Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 22/5870, UTR 22/5871, UTR 22/5874, UTR 23/148, UTR 22/2974, UTR 23/859, UTR 23/860 en UTR 23/861
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2023 in de zaken tussen
[eiser 1] , uit [vestigingsplaats 1] ,[eiser 2] , uit [vestigingsplaats 1] ,[eiser 3] , uit [vestigingsplaats 2] ,[eiser 4] , uit [vestigingsplaats 3] , eisers
(gemachtigde: mr. R. Scholten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de verlening van het zegenrecht met de daarbij behorende twee zegendagen.
De rechtbank heeft de beroepen op 23 maart 2023 op zitting behandeld. De beroepen zijn gelijktijdig behandeld met de beroepen met nummers UTR 22/2534, UTR 22/2977, UTR 22/2547 en UTR 22/2533.
Aan de zitting hebben deelgenomen: [eiser 4] en [eiser 2] namens [eiser 2] en [eiser 1] . Verder is de gemachtigde van eisers verschenen. Namens de minister waren aanwezig zijn gemachtigde en [A] , werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Tevens waren aanwezig [hoogleraar] , hoogleraar aan de Wageningen University & Research, en [onderzoeker] , onderzoeker bij Wageningen Marine Research (WMR).
Totstandkoming van het besluit
Op 20 april 2021 heeft de minister aan de Tweede Kamer bekend gemaakt dat het aantal dagen per zegenrecht wordt teruggebracht van zeven naar twee. Artikel 29, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling visserij biedt hiervoor de grondslag.
Op 23 juni 2021 heeft de minister eisers een vergunning verleend zonder zegenrecht met het voornemen de zegenrechten per 1 november 2021 te verlenen. Bij besluiten van 27 oktober 2021 zijn aan eisers voor het visseizoen 2021/2022 per 1 november 2021 de zegenrechten verleend met de daarbij behorende zegendagen per zegenrecht. In de vergunningen staat dat het aantal zegendagen wordt gereduceerd van zeven naar twee dagen. Daartegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Met de bestreden besluiten van 21 april 2022 op de bezwaren van eisers is de minister bij die besluiten gebleven.
3. Op 24 juni 2022 heeft de minister de zegenrechten verleend voor het visseizoen 2022/2023. Ook in deze vergunningen staat dat het aantal zegendagen wordt gereduceerd van zeven naar twee dagen. Ook hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Met de bestreden besluiten van 11 november 2022 op de bezwaren van eisers is de minister bij die besluiten gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
Motivering van de minister om het aantal dagen per zegenrecht terug te brengen van zeven naar twee
4. In het visseizoen 2014/2015 is het beheer omtrent de visserijen met staand net en de zegen aangepast om verdere achteruitgang in vier visbestanden, waaronder die van brasem, te voorkomen. Het doel is om toe te werken naar herstel van de visstand, waarbij de vangstcapaciteit in het IJsselmeer en Markermeer is afgestemd op de hoeveelheid verantwoord te onttrekken vis. Dit betekent dat op termijn de visbestanden qua omvang, samenstelling en populatieopbouw passen bij de draagkracht van het ecosysteem. De beheerdoelstellingen dienen behaald te worden in 2027. De minister is aangewezen op het werken met het beste instrumentarium dat hem ter beschikking staat: het model en de oogstregels van WMR. In de rapporten van WMR concluderen de onderzoekers dat er sterke reductie in vangsten nodig is om de visbestanden te herstellen naar veilige biologische grenzen in 2027. Dat is de reden dat het aantal dagen per zegenrecht waarop met de zegen gevist mag worden, wordt teruggebracht van zeven naar twee.
Kaderrichtlijn Water en vage norm
5. Eisers voeren voor visseizoen 2022/2023 aan dat de minister zich ten onrechte baseert op de Kaderrichtlijn Water (KRW). De KRW ziet op de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater en dit staat los van het visstandbeheer. Dit betekent dat de verplichtingen die voortvloeien uit de KRW niet van toepassing kunnen zijn. Bovendien bevat de KRW geen verplichtingen ten aanzien van het behalen van de doelstellingen in 2027. Dit blijkt volgens eisers uit het document ‘Toekomstbeeld visstand IJsselmeer/Markermeer – synthesedocument’. Daarnaast blijkt dat de te behalen doelstelling met betrekking tot het visstandbeheer niet voor het jaar 2027 is gesteld maar voor het jaar 2033.
6. De rechtbank stelt vast dat de besluiten zijn gebaseerd op de Uitvoeringsregeling visserij en niet, ook niet deels, op de KRW zoals eisers stellen. De KRW speelt op de achtergrond van de besluitvorming wel een rol en wordt als zodanig ook genoemd in de bestreden besluiten, maar vormt niet de grondslag voor deze besluiten. Wat eisers hierover hebben aangevoerd treft alleen hierom al geen doel en behoeft om die reden geen verdere bespreking.
7. Eisers voeren verder met betrekking tot de besluiten die zien op visseizoen 2021/2022 aan dat de minister zich bedient van een vage norm, te weten ‘kritische grenswaarde’. Volgens eisers is niet duidelijk hoe de kritische grenswaarde, ofwel Blim, tot stand komt en wat die grens is. De minister heeft dat niet deugdelijk gemotiveerd.
8. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de minister zich bedient van een vage norm. De minister heeft, al dan niet onder verwijzing naar WMR-rapporten, de gehanteerde norm voldoende toegelicht, zoals zal blijken uit hetgeen hierna wordt overwogen.
Toetsingskader
Toetsingskader
9. In haar uitspraak van 13 februari 2019 [1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overwogen dat de minister van een WMR-advies mag uitgaan indien daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is dus of eisers dat hebben gedaan.
Hebben eisers concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van (de adviezen in) de WMR-rapporten C070/20 en C024/22 naar voren gebracht?
10. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
11. Uitgangspunt voor de besluiten is dat in het jaar 2027 de belangrijkste beoogde veranderingen (herstel) in de visstand zichtbaar moeten zijn om zo te komen tot een duurzame visserij, waarbij de vangstcapaciteit in balans is met de draagkracht van de commercieel beviste (schub)visbestanden. Uit de in het WMR-rapport C070/20 genoemde bijlage ‘Toekomstbeeld visstand IJsselmeer/Markermeer - synthesedocument’ bij de brief van 23 januari 2017 van de staatssecretaris van Economische Zaken aan de Gedeputeerde Staten van Friesland [2] volgt hoe de staatssecretaris gekomen is tot het jaar 2027 als jaar waarin veranderingen in de visstand zichtbaar moeten zijn: “
Als scope voor de beoogde visstandontwikkeling is uitgegaan van een periode van ongeveer 15 jaar. Dit is een periode waarin redelijkerwijs tot daadwerkelijke verschuivingen in de opbouw en samenstelling van de visstand kan worden gekomen”. Omdat vervolgens aansluiting is gezocht bij de planperiodes van de KRW van zes jaar en de volgende lange termijn planperiode loopt tot 2027, is dit jaar gekozen als richtjaar waarin de beoogde veranderingen in de visstand zichtbaar moeten zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is het jaar 2027 daarmee dus beleidsmatig gekozen en is dat geen onredelijke keuze. De minister kan zijn besluiten hier dan ook in redelijkheid naar richten.
Als scope voor de beoogde visstandontwikkeling is uitgegaan van een periode van ongeveer 15 jaar. Dit is een periode waarin redelijkerwijs tot daadwerkelijke verschuivingen in de opbouw en samenstelling van de visstand kan worden gekomen”. Omdat vervolgens aansluiting is gezocht bij de planperiodes van de KRW van zes jaar en de volgende lange termijn planperiode loopt tot 2027, is dit jaar gekozen als richtjaar waarin de beoogde veranderingen in de visstand zichtbaar moeten zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is het jaar 2027 daarmee dus beleidsmatig gekozen en is dat geen onredelijke keuze. De minister kan zijn besluiten hier dan ook in redelijkheid naar richten.
12. De minister heeft zijn besluiten hoofdzakelijk gebaseerd op WMR-rapporten. Aan de besluiten die zien op het visseizoen 2021/2022 heeft de minister WMR-rapporten ‘Bestandsoverzicht van snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem en de evaluatie van potentiële oogstregels voor snoekbaars en baars’ (C041/20) en ‘De evaluatie van potentiële oogstregels voor brasem en blankvoorn’ (C070/20) ten grondslag gelegd. In het rapport C070/20 wordt geconcludeerd dat het brasembestand in een zodanig slechte staat is, dat zelfs zonder enige visserij de verwachting is dat het bestand in 2027 niet voldoende beschermd is. Het advies is daarom een 0-vangst, zowel qua aanlandingen als discards, voor alle visserijen op brasem. Voor de besluiten die betrekking hebben op het visseizoen 2022/2023 heeft de minister zich voornamelijk gebaseerd op het WMR-rapport ‘Bestandsoverzicht van snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem in het IJsselmeer/Markermeer, 2021’ (C024/22). Daarin staat dat er voor de brasem geen tekenen van herstel zijn sinds het nieuwe beheer dat werd ingesteld in 2014. Het paaibestand gaat achteruit tot in 2015 en is in 2016-2021 niet verbeterd ten opzichte van 2013 (of de drie jaar ervoor). Het juveniele bestand laat een gelijksoortige trend zien, en geen verbetering in 2016-2021 ten opzichte van 2013-2014. De aanwas van 0-jarige brasem is in 2017-2021 relatief laag.
13. Eisers voeren aan dat de minister zijn besluiten niet kan doen steunen op WMR-rapporten C070/20 en C024/22. Volgens eisers bestaan er concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusies in die rapporten. Kort samengevat voeren eisers aan dat het onduidelijk is of de brasem er echt wel zo slecht voor staat als gesuggereerd wordt, en als dat al zo is, dan is de impact van de visserij op het brasembestand minimaal. Eisers verwijzen naar verschillende rapporten en onderzoeken en naar (vangst)cijfers en gegevens van onder andere het adviesbureau voor natuur en leefomgeving ATKB en de Producentenorganisatie IJsselmeer.
14. De rechtbank overweegt hierover dat WMR een internationaal gerenommeerd instituut is dat wetenschappelijk onderbouwde rapporten uitbrengt. Zoals hiervoor al overwogen, mag de minister in beginsel van de adviezen van WMR uitgaan. In het WMR-rapport C041/20 wordt onderbouwd gemotiveerd waarom gewerkt wordt vanuit het voorzorgprincipe, op basis waarvan de kritische grenswaarde wordt berekend. Het voorzorgprincipe is een gebruikelijke randvoorwaarde voor duurzaam visserijbeheer [3] , waarbij gewerkt wordt met de Blim-strategie. Deze strategie houdt in dat het visbestand in 95% van de projecties (het effect van potentiële oogstregels op de toekomstige ontwikkeling) boven de ondergrens van Blim moet blijven. De kritieke grens ‘Blim’ wordt beschouwd als de hoeveelheid paaibiomassa, waar het bestand met grote kans boven moet blijven om het visbestand in stand te houden. Van brasem neemt het paaibestand consistent en sterk af door de onderzochte tijdreeks heen. In 12% van de projecties is de bestandsomvang lager dan Blim, terwijl is afgesproken dat in 2027 in maximaal 5% van de projecties de bestandsomvang beneden deze kritieke grens mag raken. Er zijn dus geen oogstregels mogelijk waarmee het bestand bevist kan worden in 2020-2027 en tegelijkertijd aan de meest basale doelstelling van bestandsbescherming wordt voldaan. Het brasembestand heeft, in plaats van oogstregels richting een optimale visserij, eerst een periode van herstel nodig. Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport aldus op inzichtelijke wijze aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en zijn deze conclusies niet onbegrijpelijk.
15. Eiseres hebben hier geen gelijkwaardig wetenschappelijk onderzoek tegenover gesteld.
Eisers stellen dat de visvangsten (aanlandingen) en de bijgehouden logboeken een herstel van de visstand laten zien. Op zitting hebben de onderzoekers van WMR toegelicht dat de logboeken en aanlandingen meegenomen zijn in de onderzoeken en dat de conclusie dan nog steeds is dat de brasem er heel slecht voor staat. Verder kan aan de aanlandingscijfers op zichzelf niet teveel gewicht worden toegekend. Uit wetenschappelijk oogpunt wordt meer waarde gehecht aan modelschattingen dan aan bestandsschattingen, omdat onbekend is welke inspanning is geleverd per aanlanding. De stelling van eisers dat de inspanning ten onrechte buiten het model wordt gelaten, is daarom onvoldoende om de deugdelijkheid van de rapporten in twijfel te trekken. De onderzoekers hebben op zitting toegelicht dat het gebruikelijk is om de inspanning buiten beschouwing te laten, omdat dit een veranderlijk gegeven is en afhankelijk van andere factoren, zoals bijvoorbeeld de druk om efficiënt te vissen.
Eisers stellen dat de visvangsten (aanlandingen) en de bijgehouden logboeken een herstel van de visstand laten zien. Op zitting hebben de onderzoekers van WMR toegelicht dat de logboeken en aanlandingen meegenomen zijn in de onderzoeken en dat de conclusie dan nog steeds is dat de brasem er heel slecht voor staat. Verder kan aan de aanlandingscijfers op zichzelf niet teveel gewicht worden toegekend. Uit wetenschappelijk oogpunt wordt meer waarde gehecht aan modelschattingen dan aan bestandsschattingen, omdat onbekend is welke inspanning is geleverd per aanlanding. De stelling van eisers dat de inspanning ten onrechte buiten het model wordt gelaten, is daarom onvoldoende om de deugdelijkheid van de rapporten in twijfel te trekken. De onderzoekers hebben op zitting toegelicht dat het gebruikelijk is om de inspanning buiten beschouwing te laten, omdat dit een veranderlijk gegeven is en afhankelijk van andere factoren, zoals bijvoorbeeld de druk om efficiënt te vissen.
16. Eisers verwijzen naar andere rapporten van WMR en andere cijfers en onderzoeken die naar hun mening een heel ander beeld laten zien over de brasemstand, zoals het rapport C086/20 [4] en het rapport C051/20a [5] . Dit standpunt volgt de rechtbank niet. Alle onderzoeken waarover WMR rapporteert zijn verschenen ná de totstandkoming van de rapporten C041/20 en C070/20 en kunnen wellicht in de toekomst van belang zijn bij een aanscherping van het beleid, maar borduren voort op de conclusie in deze rapporten, namelijk dat het slecht gaat met de brasem. Dit wordt bevestigd in het rapport van C024/22. De rapporten en cijfers van recentere data waarop eisers zich baseren bieden dus geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van rapporten C041/20 en C070/20. Verder hebben eisers nog naar andere rapporten verwezen die niet afkomstig zijn van WMR. De geciteerde bevindingen in die rapporten bieden onvoldoende concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan de conclusies die getrokken worden in de rapporten C041/20, C070/20 en C024/22.
Is het genomen besluit evenredig en had de minister een alternatief kunnen kiezen?
17. Eisers voeren tot slot aan dat de minister niet alle betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen. De reductie van het aantal zegendagen heeft grote gevolgen voor de inkomsten en personele bezetting van de boot. Op de zitting hebben eisers nader toegelicht wat de nadelige financiële gevolgen zijn van de besluitvorming. Verder voeren eisers aan dat er ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar alternatieve methoden om hetzelfde resultaat te bereiken. De visserijsector heeft bijvoorbeeld een alternatief Visplan opgesteld met een reductie van zeven naar vijf dagen. Wanneer uitgegaan zou worden van de juiste brasemstand zou dat meer dan voldoende zijn. Het besluit is disproportioneel en onevenredig.
18. De rechtbank merkt allereerst op dat het in deze procedure gaat over de reductie van het aantal zegendagen van zeven naar twee. De in het verleden toegepaste reductie van 135 naar zeven dagen ligt hier niet voor en speelt dus geen rol bij de beoordeling van de evenredigheid van de onderhavige besluiten. Daar komt bij dat eisers de door hen gestelde schade niet met financiële stukken hebben onderbouwd. Verder stelt de minister zich terecht op het standpunt dat wel degelijk rekening is gehouden met het belang van eisers als beroepsvissers. Het is immers ook voor hun toekomstperspectief van belang dat het brasembestand zich herstelt. Bovendien heeft de minister ervoor gekozen om de zegenvisserij nog in beperkte mate toe te staan om tegemoet te komen aan de financiële belangen van eisers, hoewel het wetenschappelijk advies is om de zegenvisserij voorlopig helemaal te staken. Het ingediende alternatieve Visplan van eisers heeft de minister om die reden ook terzijde mogen schuiven. Dit voorstel staat immers nog verder af van het wetenschappelijke advies van WMR.
19. Naar het oordeel van de rechtbank is dus niet gebleken van dermate ernstige gevolgen van het besluit dat gezegd moet worden dat eisers door de reductiemaatregel onevenredig worden getroffen in hun belangen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de besluiten in stand blijven en dat het aantal dagen per zegenrecht beperkt blijft tot twee. Eisers krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.