ook niet het geval. Verzoekers stellen zich daarom op het standpunt dat alleen een omgevingsvergunning verleend kan worden via artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo.

7. De voorzieningenrechter is het niet met verzoekers eens. De omgevingsvergunning is verleend via 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Een omgevingsvergunning op die manier verlenen – voor een bouwwerk van 17.7 meter hoog – is alleen mogelijk als de warmtebuffer is aan te merken als een bijbehorend bouwwerk en binnen de bebouwde kom ligt. Volgens artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor is een bijbehorend bouwwerk een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak. Het hoofdgebouw is volgens artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel, en indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkste is.

8. Volgens het bestemmingsplan ‘ [locatie 1] , [locatie 1] ’, geldt de enkelbestemming ‘Bedrijf – Nutsvoorziening’. Binnen die bestemming zijn nutsvoorzieningen toegestaan en niet in geschil is dat een WOS een nutsvoorziening is. De voorzieningenrechter vindt dat de WOS het hoofdgebouw is omdat, uit de stukken en de toelichting van derde-partij op de zitting, is gebleken dat de warmtebuffer niet kan functioneren zonder een WOS, terwijl een WOS wel kan functioneren zonder warmtebuffer. De WOS functioneert al enige tijd zonder de warmtebuffer. Dat betekent dat de WOS het belangrijkste gebouw op het perceel is voor de verwezenlijking van de enkelbestemming ‘Bedrijf – Nutsvoorziening’. De warmtebuffer zal vervolgens functioneel met de WOS worden verbonden. Dat betekent dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter de WOS het hoofdgebouw is en de warmtebuffer het bijbehorende bouwwerk is. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat er binnen de bebouwde kom geen eisen worden gesteld aan de grootte van het bijbehorend bouwwerk. Als het bijbehorend bouwwerk functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, is ook niet van belang of het bijbehorend bouwwerk ook visueel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.

9. Ook vindt de voorzieningenrechter dat het bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom ligt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State^[3]is de vraag of een perceel in de bebouwde kom is gelegen van feitelijke aard. Niet de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft is bepalend, maar de aard van de omgeving. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.

10. De voorzieningenrechter is het eens met verweerder dat de [adres] binnen de bebouwde kom ligt. Ten noordoosten van de planlocatie ligt een woonwijk en ook ten zuiden van de planlocatie bevindt zich een bedrijventerrein met het provinciehuis van de provincie Utrecht. Ook de woningen van verzoekers liggen ten oosten van de planlocatie. Daarmee is er in de directe omgeving van de planlocatie sprake van een concentratie van bebouwing met een overwegende woon- en verblijffunctie. De voorzieningenrechter kan verzoekers daarom niet volgen in hun onderbouwing van de stelling dat warmtebuffer wordt gebouwd op een locatie buiten de bebouwde kom. De ter zitting getoonde kaart met witte vlekken waar geen sprake zou zijn van een bebouwde kom is geen weergave van de huidige feitelijke situatie en is daarom niet van belang voor de beoordeling van dit geschilpunt. Het gevolg hiervan is dat er geen eisen gelden voor de maximaal toegestane hoogte of oppervlakte van de warmtebuffer..

11. Het voorgaande betekent dat het college terecht heeft geconcludeerd dat de warmtebuffer een bijbehorend bouwwerk is en dat de omgevingsvergunning niet verleend hoefde te worden via artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt niet.
De duurzaamheid van de warmtebuffer

12. Verzoekers twijfelen aan de duurzaamheid van de warmtebuffer en stellen dat de warmtebuffer niet zo duurzaam is als door vergunninghouder in de aanvraag wordt gesteld. Dat met de warmtebuffer een 2 % koolstofdioxide besparing wordt gerealiseerd, wordt niet door het college aannemelijk gemaakt. Dat had volgens verzoekers wel gemoeten.

13. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college een aanvraag om een omgevingsvergunning moet beoordelen zoals die is ingediend. Het college moet aan de hand van alle betrokken belangen beoordelen of de bouw van de warmtebuffer in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college hoeft niet te beoordelen of de warmtebuffer exact zo duurzaam is als in de aanvraag wordt gesteld. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers niet met objectieve gegevens onderbouwd hebben dat de warmtebuffer op het gebied van duurzaamheid in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat verzoekers twijfelen aan de duurzaamheid van de warmtebuffer betekent niet dat de bouw van de warmtebuffer in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Vervolgens mag het college bij weging van de betrokken belangen de duurzaamheidsdoelen van de gemeente Utrecht betrekken en deze afwegen tegen de belangen van verzoekers. De beroepsgrond slaagt niet.
Quickscan flora en fauna

14. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat de bouw van de warmtebuffer moet bijdragen aan het herstel en het versterken van de flora en fauna. Met de bouw van de warmtebuffer wordt volgens verzoekers het herstel en ontwikkeling van de ecologische waarden onmogelijk gemaakt. De in de schriftelijke fase van de procedure ingediende beroepsgrond over de verouderde quickscan flora en fauna hebben verzoekers op de zitting ingetrokken.

15. De voorzieningenrechter stelt vast dat derde-partij op 20 november 2019 een quickscan Wet natuurbescherming heeft laten uitvoeren. Het doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de mogelijke aanwezigheid van beschermde soorten in het kader van de Wet natuurbescherming. Als die beschermde soorten er zijn, dan moet de vraag beantwoord worden of het bouwen van de warmtebuffer bepaalde negatieve gevolgen heeft voor van nature in Nederland in het wild levende beschermde soorten. Als dat zo is, is ook toestemming vereist voor het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo en dient de aanvraag daarop te zien.

16. Anders dan wat verzoekers stellen, hoeft de warmtebuffer niet bij te dragen aan het herstel en de versterking van de aanwezige flora en fauna. Uit de quickscan volgt dat de bouw van de warmtebuffer niet zorgt voor negatieve gevolgen voor de beschermde soorten die in de omgeving van de planlocatie voorkomen. De voorzieningenrechter ziet in wat verzoekers hebben aangevoerd geen reden om te twijfelen aan de quickscan en vindt dat met de quickscan voldoende aannemelijk is gemaakt dat voor de bouw van de warmtebuffer geen omgevingsvergunning nodig is voor de activiteit zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt niet.
Unesco werelderfgoed

17. Het [locatie 2] ten noorden van de planlocatie is onderdeel van de Nieuwe Hollandse Waterlinie (NHW). Dit is een 85 kilometer lange voormalige verdedigingslinie die is geplaatst op de Unesco Werelderfgoedlijst. De warmtebuffer komt te liggen binnen de zogenaamde attentiezone van de NHW. Deze zone is niet beschermd. Verzoekers vinden dat de bouw van de warmtebuffer in hoge mate afbreuk doet aan de historische omgeving en zijn van mening dat er een Heritage Impact Assesment (HIA) uitgevoerd had moeten worden.

18. De voorzieningenrechter stelt vast dat de attentiezone geen onderdeel uitmaakt van het Unesco werelderfgoed ‘de Nieuwe Hollandse Waterlinie’. Gebouwen die binnen de attentiezone worden gebouwd mogen echter geen afbreuk doen aan de visuele integriteit van het werelderfgoed. Om vast te stellen of de bouw van de warmtebuffer afbreuk doet aan die visuele integriteit heeft het college overleg gevoerd met de provincie Utrecht. Ook is door OKRA Landschapsarchitecten een landschapsanalyse uitgevoerd om de waarden van het erfgoed in haar context te beschouwen. De provincie Utrecht heeft contact gezocht met Land-ID, een bureau dat vaak een HIA uitvoert. De uitkomst van het overleg tussen Land-ID en de provincie Utrecht was dat een HIA niet nodig is omdat Land-ID vindt dat het realiseren van de warmtebuffer geen negatieve invloed zal hebben op het Werelderfgoedgebied. Wel wordt door de provincie Utrecht aanbevolen om de invloed van de warmtebuffer op de omgeving te minimaliseren door bijvoorbeeld de bekleding en de kleurstelling van de warmtebuffer zodanig uit te voeren dat deze opgaat in het al aanwezige groen.

19. Op basis van deze informatie heeft het college geconcludeerd dat de warmtebuffer geen afbreuk doet aan de visuele integriteit van het werelderfgoed. Daarnaast heeft het college ruimtelijke randvoorwaarden opgesteld waar de warmtebuffer aan moet voldoen. Bij het opstellen van deze ruimtelijke randvoorwaarden heeft het college ook oog gehad voor het nabijgelegen Unesco werelderfgoed en voorwaarden opgesteld om de invloed van de warmtebuffer op de omgeving zo veel mogelijk te beperken. Zo wordt de warmtebuffer beschilderd om zoveel mogelijk op te gaan in de omgeving. De voorzieningenrechter vindt dat het college hiermee voldoende heeft gemotiveerd dat de warmtebuffer geen afbreuk doet aan de historische omgeving of het Unesco werelderfgoed en dat er geen HIA uitgevoerd hoeft te worden. Verzoekers hebben ook niet aan de hand van een deskundigenrapport onderbouwd of op een andere manier aannemelijk gemaakt dat de warmtebuffer afbreuk doet aan de attentiezone van het Unesco werelderfgoed of de cultuurhistorische waarde van de omgeving. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

20. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor de bouw van de warmtebuffer in stand blijft.

21. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Verzoekers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep ongegrond;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door R. in ’t Veld, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T.E.G. van Heukelom, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 april 2023

(De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen)

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.