Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1281
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2023 in de zaak tussen
[eiseres 1], te [woonplaats],
[eiseres 2],te [woonplaats]
eiseressen
(gemachtigde: mr. T.A.P. Langhout),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vijfheerenlanden, verweerder
(gemachtigde: A.M. Wiechers).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of het college terecht een tegemoetkoming in planschade heeft uitgekeerd naar aanleiding van een project van eiseressen.
Eiseressen zijn eigenaar van het perceel tussen de bestaande bebouwing [adres 1] en [adres 2] in [woonplaats] (het perceel). Zij hebben een plan ontwikkeld om op dit voorheen onbebouwde agrarische perceel de bouw van een vrijstaande woning mogelijk te maken.
Op 6 februari 2020 heeft de raad van de gemeente Vijfherenlanden op hun verzoek het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan], [woonplaats]’ (het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 4 april 2020 in werking getreden en is inmiddels onherroepelijk geworden.
3. Eiseressen hebben met het college een overeenkomst gesloten, waarbij zij zich hebben
verbonden door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade voor hun rekening te nemen.
4. [A] ([A]), die aan de [adres 3], tegenover het perceel, woont, heeft op
2 februari 2021 een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend, omdat hij schade stelt te hebben geleden in de vorm van waardevermindering van zijn woning. Op verzoek van het college heeft [bedrijf 1] B.V. ([bedrijf 1]) een advies over de aanvraag uitgebracht. Eiseressen hebben in reactie hierop een contra-expertise van 16 juni 2021 door [bedrijf 2] laten uitbrengen.
5. Met het besluit van 27 september 2021 (het primaire besluit) heeft het college aan [A]
een tegemoetkoming in de schade toegekend van € 4.000,-, vermeerderd met de wettelijke
rente, overeenkomstig het advies van [bedrijf 1].
6. Eiseressen hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Met het besluit van
24 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard.
7. Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een
verweerschrift ingediend.
8. De zaak is behandeld op de zitting van 3 mei 2023. Eiseres [eiseres 1] is verschenen,
vergezeld door haar partner en bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. ing. [B], werkzaam bij [bedrijf 1].
Het beoordelingskader
9. Iemand kan in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in planschade als hij schade
lijdt doordat het bestemmingsplan is gewijzigd [1] . Bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade moet worden bekeken of iemand door die wijziging in een nadeliger positie is komen te verkeren en of diegene daardoor schade lijdt of zal lijden.
10. Het college heeft de toekenning van de planschade gebaseerd op het advies
van [bedrijf 1]. Dat advies ligt ook aan het bestreden besluit ten grondslag. Het is vaste rechtspraak dat het college zich bij het nemen van een besluit op een verzoek om planschadevergoeding mag baseren op het advies van een door hem benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige, tenzij er concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies naar voren zijn gebracht. [2]
Het geschil
11. [bedrijf 1] heeft in haar advies geconcludeerd dat er een planologisch nadeel is voor [A] door de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan, dat niet voorzienbaar was. Rekening houdend met een normaal maatschappelijk risico van 4% van de waarde van de woning concludeert [bedrijf 1] tot € 4.000,- aan tegemoetkoming in geleden planschade.
12. Eiseressen zijn het hier niet mee eens. Zij voeren aan dat er geen juiste planologische vergelijking is gemaakt, dat sprake is van voorzienbaarheid van de schade en dat het college de hoogte van de drempel voor het normale maatschappelijke risico had moeten vaststellen op 5% in plaats van 4%.
Is de planologische vergelijking juist?
13. Bij de planvergelijking is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Dit wordt ook wel planmaximalisatie genoemd. Alleen als realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken. [3]
14. De bestuursrechter moet het antwoord op de vraag of een oorzakelijk verband bestaat tussen de planologische verandering en de gestelde schade zonder terughoudendheid toetsen. Voor het geven van een antwoord op deze vraag, is geen specialistische kennis of ervaring vereist, waarover slechts een deskundige beschikt.
15. Eiseressen voeren aan dat het rapport van [bedrijf 1] niet concludent is en daarom niet aan het bestreden besluit ten grondslag mag worden gelegd. Zij vinden dat de verschillen in de bouw- en gebruiksmogelijkheden tussen het oude en het nieuwe planologische regime in het rapport van [bedrijf 1] onvoldoende zijn meegenomen en niet goed zijn gewaardeerd.
16. Partijen zijn het eens over de verschillen in de bouw- en gebruiksmogelijkheden tussen het oude planologische regime en het nieuwe planologische regime. Zij verschillen van mening over hoe deze planologische verschillen moeten worden gewaardeerd.
17. De rechtbank moet beoordelen of er over dit punt concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van [bedrijf 1]. De rechtbank betrekt hierin de contra-expertise van [bedrijf 2]. Volgens het rapport van [bedrijf 2] is onvoldoende rekening gehouden met de bouw- en gebruiksmogelijkheden onder het oude planologische regime. Met name wordt gewezen op de mogelijkheid om op het perceel sleufsilo’s te bouwen ten behoeve van de opslag van veevoederbalen, wat leidt tot een intensivering van het gebruik van het perceel, waardoor meer geluid-, geur- en stofoverlast optreedt. Ook is geen rekening gehouden met de bouwmogelijkheden op de gronden tussen de percelen van eiseressen en [A], waarop een verkeersbestemming rust.
18. [bedrijf 1] heeft in haar advies geconcludeerd dat het nieuwe planologisch regime 24-uurs woongebruik mogelijk maakt, wat leidt tot intensivering van het gebruik met als gevolg aantasting van de privacy en een toename van geluid- en verkeershinder. Overlast van landbouwverkeer vindt niet meermaals per dag plaats terwijl verkeer in verband met wonen een dagelijks karakter zal hebben. Het nieuwe bestemmingsplan heeft op deze punten nadelige gevolgen voor [A], aldus [bedrijf 1].
[bedrijf 1] erkent dat onder het oude planologische regime ten behoeve van agrarisch gebruik opslag van veevoederbalen mogelijk was en sleufsilo’s konden worden opgericht. [bedrijf 1] vindt de visuele belemmeringen als gevolg van het agrarisch gebruik echter minder hinderlijk dan visuele hinder door bebouwing/een woning, omdat de woonbebouwing massief is, een objectieve visuele belemmering vormt en in planologisch opzicht permanent is. [bedrijf 1] concludeert om die reden dat het nieuwe bestemmingsplan ook leidt tot hinder in de vorm van belemmering van uitzicht. Op de zitting heeft de adviseur toegelicht dat op de gronden waarop een verkeersbestemming rust bouwwerken kunnen worden opgericht, maar dat het oude en het nieuwe planologisch regime daarin niet verschillen, zodat dit geen invloed heeft op de omvang van de waardedaling van de woning.
19. Naar het oordeel van de rechtbank is de planvergelijking in het rapport van [bedrijf 1] voldoende inzichtelijk en begrijpelijk. De rechtbank kan de redenering van [bedrijf 1] volgen dat de woning die op grond van de nieuwe bestemming kan worden gerealiseerd, afgezet tegen de bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die onder het oude bestemmingsplan op grond van de agrarische bestemming konden worden opgericht, door een grotere aantasting van de privacy, de toename van geluid- en verkeerhinder en de grotere belemmering van het uitzicht tot een planologisch nadeligere situatie leidt. De rechtbank betrekt bij haar oordeel dat uit de rechtspraak volgt dat verschil van inzicht over de ernst van de planologische verslechtering niet hoeft te betekenen dat er reden is voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van [bedrijf 1]. [4] Het college heeft haar conclusie over de planologische vergelijking kunnen volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
Was de planologische wijziging voorzienbaar?
20. Eiseressen voeren aan dat de schade voorzienbaar was, omdat de locatie valt binnen de mogelijke uitbreidingsrichting die in het stuk ‘Perspectief voor [gebied]?’ uit 1990 is weergegeven. Ten tijde van de koop van de woning in 1998 waren niet alle ruimteclaims ingevuld en was woningbouw aan de noordzijde van de [straat] niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uit te sluiten.
21. [bedrijf 1] heeft zich in haar advies op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van concrete beleidsvoornemens op grond waarvan kan worden tegengeworpen dat de schade actief is aanvaard. Op basis van de gekwantificeerde ruimteclaim in ‘Perspectief voor [gebied]?’ was vanaf de ingetekende pijl op de opgenomen kaart geen woningbouw nodig tot aan de kern van [woonplaats]. Daarom was voor het perceel een negatieve planologische ontwikkeling in redelijkheid niet te verwachten.
22. De rechtbank overweegt dat de voorzienbaarheid van een planologische wijziging beoordeeld moet worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij moet rekening worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
23. Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen. [5]
24. Met het oog op de beoordeling van de voorzienbaarheid moet het bestuursorgaan een vergelijking maken tussen de ruimtelijke gevolgen van het planologische regime waarvan gesteld wordt dat het planschade heeft veroorzaakt en de ruimtelijke gevolgen van de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de in het beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden.
25. De bestuursrechter moet het antwoord op de vraag of de planologische verandering ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor de aanvrager voorzienbaar was zonder terughoudendheid toetsen. Voor het geven van een antwoord op deze vraag, is in beginsel geen specialistische kennis of ervaring vereist, waarover slechts een deskundige beschikt. [6]
26. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of ‘Perspectief voor [gebied]?’ een beleidsvoornemen is. Daarvoor is vereist dat het college of de raad van de gemeente [woonplaats] of haar voorganger dit stuk heeft vastgesteld dan wel kenbaar heeft gemaakt zich achter de inhoud daarvan te stellen. De rechtbank stelt vast dat ‘Perspectief voor [gebied]?’ op 6 december 1989 is opgesteld door de Structuurgroep Structuurvisie [gebied]. Het is onduidelijk wat de status was van deze structuurgroep. Niet is gebleken dat het college dan wel de gemeenteraad dit stuk heeft vastgesteld dan wel zich achter de inhoud daarvan heeft gesteld. Partijen hebben hierover op de zitting ook geen uitsluitsel kunnen geven.
27. Als de rechtbank ervan uitgaat dat ‘Perspectief voor [gebied]?’ niet kan worden aangemerkt als een openbaar gemaakt (concreet) beleidsvoornemen, betekent dit dat op basis van dat stuk niet tot voorzienbaarheid van de planologische wijziging kan worden geconcludeerd.
28. Echter, ook in geval ervan uit wordt gegaan dat ‘Perspectief voor [gebied]?’ als een concreet beleidsvoornemen kan worden aangemerkt, komt de rechtbank tot de conclusie dat de planologische wijziging niet voorzienbaar was. De rechtbank zal dat hierna toelichten.
29. ‘ Perspectief voor [gebied]?’ gaat over de ruimtelijke inrichting en ontwikkeling van de toenmalige gemeente [gebied] en de daarbij te hanteren uitgangspunten. De in de gemeente beschikbare ruimte is in kaart gebracht en er is een inventarisatie gemaakt van de ruimteclaims voor onder meer woningbouw, voorzieningen en bedrijven. Uit het stuk blijkt dat de ruimteclaims die gaan over de woningbouw betrekking hebben op grootschalige woningbouw. [7] In de hier voorliggende zaak gaat het om één woning op een perceel aan de rand van de kern van [woonplaats] in een gemengd gebied. Omdat op deze locatie geen grootschalige woningbouw dan wel een bedrijventerrein kan worden gerealiseerd, ziet het beleidsvoornemen niet op deze locatie.
De rechtbank oordeelt dat het college terecht geen voorzienbaarheid van de planschade heeft aangenomen. De beroepsgrond slaagt niet.
De omvang van het normale maatschappelijke risico
30. [bedrijf 1] heeft de woning in de oude planologische situatie getaxeerd op € 400.000,- en in de nieuwe planologische situatie op € 380.000,-. De planschade in de vorm van waardevermindering van de woning als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is dus € 20.000,-. [bedrijf 1] heeft het normale maatschappelijke risico vastgesteld op 4% van de waarde van de onroerende zaak voor het intreden van de schade. Op basis daarvan is het bedrag dat als tegemoetkoming in planschade kan worden toegekend € 4.000,-.
31. Eiseressen hebben niets ingebracht tegen de taxatie van de woning. Tegen de door [bedrijf 1] gehanteerde drempel van het normale maatschappelijke risico voeren zij aan dat moet worden uitgegaan van een normaal maatschappelijk risico van 5%.
32. De vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan moet deze vaststelling naar behoren motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, als de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is, met inachtneming van het bepaalde in het tweede lid van artikel 6.2 van de Wro. [8]
33. Het bestuursorgaan mag een drempel van 5% van de waarde van de onroerende zaak toepassen, als de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Als aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4% in beginsel aangewezen. Als aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of als aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3% in beginsel aangewezen. Als slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of als aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2% aangewezen. [9]
34. Partijen verschillen alleen van mening over de vraag of de ontwikkeling naar haar aard en omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Eiseressen stellen dat de ontwikkeling volledig past binnen de ruimtelijke structuur, omdat sprake is van een zuivere inbreidingslocatie dan wel van een inbreidingslocatie met kenmerken van een uitbreidingslocatie. Dit zou leiden tot een normaal maatschappelijk risico van 5%. Volgens [bedrijf 1] past de ontwikkeling slechts gedeeltelijk binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en is deze daarmee in enige mate als een normale maatschappelijke ontwikkeling aan te merken. Dit standpunt leidt tot een normaal maatschappelijk risico van 4%.
35. [bedrijf 1] heeft in haar advies toegelicht dat de [straat] niet is aan te merken als een bebouwingslint. Ondanks dat ten noordoosten en zuidwesten woonbebouwing aanwezig is, zijn ten noorden van de [straat] slechts sporadisch woningen aanwezig. Daarentegen wordt de betreffende woning mogelijk gemaakt op een locatie waar al een cluster van woonbebouwing ten noorden van de [straat] aanwezig is. [bedrijf 1] is daarom van oordeel dat geen sprake is van een typische inbreidingslocatie aan een bebouwingslint, maar dat het in enige mate als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt om woonbebouwing mogelijk te maken binnen het al aanwezige cluster van bebouwing. Daarmee past de ontwikkeling niet volledig maar gedeeltelijk binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving.
36. De rechtbank kan de motivering van [bedrijf 1] volgen. Wat eiseressen daar tegenin brengen geeft de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Eiseressen wijzen ter onderbouwing van hun standpunt dat het om een zuivere inbreidingslocatie gaat op de twee woningen die aan weerszijden van het perceel staan. [bedrijf 1] heeft de ontwikkeling in breder perspectief bekeken en gekeken naar de ruimere omgeving van de [straat] waaraan woningen liggen afgewisseld met onbebouwde percelen, waardoor volgens haar geen sprake is van een typische inbreidingslocatie. Naar het oordeel van de rechtbank sluit de motivering van [bedrijf 1] aan bij de uitgangspunten die in de hiervoor aangehaalde rechtspraak zijn gesteld. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Conclusie
37. De conclusie is dat het college het advies van [bedrijf 1] redelijkerwijs ten grondslag heeft mogen leggen aan zijn besluitvorming. Daarvan uitgaande heeft het college de tegemoetkoming in de planschade van [A] terecht vastgesteld op € 4.000,-, vermeerderd met de wettelijke rente.
38. Het beroep is ongegrond. Het college hoeft geen proceskosten of griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en
mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2023.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.