ECLI:NL:RBMNE:2023:2278

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 22/2197, 22/2174, 22/2185, 22/2194, 22/2196, 22/2200, 22/2202, 22/2203, 22/5081, 22/5156 en 23/1338.

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 mei 2023 in de zaak tussen

de Stichting Platform Authentieke Journalistiek, uit Utrecht, de stichting (gemachtigden: R.J.E. Vleugels en B. van Beek),

de minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK),

de minister van Algemene Zaken (AZ),

de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK),

de minister van Buitenlandse Zaken (BZ),

de minister van Financiën,

de minister van Infrastructuur en Waterstaat (I&W),

de minister van Justitie en Veiligheid (J&V),

de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW),

de minister van Defensie,

het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (het college van GS),het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (het college van b en w) .

verweerders

(gemachtigden: mrs. D.I. van Weerden en J.P. Heinrich).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van de stichting tegen de besluiten die verweerders hebben genomen naar aanleiding van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De stichting heeft bij alle verweerders op 12 april 2019 verzocht om openbaarmaking van alle bij hen berustende documenten die gaan over Shell en over aan Shell gerelateerde ondernemingen vanaf 16 februari 2005 tot de datum van het verzoek.

1.1.

Verweerders hebben de verzoeken buiten behandeling gesteld omdat deze verzoeken niet zien op een bestuurlijke aangelegenheid. Ze zijn niet voldoende gepreciseerd. Verweerders hebben dit standpunt in bezwaar gehandhaafd en daarover gaat deze uitspraak.

1.2.

Verweerders hebben op de beroepen gereageerd met (twee) verweerschriften.

1.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 18 april 2023 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens de stichting, de gemachtigden en dr. W.J.M. Voermans als mede-gemachtigde. Namens verweerders hebben de gemachtigden gesproken en mr. drs. [A] en dr. mr. [B] namens de minister van EZK. Tevens heeft [C] , werkzaam bij het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding als informant het woord gevoerd.

Totstandkoming van de bestreden besluiten

2. De stichting heeft op 12 april 2019 aan zeventien bestuursorganen een vergelijkbaar Wob-verzoek gestuurd met als doel om alle documenten over Shell en alle aan Shell gerelateerde ondernemingen vanaf 16 februari 2005 tot de datum van het verzoek openbaar te maken.

2.1.

Verweerders hebben de verzoeken gecoördineerd, dat wil zeggen, tezamen behandeld. De minister van EZK heeft bij de voorbereiding van de behandeling van de Wob-verzoeken een coördinerende taak vervuld. Op 4 juni 2019 heeft een eerste gesprek plaatsgevonden tussen de stichting en vier ambtenaren van het ministerie van EZK en een ambtenaar van de gemeente Rotterdam.

2.2.

Tijdens het overleg hebben verweerders de stichting erop gewezen dat de reikwijdte van het verzoek, het aantal genoemde organisaties per bestuursorgaan en de veelheid aan onder Shell vallende ondernemingen/personen, maken dat het verzoek zeer ruim is geformuleerd. Verweerders hebben op 12 juni 2019 een voorstel gedaan voor de afhandeling van de verzoeken. Kort gezegd houdt het voorstel in om de verzoeken te beperken tot de meer 'officiële' documenten en tot drie aan Shell gerelateerde ondernemingen en twee (uitvoerings)organisaties per bestuursorgaan naast het bestuursorgaan zelf.

2.3.

De stichting heeft op dit voorstel gereageerd met haar brief van 14 juni 2019. Zij ziet in het voorstel vooral een inperking van de omvang van het verzoek. Zij stelt op haar beurt voor om aan de hand van documenten, onderwerpen en collecties van verweerders te bekijken waar haar interesse naar uitgaat, om zo de omvang van het verzoek en de daarmee gemoeide werklast te beperken. De stichting heeft haar standpunt aangevuld in haar brieven van 18 juni en 1 juli 2019, waarbij zij erop heeft gewezen dat er geen machtigingen zijn van verweerders aan de minister van EZK.

2.4.

In de brief van 18 juli 2019 heeft de minister van EZK de stichting namens verweerders bericht dat haar voorstel niet leidt tot een concrete inperking van het verzoek en dat het verzoek niet is toegespitst op een bestuurlijke aangelegenheid. De stichting wordt in de gelegenheid gesteld om haar verzoeken te verduidelijken, onder andere door toe te lichten waarop het door haar uit te voeren onderzoek betrekking heeft.
De stichting heeft hierop in haar brief van 30 juli 2019 schriftelijk gereageerd.

2.5.

Op 25 september 2019 heeft een tweede overleg plaatsgevonden. Hierbij waren namens verweerders drie ambtenaren van het ministerie van EZK aanwezig en een ambtenaar van de gemeente Rotterdam. Verweerders hebben herhaald dat de verzoeken in hun ogen te algemeen gesteld zijn en gespecificeerd moeten worden, daarbij zijn ook voorbeelden genoemd van verzoeken die wel voldoende gespecificeerd zouden zijn. De stichting heeft haar voorstel voor een aanpak herhaald. Zij heeft er ook op gewezen dat de gemeente Assen, de provincies Drenthe en Groningen en de gemeente Groningen (de noordelijke bestuursorganen) een zelfde Wob-verzoek wel op de door haar voorgestelde manier hebben aangepakt en dat deze aanpak tot verstrekking van documenten zal leiden.

2.6.

Verweerders hebben per brief van 16, 17, respectievelijk 18 oktober 2019 de stichting nogmaals verzocht om een specificering van haar verzoeken. De brieven zijn inhoudelijk gelijkluidend.

2.7.

De stichting heeft op deze brieven gereageerd bij afzonderlijke brieven van 4 november 2019. Zij heeft in een blokkendiagram per bestuursorgaan beperkingen aangebracht in de lijst ‘bestuurlijke aangelegenheden’ waar de respectieve verzoeken op zien en ze heeft het aantal aan Shell gerelateerde organisaties beperkt. De stichting wil bespreken of de aangeboden beperkingen voldoende soelaas bieden en of besproken kan worden of werken met registers/indexen een vorm is om te komen tot hanteerbare verzoeken.

3. Op 26 november 2019 heeft het college van GS van Zuid-Holland het aan hem gerichte verzoek buiten behandeling gesteld. De het college van b en w van Rotterdam en alle ministers, behalve de minister van BZK, hebben dat op 2 december 2019 gedaan. De minister van BZK heeft het aan haar gerichte Wob-verzoek op 11 december 2019 buiten behandeling gesteld

3.1.

De stichting heeft op 5 januari 2020 bij verweerders bezwaar gemaakt en het bezwaar op 3 februari 2020 aangevuld. Er heeft over acht besluiten een gezamenlijke hoorzitting plaatsgevonden op 5 november 2021. Hiervoor zijn ambtenaren van de ministeries van Financiën, I&W en EZK gemachtigd. De stichting heeft verzocht om alsnog overleg te voeren over de behandeling van de verzoeken.
De minister van Defensie, het college van GS van Zuid-Holland en het college van b en w van Rotterdam hebben de eigen bezwaaradviescommissie ingeschakeld. De commissie van de minister van Defensie heeft geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit tot buiten behandelingstelling te handhaven. De commissie van de andere twee verweerders hebben geadviseerd om het primaire besluit (gedeeltelijk) niet te handhaven. Naar aanleiding van de hoorzittingen heeft alsnog overleg plaatsgevonden met de minister van Defensie en het college van GS van Zuid-Holland.

4. Alle verweerders hebben in hun besluiten op bezwaar het primaire besluit gehandhaafd. Deze besluiten dateren van 6 april 2021 (college van GS van Zuid-Holland), 21 april 2022 (ministers van AZ, BZ, BZK, Financiën, EZK, J&V, OCW, I&W), 2 september 2022 (minister van Defensie) en van 23 februari 2023 (het college van b en w van Rotterdam).

5. De beroepen van de stichting tegen de besluiten van het college van GS van Zuid-Holland en het college van b en w van Rotterdam zijn overgedragen aan deze rechtbank om ze samen te behandelen met de andere negen beroepen.

Beroepsgronden stichting

6. De stichting meent dat zij geen eerlijke kans heeft gekregen om de verzoeken, zo dat al noodzakelijk was, (verder) te specificeren. Door de regierol van de minister van EKZ zijn de overleggen met de afzonderlijke verweerders niet op gang gekomen en heeft een gesprek over inhoud en aanpak niet daadwerkelijk plaatsgevonden. Verweerders hadden behulpzaam moeten zijn, zoals artikel 3, vierde lid, van de Wob voorschrijft. De gesprekken die wel hebben plaatsgevonden waren ontoereikend. Eerst werd door verweerders ten onrechte ingezet op de beperking van de omvang van de verzoeken. Pas veel later heeft men ingezet op de concretisering van onderwerpen en/of van bestuurlijke aangelegenheden zelf, terwijl die volgens de stichting in de verzoeken duidelijk zijn uiteengezet. Er was miscommunicatie en een aanvankelijk onduidelijke wens van verweerders. Toch heeft de stichting meegewerkt en haar bereidheid getoond voor verder overleg, omdat ook de stichting zich realiseerde dat het een buitengewoon verzoek betrof. Bij andere bestuursorganen (‘de Noordelijken’) heeft overleg inmiddels tot openbaarmaking geleid.
Er is dus geen goede reden voor buiten behandelingstelling van het Wob-verzoek, temeer omdat al was gestart met inventarisaties per bestuursorgaan. Die inventarisaties zijn ten onrechte voor de stichting achtergehouden. Door vanuit de centrale regie van EZK te koersen op buitenbehandelingstelling is unfair gehandeld en misbruik gemaakt van de mogelijkheid die de wet biedt. De behandelingen in de bezwaaradviescommissies van de minister van Defensie, het college van GS van Zuid-Holland en het college van b en w van Rotterdam laten zien dat van een onbegrensd of een te algemeen Wob-verzoek geen sprake was. Behandeling van de verzoeken was dus mogelijk, al dan niet op onderdelen.
De stichting vindt dat verweerders in strijd hebben gehandeld met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wob. Zij opteert voor nieuw overleg, met elk van de verweerders afzonderlijk.

Standpunt verweerders

7. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de verzoeken van de stichting niet aan de wettelijke vereisten voldoen, omdat ze te algemeen en onvoldoende gespecificeerd gesteld zijn. (De informatie over) Shell of een ander bedrijf is op zichzelf geen (bestuurlijke) aangelegenheid. ‘De relatie van de Nederlandse overheid met Shell’ is dat ook niet. De lijst met 23 ‘bestuurlijke aangelegenheden’ die de stichting in de verzoeken heeft opgenomen, omvat zeer algemene en ruim geformuleerde beleidsterreinen die niet geconcretiseerd of begrensd zijn. In wezen kunnen vrijwel alle taken van de overheid onder de door de stichting genoemde ‘bestuurlijke aangelegenheden’ vallen. Daarmee zijn de verzoeken nog onbepaalder dan dat waarover de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraak van 9 maart 2011 heeft geoordeeld,^[1]terwijl daarin maar één entiteit wordt genoemd. Ook daar is het Wob-verzoek te onbepaald geacht.
Daarom zijn verweerders in gesprek gegaan over de specificering van het verzoek. Verweerders zijn daarmee behulpzaam geweest, zoals de wet voorschrijft. Mede gezien de halsstarrige houding van de stichting, is niet tot een behandelbaar verzoek gekomen. De stichting wilde registers en overzichten van documentsystemen zien om vervolgens daaruit te kunnen kiezen in welke informatie zij (het meest) geïnteresseerd was. Dit is evenwel niet een werkwijze die de wetgever met het informatiestelsel voor ogen heeft gehad en verweerders waren niet verplicht deze werkwijze te volgen. Om behulpzaam te kunnen zijn, is ook medewerking van de verzoeker nodig en die ontbrak in dit geval. Verweerders hebben de stichting voorstellen en suggesties gedaan en er is ook geruime tijd de gelegenheid geboden om het verzoek te preciseren. Met de uiteindelijke inperking heeft de stichting de verzoeken in feite niet, maar in elk geval onvoldoende, gepreciseerd. De stichting heeft in de preciseringsfase ook geen enkele keer aangegeven dat het verzoek uit meerdere verzoeken bestaat die ieder voor zich in behandeling genomen konden worden.
Nu de stichting de verzoeken niet (voldoende) heeft gepreciseerd, ondanks dat de bestuursorganen aan hun begeleidingsplicht hebben voldaan, konden de verzoeken buiten behandeling worden gesteld. Dat is gedaan binnen de in artikel 4:5, vierde lid, van de Awb genoemde termijn van vier weken nadat verzoeker op (in dit geval het laatste) preciseringsverzoek heeft gereageerd. Van vooringenomenheid, gebrek aan fair play of een andere onrechtmatigheid in de voorbereiding is geen sprake. De stichting heeft de geboden mogelijkheden gewoonweg niet te baat genomen. Dat een globale schatting is gemaakt van de mogelijke impact op de organisaties zegt niets over de behandelbaarheid van het verzoek en de afwijkende werkwijze van ‘de Noordelijken’ ook niet.

Beoordeling door de rechtbank

Wat is het wettelijk kader en de bedoeling van de wet?

8. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden en is de Wob ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 de Woo van toepassing is op besluiten over Wob-verzoeken die vóór de inwerkingtreding van de Woo zijn ingediend. De bestreden besluiten dateren, op die van de minister van Defensie en het college van b en w van Rotterdam na, van vóór de inwerkingtreding van de Woo. Op de beroepen gericht tegen deze besluiten is de Wob dus nog van toepassing. Op de besluiten van de minister van Defensie en het college van b en w van Rotterdam is de Woo van toepassing.

9. De relevante wetgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

10. Met de bestreden besluiten zijn de primaire beslissingen in stand gelaten. Deze houden in dat de Wob-verzoeken buiten behandeling zijn gesteld. Volgens vaste rechtspraak zijn bestuursorganen in principe bevoegd om de heroverweging aan de hand van het bezwaar, te beperken tot de vraag of de buitenbehandelingstelling terecht was. Dit brengt mee dat de rechtbank in navolging hiervan met name zal beoordelen of de situatie ten tijde van de primaire besluiten inderdaad zo was dat de verzoeken buiten behandeling mochten worden gelaten.

11. Ingevolge artikel 3 van Pro de Wob moet de verzoeker de (bestuurlijke) aangelegenheid noemen waarover hij informatie wenst te ontvangen. Dit is ‘een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan’. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wob toegelicht dat het uitgangspunt van de Wob is dat de verzoeker informatie over een bepaald onderwerp vraagt. Blijkens de wetsgeschiedenis mag het verzoek niet een onbegrensde verscheidenheid van onderwerpen betreffen.^[2]De Wob is niet geschreven voor ongespecificeerde verzoeken om alle gegevens over al evenmin gespecificeerde onderwerpen.^[3]Met de eis dat een voldoende gespecificeerde aangelegenheid te noemen heeft de wetgever bestuursorganen willen beschermen tegen ongerichte informatieverzoeken en heeft hij willen voorkomen dat bestuursorganen een ongedifferentieerde hoeveelheid overheidsinformatie moeten beoordelen op openbaarheid. Dat zou een ontwrichtende werking hebben op het overheidsapparaat.

12. Onder de nu geldende wet, de Woo, is dat niet anders. Ook de Woo stelt als voorwaarde dat de verzoeker de ‘aangelegenheid’ noemt waarop zijn verzoek betrekking heeft en bepaalt dat deze aangelegenheid niet te algemeen geformuleerd moet zijn. De hier relevante voorwaarden aan een informatieverzoek zijn hetzelfde gebleven.^[4]

13. Onder beide wetten geldt dat als een informatieverzoek geen of een te algemeen geformuleerde aangelegenheid bevat, het bestuursorgaan de verzoeker behulpzaam moet zijn bij het preciseren van het verzoek, “zodanig dat” het inhoudelijk in behandeling kan worden genomen.^[5]Leidt het verzoek desondanks, niet tot een afdoende gepreciseerd verzoek dan kan het bestuursorgaan het verzoek op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb buiten behandeling stellen.

Wat is de bestuurlijke aangelegenheid?

14. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen rechtens relevant onderscheid tussen wat de stichting enerzijds een bestuurlijke aangelegenheid noemt, en anderzijds, een onderwerp. Met de tekst en toelichting van de wet is duidelijk dat een verzoek een (bestuurlijke) aangelegenheid moet bevatten (Wob), of een aangelegenheid van bestuurlijke informatie (Woo). Uit de wetsgeschiedenis is ook duidelijk dat het verzoek niet ongericht mag zijn; het mag geen verzoek zijn om algemene inzage waaruit vervolgens onderwerpen kunnen worden uitgezocht die naar de gading van de verzoeker zijn. Dat de stichting een eigen mening heeft over hoe een archief het beste benaderd kan worden en dat overheidsinformatie in beginsel openbaar moet zijn, maakt dat niet anders. De Wob en Woo zijn immers opgesteld om die openbaarheid te effectueren. Het is de keuze van de wetgever (ook recent nog) geweest om dit aan de hand van een door de verzoeker te noemen aangelegenheid te doen. De rechtbank is geen (internationale) rechtsgrond gebleken waarom deze keuze in strijd is met het recht.

15. De stichting heeft bij haar verzoeken toegelicht dat zij een allesomvattend onderzoeksproject is gestart, dat een zo dekkend mogelijk inzicht wil geven in de relatie tussen de overheid en Shell (een totaalbeeld van die relatie) over circa veertien jaar. Zij noemt onder meer 23 ‘bestuurlijke aangelegenheden’, variërend van “ vergunningverlening, convenanten, contracten” tot “huisvesting werknemers waaronder expats” en van “PPP en PPS constructies in welke vorm dan ook” tot “openbare orde en nationale veiligheid”. Zij heeft daarbij circa 1.500 namen genoemd die als Shell-organisaties aangemerkt kunnen worden. Ook heeft zij in een lijst aangegeven waar de bijzondere aandacht naar uit gaat (die zijn in grote lijnen elf maal hetzelfde) en heeft zij per bestuursorgaan een lijst aangegeven van welke onderwerpen er per bestuursorgaan tenminste onder vallen. Deze lijsten zijn afgestemd op elk afzonderlijk bestuursorgaan, door onder andere specifieke projecten, evenementen en uitvoeringsorganisaties te noemen.

16. Naar het oordeel van de rechtbank is het terecht dat verweerders zich op het standpunt hebben gesteld dat de verzoeken als zodanig nadere specificatie behoefden. Het is daarbij niet zo dat als een journalist zich de opgave stelt om “een zo dekkend mogelijk totaalbeeld van de relatie” tussen een overheid en een bedrijf te beschrijven, dit daarmee ook een aangelegenheid is zoals in de wet is bedoeld. Voor de vaststelling of een verzoek een aangelegenheid betreft ,is het nodig de rol of het optreden van de overheid in het kader van een gebeurtenis, casus, kwestie, voorval of op z’n minst een situatie van overheidshandelen als zodanig te noemen,^[6]dat wil zeggen meer dan louter de inventarisatie van een totaalbeeld. Dit strookt niet met de bedoeling van de wet, zoals deze in de wetsgeschiedenis aan de orde is geweest. In vergelijkbare zin beschouwt de rechtbank de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021.^[7]

17. De rechtbank oordeelt verder dat niet is bedoeld om hoge eisen te stellen aan de door de verzoeker te noemen bestuurlijke aangelegenheid. Voor zover verweerders bedoelen dat het om (voorbereiding of uitvoering van) beleid moet gaan, is deze opvatting te eng. Het idee is immers, ook onder de Wob, dat eenieder toegang heeft tot publieke informatie, die -voor zover hier van belang- nu ruim is omschreven als informatie die bij een overheidsorgaan berust. Bedoeld is dat het desbetreffende overheidsorgaan niet ontwricht mag raken door oeverloze verzoeken. Dat verkennend is geïnventariseerd om hoeveel stukken het zou gaan, betekent niet dat de verzoeken zonder meer behandelbaar waren. Aannemelijk is dat dergelijke verkenningen zijn gedaan om een eerste indruk te krijgen van de omvang van (de beantwoording van) de verzoeken en de impact ervan op de organisatie van verweerders. Dat door de stichting vergelijkbare verzoeken zijn gedaan die wel zijn behandeld (AmCham) maakt niet dat deze verzoeken ook zonder meer behandelbaar waren, reeds omdat in deze verzoeken veel meer beleidsterreinen zijn betrokken en daarmee een vergelijkbare focus ontbreekt. Gezien het doel van de wet om ontwrichtende verzoeken te voorkomen, kan ook de omvang van het verzoek een rol spelen. Dit geldt ook nog nadat de stichting in bijlage 2 van haar brief van 30 juli 2019 heeft toegelicht dat zij informatie vraagt over “…de invloed van Shell … op het Nederlandse openbaar bestuur- rond bijvoorbeeld economisch, fiscaal, internationaal, milieu- en zelfs onderwijsbeleid”. Hierover mocht concretisering per bestuursorgaan worden verwacht omdat het door de verscheidenheid aan onderwerpen ook per bestuursorgaan onbegrensd kan worden opgevat.

18. Verweerders hebben gezien de algemene strekking van de Wob-verzoeken in combinatie met de omvang van deze verzoeken dan ook terecht ingezet op het specificeren ervan. De stichting is er ook altijd vanuit gegaan dat de behandeling van de verzoeken eerst besproken zou worden De genoemde bestuurlijke onderwerpen zijn ook op zichzelf onvoldoende specifiek. Enerzijds betreft het beleidsterreinen, maar geen voldoende concrete aangelegenheden, ook niet als ze worden gecombineerd met “Shell” omdat de combinatie er dan hoogstens toe leidt dat documenten in relatie tot Shell worden geïnventariseerd, terwijl ook dit nog niet perse een aangelegenheid (meer dan louter een opsomming) oplevert. Anderzijds bieden de verzoeken meer dan voldoende concrete aanknopingspunten om tot (verdere) specificatie te komen, gezien het voorwerk dat door de stichting is genoemd en de inventarisatie van onderwerpen die daarbij is uitgeschreven. De stichting heeft vanaf het begin ook aangegeven open te staan voor overleg, zodat in beginsel de volgende fase van het behandelen van de verzoeken kon worden aangevangen.

Wat is behulpzaam zijn?

19. Gezien het vorenstaande is terecht ingezet op specificering van de verzoeken. De norm daarbij is dat een bestuursorgaan daarbij behulpzaam moet zijn. Behulpzaam zijn bij het verkrijgen van toegang tot informatie houdt concreet in dat (een medewerker van) een bestuursorgaan waarbij een te algemeen geformuleerd verzoek om informatie is ingediend, de verzoeker helpt bij het nader concretiseren van het verzoek, zodanig dat het inhoudelijk in behandeling kan worden genomen. Dit is onder de Woo niet anders.^[8]Uiteraard is hiervoor medewerking van de kant van verzoeker vereist. Gezien de norm die de wet stelt en de aanknopingspunten voor concretisering die de stichting in de verzoeken heeft opgenomen, was het wel aan verweerders om hierin het voortouw te nemen en richting te geven. “Behulpzaam zijn” houdt immers meer in dan louter een herstel voor een verzuim bieden. Het duidt op een inspanningsverplichting van verweerders om het volgens de wet beoogde doel (een behandelbaar verzoek) te behalen. Het bestuursorgaan mag zelf kiezen hoe het dit invult, maar vrijblijvend mag het niet zijn. Het doel van de wet (openbaarheid van overheidsinformatie) geeft hierbij richting aan hoe “behulpzaam zijn” moet worden uitgelegd. Vanuit het idee dat openbaarheid de regel en het beoogde doel is, ligt hier een taak die een bestuursorgaan noopt tot een actieve houding en responsiviteit; het gezamenlijk zoeken naar een rechtvaardige invulling van het verzoek, in dit verband de invulling van de wettelijke termen van artikel 3, vierde lid, van de Wob, artikel 4.1, vijfde lid, Woo en artikel 3:2 van Pro de Awb. Verweerders voeren hierbij overigens terecht aan dat behulpzaamheid er niet toe leidt dat bij verweerders een registerplicht rust.

Zijn verweerders in dit geval voldoende behulpzaam geweest?

20. De stichting heeft terecht gesteld dat aanvankelijk geen sprake was van een verzoek van verweerders om concretisering of specificering van de Wob-verzoeken, maar om het verkleinen daarvan. De stelling van verweerders dat hiervan geen sprake was, vindt geen bevestiging in de stukken. In de verslagen van het gesprek van 4 juni 2019, en meer expliciet nog het voorstel van verweerders dat hierop is gevolgd op 12 juni 2019, gaat het nadrukkelijk om een inperking in omvang en niet om concretisering naar aangelegenheid. De stichting stelt verder terecht dat de omvang van een verzoek niet een op zichzelf onderscheidend criterium is voor de behandelbaarheid. Het eerste gesprek en het eerste voorstel dat daaruit voortvloeide, is daarmee geen constructief onderdeel van de hulp die verweerders geacht worden te bieden bij het behandelbaar krijgen van deze verzoeken.

21. In dat licht is het begrijpelijk dat het verzoek om specificering van een bestuurlijke aangelegenheid voor de stichting bij brief van 18 juli 2019 onverwacht kwam. Gezien het tijdsverloop tot de uiteindelijke besluiten is dit op zichzelf nog niet te laat of onrechtmatig. Een vooringenomen of anderszins onvoldoende objectieve houding of voorbereiding van de zijde van verweerders leidt de rechtbank hieruit niet af. Er was nog voldoende tijd om tot volwaardig overleg te komen. Een vooropgezet plan tot buitenbehandelingstelling. Zoals door de stichting is gesteld, is niet aannemelijk geworden. Dat in de voorbereidingsfase wel met die mogelijkheid rekening is gehouden, maakt dat niet anders. Ook is niet onheus of onrechtmatig dat naar het doel van het onderzoek is gevraagd. Dit kan duidelijkheid scheppen over waar de stichting informatie over verlangt om haar daarmee behulpzaam te zijn bij de concretisering van het verzoek.

22. Naar het oordeel van de rechtbank is een behulpzaam overleg evenwel niet tot stand gebracht. De regierol door de minister van EZK (en het college van b en w van Rotterdam) is naar het oordeel van de rechtbank op zich niet onrechtmatig, ook niet met het ontbreken van machtigingen in de voorbereidingsfase. Aannemelijk is echter wel dat de regierol veel beperkingen voor de gesprekken en schriftelijke overleggen en daarmee voor het niveau van behulpzaamheid met zich bracht. De verzoeken zijn weliswaar grotendeels gelijkluidend, maar de specificering die in de verschillende verzoeken wel zit, is door de wijze van voorbereiding en bespreking volledig verloren gegaan. Zo zijn bijvoorbeeld voor het college van b en w Rotterdam en het college van GS van Zuid-Holland hele concrete (regionale) voorbeelden aangedragen die, gecombineerd met de bijzondere aandachtlijst, eenvoudig tot een constructief gesprek met de desbetreffende overheden had kunnen leiden. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor de concretisering die uiteindelijk in de bezwaarfase bij de minister van Defensie door de stichting is aangebracht. Ook hierin zijn tal van aanknopingspunten om tot specificering te komen aan te wijzen. Erop gelet dat elk verzoek een dergelijke individuele lijst bevat, is in het gezamenlijk overleg onvoldoende maatwerk geleverd en zijn verweerders onvoldoende daadwerkelijk behulpzaam geweest om de afzonderlijke verzoeken in samenspraak met de stichting te concretiseren. Bij brief van bijvoorbeeld 1 juli 2019 heeft de stichting ook aangegeven om in overleg te willen met alle bestuursorganen, of in deelverzamelingen, om tot een plan van aanpak, eventueel met inperking te komen. Zo had een gesprek met de minister van OCW over “de invloed van Shell op het onderwijsbeleid” met de daarbij door de stichting geleverde voorbeelden relatief eenvoudig tot een meer constructief gesprek kunnen leiden dan nu is gebeurd. Het verwijt van verweerders dat het verzoek te algemeen is, werd als het ware door henzelf in stand gehouden door het als een overkoepelend verzoek te blijven beschouwen en met dat uitgangspunt het tweede gesprek aan te gaan.

23. Verder is vast komen te staan dat een groot aantal van de verweerders al tijdens of voorafgaand aan de gesprekken een quick scan of voorlopige inventarisatie hadden gemaakt. Deze zijn in de gesprekken echter niet ter tafel gebracht door verweerders of op een andere manier met de stichting gedeeld. Niet valt in te zien waarom deze gegevens niet zijn gebruikt tijdens de gesprekken. Dat ze voorlopig waren of niet zijn opgesteld in het kader van de finale beoordeling van de verzoeken, maakt niet dat ze ongeschikt waren om te komen tot behandelbare verzoeken. Ze hadden er hoe dan ook toe kunnen bijdragen de verzoeken specifieker te maken en ze minder als één overkoepelend verzoek te beschouwen. In het kader van behulpzaamheid had van verweerders verwacht mogen worden dat ze zouden worden gedeeld. Daarbij is van belang dat de stichting bijvoorbeeld met de ministers van Defensie en OCW contact heeft gehad over het desbetreffende verzoek (Defensie) of de voorbereiding ervan (OCW). Deze contacten zagen met name ook op de individualiseringslijsten die de stichting had ingediend. Het is aannemelijk dat door de centrale aanpak zulke contacten niet zijn voortgezet, wat het behulpzaam zijn heeft belemmerd. Ook al heeft de stichting deze onderwerpen letterlijk “ter illustratie” ingediend, het is geen redelijk argument om ze alleen al daarom niet als ingang voor een gesprek of overleg te gebruiken.

24. De benodigde behulpzaamheid komt naar het oordeel van de rechtbank ook niet voldoende op gang met de brief van de verweerders van 18 juli 2019. Zij hebben bij (gelijkluidende) brief (voor het eerst) toegelicht dat er een concrete beperking naar inhoud of een toespitsing op een bestuurlijke aangelegenheid moest komen en dat daarna per bestuursorgaan geïnventariseerd zou worden welke onderwerpen en dossiers in relatie tot het onderzoek aanwezig zijn. Daarna zou over toespitsing gesproken kunnen worden. De schriftelijke reactie van de stichting op deze brief is weinig begripvol, mede of met name ingegeven door de toonzetting van de brief, waarin expliciet wordt getwijfeld aan de bedoeling van het onderzoek van de stichting. De schriftelijke ronde na het gesprek van 4 juni 2019 is door de verandering van insteek aan de kant van verweerders en de schurende toonzetting ervan (die eenzelfde reactie uitlokte van de zijde van de stichting) op zichzelf onvoldoende constructief geweest. De botsende meningen komen verder tot uiting in het gesprek van 25 september 2019. Verweerders concluderen dat de verzoeken nog onvoldoende specifiek zijn om tot een behandeling te komen. Verweerders noemen als voorbeelden van verzoeken die zij wel kunnen behandelen “alle contacten met Shell in het kader van het Klimaatakkoord of de gasexploitatie in Mozambique” en geven daarmee voor het eerst aan welke vorm en mate van concretisering zij van de stichting verlangen. De stichting reageert hierop met de vraag waarom deze voorbeelden niet in het al genoemde onderwerp/bestuurlijke aangelegenheid “energietransitie” (in relatie tot Shell) zou passen. De stichting vraagt nogmaals nadrukkelijk aan te geven wat de knelpunten voor de behandeling zijn. Hoewel de stichting hardnekkig een standpunt inneemt over de wijze waarop het verzoek in behandeling moet worden genomen, is van meer belang dat ook in deze fase van individualisering van de behandeling van de verzoeken geen sprake is. “Alle contacten met Shell in het kader van de energietransitie” had per bestuursorgaan een constructief gesprek kunnen opleveren. Hiermee had een brug geslagen kunnen worden en dat had van (behulpzame) verweerders ook verwacht mogen worden. Ook hier wreekt zich de gecentraliseerde aanpak van verweerders. De conclusie over deze fase is dat verweerders niet voldoen aan de mate van behulpzaamheid die van hen verwacht mocht worden. De door verweerders op de zitting aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 12 april 2023^[9]maakt dat niet anders. Anders dan in die situatie heeft de stichting in dit geval de verzoeken juist wel ingekleed en van praktische handvatten voorzien. Hiermee was de basis voor een gesprek aanwezig. De conclusie dat het niet mogelijk was de stichting te helpen, is daarmee naar het oordeel van de rechtbank te snel getrokken.

25. De laatste (schriftelijke) overlegronde die begint met de brieven van 16 oktober 2019 maakt naar het oordeel van de rechtbank niet alsnog dat van voldoende behulpzaamheid kan worden gesproken. De brieven zijn allemaal gelijkluidend en bevatten allemaal dezelfde twee voorbeelden van onderwerpen die al in het daaraan voorafgaande gesprek van september waren genoemd en ze herhalen dat “het verzoek” onvoldoende gespecificeerd is. Ook hierin wordt niet ingegaan op de mogelijkheden tot behandeling die de verzoeken afzonderlijk wel bieden. Er is ook geen blijk van aandacht voor de verschillende (geografische of sectorale) taken van de bestuursorganen, zoals deze in de verzoeken wel aanwezig is. Duidelijk besproken en bedoeld wordt dat niet onnodig veel documenten worden geïnventariseerd, maar door hardnekkig vast te houden aan de gekozen algemene werkwijze, is niet geprobeerd een andere ingang te vinden om tot een nadere specificering te komen, terwijl hiervoor voldoende aanknopingspunten waren. De algemene werkwijze voldoet ook in dit stadium niet aan het beoogde doel van de noodzakelijke behulpzaamheid. Zo is onduidelijk wat de in de brief genoemde voorbeelden te maken hebben met de gemeente Rotterdam, de minister van OCW of de provincie Zuid-Holland, terwijl in deze verzoeken hele concrete onderwerpen zijn genoemd die wel direct op de deze bestuursorganen zien.

26. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze concretiseringspogingen niet vergelijkbaar in die waarover de Afdeling bij uitspraak van 9 maart 2011 heeft geoordeeld.^[10]De aard van de verzoeken is mogelijk vergelijkbaar (waar begint en eindigt het toezicht van de overheid aangaande telecommunicatie enerzijds en wat is de invloed van Shell op de Nederlandse overheid anderzijds). Het verzoek om te specificeren is dan ook terecht. De hier in geding zijnde verzoeken bevatten echter veel concrete aanknopingspunten om tot specificering te komen. Hiervoor zijn veel voorbeelden genoemd. Het meedenken van verweerders schiet in dit geval door de gekozen globale aanpak echter tekort. Daarvan was in het andere geval geen sprake.

27. Het voorgaande betekent niet dat de rechtbank geen oog heeft voor de opstelling van de stichting. Die houdt in dat tamelijk rigide wordt vastgehouden aan de eigen opzet en de wens om eerst te zien wat er ligt. De rechtbank heeft daarom ook wel begrip voor het standpunt van verweerders dat de stichting weinig meebewoog. Aannemelijk is dat dit de voortgang heeft bemoeilijkt. Echter, gezien het doel van de wet en ook vanuit het gegeven dat een verzoeker niet weet welke informatie precies door de overheid wordt verwerkt, mocht van verweerders desondanks meer behulpzaamheid worden verwacht. Gelet hierop en op de volledig op omvang gerichte insteek van het eerste gesprek en de gevolgen van de houding van verweerders om de verzoeken als één verzoek te beschouwen, kan aan deze houding van de stichting geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Zoals hiervoor overwogen, vindt de rechtbank aannemelijk dat er alternatieve mogelijkheden waren voor meer voortgang, dan nu in deze zwart/wit benadering is bereikt. Ook na weergave van kennelijk onwrikbare standpunten, heeft de stichting steeds aangegeven open te staan voor gesprek.

Door de gezamenlijke strategie zijn de verschillen tussen de bestuursorganen en de eigen verantwoordelijkheden onderbelicht gebleven. Zo is duidelijk geworden dat sommige verweerders aangaven dat er niet veel documenten waren. De stichting heeft terecht de vraag opgeworpen waarom de verzoeken aan die verweerders dan niet behandeld zijn. De stichting noemt het Wob-verzoek over AmCham als een voorbeeld met dezelfde opzet. Dit verzoek is namelijk wel behandeld. Verweerders stellen dat dit (mogelijk) te maken heeft met de omvang van deze organisatie en daarmee met de omvang van het verzoek. Zo bezien had het dus op de weg van deze verweerders gelegen om de bij hen ingediende verzoeken, die qua omvang ook kleiner waren, wél te behandelen. Ook hier heeft de gezamenlijke aanpak averechts gewerkt. “Samen optrekken” is geen goede wijze van behulpzaamheid geweest.

28. De rechtbank komt tot de conclusie dat het doorlopen traject tot aan de buitenbehandelingstelling van de verzoeken niet voldoet aan de maatstaven die worden gesteld aan de mate van behulpzaam zijn in de zin van de Wob en de Woo. Deze besluiten zijn daarmee genomen in strijd met artikel 3, vierde lid, van de Wob en artikel 4.1, vijfde lid, van de Woo, alsmede in strijd met de zorgvuldigheid die de Awb bij de voorbereiding van besluiten voorschrijft in artikel 3:2. Dit is in de bestreden besluiten niet onderkend, zodat deze moeten worden vernietigd. De beroepsgronden die zien op een onrechtmatige voorbereiding van de besluiten, slagen. De minister van BZK heeft ook niet onderkend dat de termijn voor buitenbehandelingstelling van artikel 4:5, vierde lid, van de Awb inmiddels ook was verstreken en de bevoegdheid om het verzoek buiten behandeling te stellen in beginsel niet meer bestond. Omdat daarop geen beroep is gedaan en er een andere reden is om het besluit te herroepen, laat de rechtbank het bij deze vaststelling. Doende wat de bestuursorganen hadden moeten doen, zal de rechtbank de primaire besluiten tot buitenbehandelingstelling van de verzoeken herroepen. Daardoor zullen de bestuursorganen opnieuw op de verzoeken moeten beslissen.

29. De stichting heeft de rechtbank verzocht een bemiddelaar te benoemen om nu wel tot een inhoudelijke beoordeling te kunnen komen en om de behandeling van de beroepen aan zich te houden door middel van een bestuurlijke lus of door heropening van het onderzoek. De rechtbank acht dit onvoldoende opportuun en besluit tot finalisering. De rechtbank wijst deze verzoeken dan ook af. Gezien hetgeen omtrent de gezamenlijke besluitvorming is opgemerkt, ziet de rechtbank als eerste optie dat verweerders de aan hen gerichte Wob-verzoeken zelf oppakken en bespreken met de stichting, omdat zoals hiervoor is overwogen, de verschillen tussen de verzoeken een opstap kunnen zijn tot het behandelbaar maken ervan. Overigens is samenwerking tussen de verweerders hiermee niet uitgesloten, zodat afzonderlijke behandeling niet in het dictum wordt voorgeschreven, maar van de verweerders wordt wel verwacht om de Wob-verzoeken per verweerder ter hand te nemen. De stichting zal op haar beurt meer open moeten meewerken aan verzoeken tot concretisering en zal het idee dat verweerders gehouden zijn om te werken met inventarisatielijsten moeten loslaten. Dat neemt echter niet weg dat de inventarisaties die zijn uitgevoerd, een hulpmiddel zouden kunnen zijn om tot een gesprek te komen.

Conclusie en gevolgen

30. Het beroep slaagt omdat de bestreden besluiten in strijd met de Wob, Woo en Awb zijn genomen. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten en herroept de primaire besluiten. Dit betekent dat verweerders opnieuw op de verzoeken moeten beslissen.

30.1.

De rechtbank bepaalt dat verweerders nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerders zullen in overleg moeten treden met de stichting over het preciseren van de Wob-verzoeken. Gelet op de lange duur die deze procedures inmiddels in beslag nemen, ligt het voor de hand om hiermee kort na de verzending van deze uitspraak te starten.

30.2.

Omdat de beroepen gegrond zijn, moeten verweerders het griffierecht aan de stichting vergoeden en krijgt de stichting ook een vergoeding van haar proceskosten.

Verweerders moeten deze vergoeding betalen. Voor de indiening van de beroepschriften en de behandeling ter zitting van alle zaken is sprake van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 Besluit Pro proceskosten bestuursrecht omdat de zaken gelijktijdig zijn behandeld en de gemachtigde van de stichting alle beroepschriften heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen en de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg hetzelfde zijn. De proceshandelingen die voor vergoeding in aanmerking komen zijn, voor de beroepschriften en de zitting elk 1 punt ter waarde van € 837, -. De rechtbank oordeelt dat dit een zware zaak is, die een wegingsfactor van 1,5 rechtvaardigt. Omdat het gaat om meer dan vier samenhangende zaken wordt een factor 1,5 toegepast. Dat maakt dat de stichting recht heeft op een proceskostenvergoeding van € 3.766,50, te verdelen over de elf verweerders. Dit betekent dat ieder bestuursorgaan € 342,41 moet vergoeden aan de stichting. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten van 6 april 2021 (het college van GS van Zuid- Holland), 21 april 2022 (ministers van AZ, BZ, BZK, Financiën, EZK, J&V, OCW, I&W), 2 september 2022 (minister van Defensie) en van 23 februari 2023 (het college van b en w van Rotterdam);

- herroept de primaire besluiten tot buitenbehandelingstelling van de verzoeken van 26 november 2019 (het college van GS van Zuid-Holland), 11 december 2019 (minister van BZK) en 2 december 2019 (overige verweerders);

- draagt verweerders op nieuwe besluiten te nemen op de Wob-verzoeken;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten;

- bepaalt dat verweerders elk het door de stichting betaalde griffierecht ter hoogte van € 365,- aan de stichting moeten vergoeden;

- veroordeelt de ministers van EZK, AZ, BZK, BZ, Financiën, I&W, J&V, OCW en Defensie, het college van GS van Zuid-Holland en het college van b en w van Rotterdam, elk afzonderlijk tot betaling van de proceskosten ten bedrage van € 342,41 aan de stichting.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. B. Fijnheer, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrechtArtikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
[…]
Artikel 4:5

1Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:

a.de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
[…]

c.de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,

mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

[…]

4 Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Wet openbaarheid van bestuur (zoals die gold tot 1 mei 2022)Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]

b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
[…]
Artikel 3

[…]
2 De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

[…]

4 Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.

[…]

Wet open overheidArtikel 4.1. Verzoek

[…]

4 De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

5 Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam.

[…].

Herroeping buitenbehandelingstelling Wob-verzoeken over relatie overheid en Shell wegens onvoldoende behulpzaamheid bestuursorganen