Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/3729
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 mei 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] (gemeente Vijfheerenlanden), eiser
(gemachtigden: mr. R. Olivier en mr. W.M.A. Polders),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vijfheerenlanden(het college)
(gemachtigde: A. den Braven en mr. A.M. Wiechers).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
de gemeenteraad van de gemeente Vijfheerenlanden(de gemeenteraad)
de gemeenteraad van de gemeente Vijfheerenlanden(de gemeenteraad)
(gemachtigde: mr. A.M. Wiechers).
Inleiding
Op het perceel aan de [adres] in [woonplaats] staat de bedrijfswoning van eisers naastgelegen bedrijf. Aan de achterzijde van de bedrijfswoning heeft eiser een bouwwerk (het bijgebouw) van 300 m² gebouwd. In dit bijgebouw wil eiser een zwembad realiseren en hobbymatig agrarisch materiaal opslaan. Voor de bouw van dit bijgebouw heeft eiser geen omgevingsvergunning. Het college heeft aan eiser in een vooraankondiging kenbaar gemaakt dat hij een last onder dwangsom wil opleggen.
Ter legalisering heeft eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. De aanvraag ziet op de activiteiten ‘bouwen’, ‘het uitvoeren van een werk’ en ‘handelen in strijd met een bestemmingsplan’. [1] De grond waarop het bijgebouw staat heeft volgens artikel 3 van Pro het bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats] ’ de bestemming ‘Agrarisch’. Er mogen alleen binnen het bouwvlak bouwwerken ten dienste van de bestemming ‘Agrarisch’ worden gebouwd. Het bijgebouw is niet binnen het bouwvlak of ten dienste van de bestemming ‘Agrarisch’ gebouwd. Dat betekent dat de bouw van het bijgebouw in strijd is met het bestemmingsplan.
Omdat het bestemmingsplan en artikel 4 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) geen mogelijkheid bieden om een omgevingsvergunning voor het bijgebouw te verlenen, kan de omgevingsvergunning alleen verleend worden op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3˚ van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De gemeenteraad heeft op 10 februari 2022 de benodigde conceptverklaring van geen bedenkingen geweigerd. Het college heeft vervolgens in het ontwerpbesluit de omgevingsvergunning geweigerd
Eiser heeft zijn zienswijze op het ontwerpbesluit naar voren gebracht. De gemeenteraad heeft op 9 juni 2022 besloten de verklaring van geen bedenkingen (vvgb) te weigeren. Met het besluit van 16 juni 2022 heeft het college vervolgens de omgevingsvergunning geweigerd.
Eiser heeft daartegen beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college en de gemachtigde van de gemeenteraad.
Overwegingen
1. Het beroep van eiser tegen de weigering van de omgevingsvergunning omvat mede de rechtmatigheid van de beslissing van de gemeenteraad om de verklaring van geen bedenkingen te weigeren. De rechtbank zal eerst de beroepsgronden tegen de weigering van de verklaring van geen bedenkingen door de gemeenteraad bespreken en dan de beroepsgronden tegen het besluit van het college tot weigering van de omgevingsvergunning.
Weigeren verklaring van geen bedenkingen door de gemeenteraad
2. Op grond van artikel 6.5, tweede lid, van het Bor kan de vvgb slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
3. De gemeenteraad vindt het bijgebouw om de volgende redenen niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Er is volgens de gemeenteraad geen sprake van een grondgebonden volwaardig agrarisch bedrijf ten dienste waarvan het bijgebouw is gebouwd. Het gaat namelijk om een bijgebouw bij de bedrijfswoning van eisers naastgelegen bedrijf. Die bedrijfswoning heeft planologisch niets met de agrarische bestemming van doen. Het bijgebouw is ook ver buiten het bouwvlak gebouwd, terwijl in het agrarisch gebied binnen die bestemming expliciet bouwvlakken zijn aangewezen waar wel gebouwd mag worden, als dat past binnen de regels van het bestemmingsplan. Buiten de bouwvlakken en bestaande bouwmogelijkheden wordt beleidsmatig geen medewerking verleend aan (extra) bebouwing om verdere verstening van het buitengebied tegen te gaan. Dat is volgens de gemeenteraad ook in strijd met het Intergemeentelijk Landschapskader (ILK). Verder zal het toestaan van het bijgebouw ongewenste precedentwerking veroorzaken. Volgens de gemeenteraad zijn er geen bijzondere of zwaarwegende omstandigheden bekend waardoor er moet worden afgeweken van het bestemmingsplan en prefereren de algemene belangen boven het belang van eiser.
4. De rechtbank stelt voorop dat de gemeenteraad het orgaan binnen de gemeente is dat bestemmingsplannen vaststelt en daarmee zeggenschap heeft over het ruimtelijk beleid van een gemeente. Het is dan ook de gemeenteraad die door middel van het wel of niet afgeven van een vvgb mag bepalen of zij wel of niet wil meewerken aan een afwijking van het bestemmingplan. In deze afweging heeft de gemeenteraad een onafhankelijke positie, ook ten opzichte van het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad heeft bij het wel of niet verlenen van een vvgb beleidsruimte. De bestuursrechter beperkt zich aan de hand van de beroepsgronden tot de vraag of het al dan niet verlenen van de vvgb in overeenstemming is met het recht. De bestuursrechter toetst terughoudend en beoordeelt of de gemeenteraad in redelijkheid de vvgb mocht weigeren.
Het ILK
5. Eiser vindt dat het bijgebouw wel in overeenstemming is met het ILK. Het ILK laat bebouwing namelijk uitdrukkelijk toe. Bovendien staan het bestemmingsplan en het Bor volgens eiser wel degelijk enige aanvullende bebouwing toe, zodat de gemeenteraad het mogelijk heeft gemaakt om in de omgeving extra bouwwerken mogelijk te maken. Volgens eiser volgt uit het ILK niet dat het bouwplan niet in het belang is van een goede ruimtelijke ordening.
6. De rechtbank stelt vast dat het ILK een intergemeentelijk landschapskader is waar nieuwe ontwikkelingen in het buitengebied aan getoetst worden. Het ILK bevat verschillende voorwaarden waar bebouwing in het buitengebied aan moet voldoen. Zo staat in het ILK dat bebouwing plaats dient te vinden binnen de toegekende bouwpercelen. Door op die manier te bouwen, blijft er een afwisseling bestaan tussen bebouwd en ongebouwd gebied en blijven zichtlijnen behouden. Ook wordt in het ILK waarde gehecht aan het open veenweidelandschap en moet er rekening gehouden worden met de aanwezige zichtlijnen en doorzichten. Deze doorzichten naar achtergelegen gronden mogen niet verloren gaan door nieuwe bebouwing.
7. De gemeenteraad vindt dat het bijgebouw zorgt voor verstening. Hierdoor wordt het open landschap niet behouden. Daarnaast gaan de zichtlijnen naar het open landschap verloren met de bouw van het bijgebouw. Dat is volgens de gemeenteraad in strijd met de voorwaarden uit het ILK. De rechtbank kan de gemeenteraad daarin volgen. Eiser heeft weliswaar gelijk dat het ILK – en het Bor – bebouwing in het buitengebied toestaat, maar dat betekent niet dat daarmee alle gewenste bebouwing, of een bijgebouw van 300 m² met de voorwaarden van het ILK in overeenstemming is. De beroepsgrond slaagt niet.
Landschappelijke inpassing
Landschappelijke inpassing
8. Volgens eiser kan – door het bijgebouw landschappelijk in te passen – het doel van de inrichting van de grondwal (onttrekken van bedrijfsactiviteiten aan het zicht) worden bereikt. Daarnaast kan de openheid van het landschap geen absolute weigeringsgrond zijn als er een grondwal gebouwd moet worden om bedrijfsactiviteiten aan het zicht te onttrekken. Voor de openheid van het landschap maakt het niet uit of de grondwal zo wordt ingericht dat de bestaande bebouwing aan het zicht wordt onttrokken en er daarachter nog een bouwwerk staat of niet, aldus eiser.
9. De rechtbank stelt vast dat de functie van de grondwal los staat van de vraag of de gemeenteraad de bouw van het bijgebouw niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening mocht vinden. De rechtbank beoordeelt dus alleen of de gemeenteraad het bijgebouw niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening mocht vinden. De gemeenteraad wil geen vvgb verlenen omdat de openheid van het landschap niet gewaarborgd blijft met de bouw van het bijgebouw. De rechtbank oordeelt dat de gemeenteraad zich op dat standpunt kon stellen. De openheid van het landschap en de zichtlijnen naar dat landschap veranderen met de bouw van een bijgebouw van 300 m². Of het bijgebouw eventueel de functie van de grondwal overneemt is dan niet van belang. Het bijgebouw doet dan nog steeds afbreuk aan de openheid van het landschap en de zichtlijnen. Daar komt bij dat de bouw van een grondwal verplicht is op grond van het bestemmingsplan ‘ [adres] ’. De beroepsgrond slaagt niet.
Precedentwerking
Precedentwerking
10. Bij het beantwoorden van de vraag of het bijgebouw in strijd is met een goede ruimtelijke ordening moet de gemeenteraad alle betrokken belangen in kaart brengen en tegen elkaar afwegen. Ook de vrees voor een mogelijke precedentwerking bij het verlenen van de omgevingsvergunning is een belang dat bij die belangenafweging mag worden betrokken. [4] Dat betekent dat de gemeenteraad in redelijkheid de vrees voor precedentwerking mede ten grondslag mag leggen aan zijn weigering om een vvgb af te geven. De beroepsgrond slaagt niet.
Détournement de pouvoir en zorgvuldigheidsbeginsel
11. Eiser vindt dat de gemeenteraad zijn bevoegdheid tot het al dan niet afgeven een vvgb heeft ingezet voor een ander doel dan waarvoor deze is toegekend. Volgens eiser beoogt de gemeenteraad met de weigering van de vvgb een handhavingstraject te starten. Eiser vindt dat de gemeenteraad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bijgebouw daarom niet op onbevooroordeelde en objectieve wijze heeft kunnen beoordelen. Als geen sprake is van misbruik van bevoegdheid, dan levert dat volgens eiser strijd op met het zorgvuldigheidsbeginsel.
11. Daarnaast voert eiser aan dat zijn zienswijze niet integraal en onverwijld door het college naar de gemeenteraad is gestuurd, zodat sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Als de gemeenteraad de tekst van eisers zienswijze had gelezen, was de gemeenteraad mogelijk tot een voor eiser gunstige beslissing gekomen.
11. De rechtbank is van oordeel dat eiser onvoldoende heeft onderbouwd dat de gemeenteraad de vvgb alleen heeft geweigerd, zodat een handhavingsprocedure opgestart kan worden of dat sprake is van niet objectieve beoordeling. De gemeenteraad heeft toegelicht dat hij de vvgb heeft geweigerd omdat hij vindt dat het bijgebouw niet in het belang is van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft de gemeenteraad ook uiteengezet om welke redenen hij het bijgebouw niet in het belang vind van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank stelt verder vast dat de gemeenteraad wel een uitgebreide samenvatting van de zienswijze van eiser heeft ontvangen, waardoor de gemeenteraad wel op de hoogte was van de bezwaren van eiser. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een zorgvuldigheidsgebrek. De rechtbank oordeelt dat niet aannemelijk is gemaakt dat de gemeenteraad heeft gehandeld in strijd met het beginsel van détournement de pouvoir dan wel dat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden.
Tussenconclusie
14. De rechtbank oordeelt dat de gemeenteraad de verklaring van bedenkingen in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De beroepsgronden van eiser tegen de weigering van de verklaring van geen bedenkingen slagen niet.
Weigeren van de omgevingsvergunning door het college
Weigeren van de omgevingsvergunning door het college
14. In het geval dat de vvgb wordt geweigerd, verplicht artikel 2.20a van de Wabo het college om de omgevingsvergunning te weigeren.
Had eiser in de gelegenheid gesteld moeten worden om zijn aanvraag aan te passen?
16. Eiser vindt dat het college hem in de gelegenheid had moeten stellen om de aanvraag aan te passen om zo de redenen voor de weigering weg te nemen.
16. De rechtbank oordeelt dat het college eiser terecht niet in de gelegenheid heeft gesteld om zijn aanvraag aan te passen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [5] kan een aanvraag alleen aangepast worden als er sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard. Eiser heeft toegelicht bereid te zijn om zijn aanvraag aan te passen om eventuele weigeringsgronden weg te nemen. Het stond eiser vrij om uit eigen beweging de aanvraag te wijzigen, maar dat heeft eiser niet gedaan. Eiser heeft daarmee niet duidelijk gemaakt op welke manier hij zijn aanvraag wilde aanpassen en of die aanpassing ook een wijziging van ondergeschikte aard is. Dat betekent dat het college eiser niet in de gelegenheid hoefde te stellen om zijn aanvraag aan te passen. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college ten onrechte geen besluit genomen op de volledige aanvraag?
Heeft het college ten onrechte geen besluit genomen op de volledige aanvraag?
18. Eiser vindt dat het college ten onrechte geen besluit heeft genomen op de aangevraagde activiteiten ‘bouwen’ en ‘uitvoeren van een werk’.
18. De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 2.21 van de Wabo volgt dat indien een aanvraag betrekking heeft op een project dat uit verschillende activiteiten bestaat en de omgevingsvergunning voor dat project moet worden geweigerd, het bevoegd gezag op verzoek van de aanvrager de omgevingsvergunning kan verlenen voor de activiteiten waarvoor zij niet behoeft te worden geweigerd. Uit de weigering van de omgevingsvergunning volgt dat het college alleen de omgevingsvergunning heeft geweigerd voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’. Dat betekent dat daarmee ook de omgevingsvergunning is geweigerd voor de activiteiten die onlosmakelijk verbonden zijn met het handelen in strijd met het bestemmingsplan. [6] In dit geval is de activiteit ‘bouwen’ onlosmakelijk verbonden met de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’.
20. Eiser heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor de genoemde activiteiten om het bijgebouw mogelijk te maken. Al die aangevraagde activiteiten zijn aangevraagd om de bouw van het bijgebouw mogelijk te maken. Het college heeft de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ geweigerd. Uit die weigering volgt naar het oordeel van de rechtbank ook een impliciete weigering voor de activiteit ‘het uitvoeren van een werk’. Deze laatste activiteit heeft eiser volgens zijn toelichting op de zitting voor de zekerheid aangevraagd omdat hij niet zeker wist of hij voor de bouw van het bijgebouw ook een omgevingsvergunning nodig had voor die activiteit. Deze impliciete weigering had ook redelijkerwijs duidelijk moeten zijn voor eiser nu uit de weigering van de omgevingsvergunning duidelijk is dat het college geen medewerking wil verlenen aan de bouw van het bijgebouw. Daarmee vindt de rechtbank dat het college ook impliciet de activiteit ‘het uitvoeren van een werk’ – voor zover toestemming voor die activiteit vereist is – heeft geweigerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie
Tussenconclusie
20. De beroepsgronden tegen de weigering van de omgevingsvergunning slagen niet.
Conclusie
22. Dit betekent dat de gemeenteraad in redelijkheid heeft kunnen weigeren de vvgb te verlenen. Het gevolg daarvan is dat het college niets anders kan dan de omgevingsvergunning weigeren.
22. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat de omgevingsvergunning ook geweigerd blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. T.E.G. van Heukelom, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.