Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5144
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 november 2023 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd in Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: S.R. van Uffelen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland(gedeputeerde staten), verweerder
(gemachtigde: mr. M. Venema).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij] v.o.f., gevestigd in [vestigingsplaats] ( [derde-partij] ).
Inleiding
1. [derde-partij] produceert asfalt. Zij heeft onder andere een asfaltcentrale aan de [adres] in [plaats] (de asfaltcentrale).
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van gedeputeerde staten om handhavend op te treden tegen [derde-partij] vanwege het niet voldoen aan de informatieplicht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) voor inrichtingen waaruit emissie van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) naar de lucht plaatsvindt en vanwege de overschrijding van de in het Activiteitenbesluit opgenomen emissiegrenswaarden voor ZZS. In het geval van de asfaltcentrale zijn dit voornamelijk benzeen en polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s). Met het bestreden besluit van 13 september 2022 op het bezwaar van eiseres zijn gedeputeerde staten bij die afwijzing gebleven.
1.2.
Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 21 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van gedeputeerde staten. Zij werd vergezeld door [A] . [derde-partij] was met kennisgeving afwezig.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of gedeputeerde staten het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen [derde-partij] terecht hebben afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Informatieplicht
3. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat [derde-partij] voor het eerst op uiterlijk 31 december 2020 en vervolgens elke vijf jaar informatie moet verstrekken aan gedeputeerde staten over de mate waarin vanuit de asfaltcentrale emissies van ZZS naar de lucht plaatsvinden en over de mogelijkheden om emissies van die stoffen te voorkomen dan wel, als dat niet mogelijk is, te beperken. [1] Gedeputeerde staten noemen het verstrekken van informatie over de emissie de informatieplicht en het verstrekken van informatie over de mogelijkheden om de emissies te beperken de minimalisatieplicht. Waar partijen over van mening verschillen is of [derde-partij] op 31 december 2020 aan de (gehele) informatieplicht had voldaan.
4. Eiseres voert aan dat [derde-partij] om gedeputeerde staten volledig te kunnen informeren over de mate waarin de asfaltcentrale ZZS naar de lucht emitteert, aan de hand van alle grondstoffen die zij gebruikt en het procedé dat zij volgt, eerst had moeten inventariseren welke ZZS zij allemaal emitteert. Hierbij gaat het volgens eiseres niet alleen om PAK’s en benzeen. Zij onderschrijft wel dat dit voor de asfaltcentrale de belangrijkste ZZS zijn. Vervolgens had [derde-partij] de emissie van deze ZZS moeten meten en aan de hand van de jaarvracht ook de verspreiding hiervan moeten berekenen. [derde-partij] heeft dit niet gedaan en daarom heeft zij volgens eiseres gedeputeerde staten niet volledig geïnformeerd over de mate waarin de asfaltcentrale ZZS naar de lucht emitteert, terwijl de informatieplicht dit wel vereist.
5. De rechtbank is het hiermee eens. Zij stelt vast dat [derde-partij] met een brief van [onderneming] B.V. van 16 december 2019 alleen maar de resultaten van een benzeenmeting op
28 november 2019 heeft overgelegd. Deze informatie is door gedeputeerde staten beoordeeld en met een brief van 7 januari 2021 akkoord bevonden. De rechtbank is van oordeel dat [derde-partij] hiermee slechts gedeeltelijk heeft voldaan aan de voor haar geldende informatieverplichting over de mate waarin zij ZZS emitteert. [2] Gedeputeerde staten hadden de ontbrekende informatie moeten opvragen bij [derde-partij] en deze informatie had door [derde-partij] aangeleverd moeten worden. Nu dit niet is gebeurd hebben gedeputeerde staten het handhavingsverzoek van eiseres ten onrechte afgewezen en dus kleeft aan het bestreden besluit een gebrek. Alleen daarom al is het beroep van eiseres gegrond.
28 november 2019 heeft overgelegd. Deze informatie is door gedeputeerde staten beoordeeld en met een brief van 7 januari 2021 akkoord bevonden. De rechtbank is van oordeel dat [derde-partij] hiermee slechts gedeeltelijk heeft voldaan aan de voor haar geldende informatieverplichting over de mate waarin zij ZZS emitteert. [2] Gedeputeerde staten hadden de ontbrekende informatie moeten opvragen bij [derde-partij] en deze informatie had door [derde-partij] aangeleverd moeten worden. Nu dit niet is gebeurd hebben gedeputeerde staten het handhavingsverzoek van eiseres ten onrechte afgewezen en dus kleeft aan het bestreden besluit een gebrek. Alleen daarom al is het beroep van eiseres gegrond.
6. Eiseres voert vervolgens aan dat [derde-partij] ook niet heeft voldaan aan haar informatieplicht voor zover die ziet op aanleveren van informatie over de mogelijkheden om emissies van ZZS te voorkomen dan wel, als dat niet mogelijk is, te beperken. [3]
7. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat [derde-partij] wel aan deze informatieplicht heeft voldaan, omdat zij met een brief van 11 maart 2022 informatie heeft verstrekt over het werkproces van de twee asfaltproductiesystemen in de asfaltcentrale die gelijktijdig kunnen worden ingezet. Op de zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat [derde-partij] volgens hen ten minste de best beschikbare techniek (BBT) toepast. En met de trommel met indirecte verhitting (er zijn meerdere trommels) zelfs de BBT+ toepast. Op basis van het werkproces zoals dat is vermeld in de brief van 11 maart 2022 hebben gedeputeerde staten de verwachting dat [derde-partij] ruimschoots kan voldoen aan de emissienormen die in het Activiteitenbesluit zijn vastgesteld voor ZZS.
8. Voor zover het al zo is dat [derde-partij] met haar productieproces BBT of zelfs BBT+ toepast, betekent dit naar het oordeel van de rechtbank niet dat [derde-partij] met de brief van 11 maart 2022 gedeputeerde staten heeft geïnformeerd over de mogelijkheden om emissies van ZZS te voorkomen dan wel, als dat niet mogelijk is, te beperken. Uit deze brief blijkt namelijk niet of [derde-partij] heeft onderzocht of er nog verdere mogelijkheden zijn voor de asfaltcentrale om de emissie van ZZS te verminderen. Uitgangspunt is immers dat [derde-partij] emissies van ZZS naar de lucht zoveel mogelijk voorkomt dan wel, als dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt. [4] [derde-partij] heeft in de brief geen overzicht vermeld van mogelijkheden en technieken ter voorkoming en ter beperking van de emissies met daarbij informatie over het rendement, de validatie, de bedrijfszekerheid, de kosten en afwenteleffecten. [5] [derde-partij] heeft gedeputeerde staten dus niet navolgbaar geïnformeerd over wat zij heeft ondernomen om de uitstoot van ZZS te beperken. Ook op dit punt heeft [derde-partij] daarom niet voldaan aan haar informatieplicht en hadden gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank hiertegen op het verzoek van eiseres handhavend moeten optreden.
9. Gedeputeerde staten vinden dat [derde-partij] geen informatie hoefde te verstrekken over de emissie van PAK’s omdat zij op het moment van het bestreden besluit voldeed aan de kwaliteitseisen voor asfalt en asfaltgranulaat volgens de BRL 9320. Dat standpunt kan de rechtbank niet volgen. Uit het destijds geldende artikel 5:37, eerste lid, van de Activiteitenregeling volgde slechts dat als aan deze kwaliteitseisen werd voldaan ook werd voldaan aan de emissiegrenswaarden. Dit ontsloeg de bedrijven die PAK’s emitteerden niet van hun informatieverplichting over de mate waarin emissie van PAK’s naar de lucht plaatsvond en over de mogelijkheden om de emissie van die stoffen te voorkomen dan wel, als dat niet mogelijk is, te beperken.
Emissiegrenswaarden
10. In het handhavingsverzoek heeft eiseres gedeputeerde staten ook verzocht om handhavend op te treden tegen de asfaltcentrale als niet wordt voldaan aan de emissiegrenswaarden voor PAK’s en benzeen. [6] Op de zitting heeft eiseres aangegeven dat zij het met gedeputeerde staten eens is dat uit de door [derde-partij] overgelegde brief van [onderneming] van 16 december 2019 voldoende blijkt dat de asfaltcentrale voldoet aan de emissiegrenswaarde van benzeen. Op korte termijn zal opnieuw een meting plaatsvinden. Haar beroep ziet daarom niet op de emissie van benzeen, maar alleen op de emissie van PAK’s.
11. Daarover voert eiseres aan dat gedeputeerde staten naar aanleiding van het handhavingsverzoek ten onrechte geen metingen hebben gedaan om te kunnen vaststellen dat de emissiegrenswaarde voor de emissies van PAK’s naar de lucht door de asfaltcentrale niet werd overschreden. Volgens eiseres konden gedeputeerde staten in het bestreden besluit niet volstaan met de constatering dat de asfaltcentrale voldeed aan de kwaliteitseisen volgens de BRL 9320. Ten tijde van het bestreden besluit was al bekend dat met deze erkende maatregel alleen was gewaarborgd dat de emissiegrenswaarden van PAK’s naar grondwater niet werd overschreden. Voor het beperken van de emissies van PAK’s naar de lucht voldeed deze erkende maatregel niet. Inmiddels is de Activiteitenregeling op dit punt om die reden ook gewijzigd.
12. De rechtbank is van oordeel dat door de brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat [7] in ieder geval vanaf 15 december 2021 evident was dat de kwaliteitseisen uit de erkende maatregel BRL 9320 niet geschikt waren om te voldoen aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s. Gedeputeerde staten hadden naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eiseres daarom op andere wijze moeten vaststellen of door de asfaltcentrale werd voldaan aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s. Dit hebben gedeputeerde staten in het bestreden besluit ten onrechte niet onderkend.
Conclusie en gevolgen
13. De conclusie van het voorgaande is dat aan het bestreden besluit meerdere gebreken kleven.
14. [derde-partij] heeft niet voldaan aan de voor haar geldende informatieverplichting over de emissie van ZZS zowel aangaande de mate waarin vanuit de asfaltcentrale emissies van ZZS naar de lucht plaatsvinden als over de mogelijkheden om emissies van die stoffen te voorkomen dan wel, als dat niet mogelijk is, te beperken. Gedeputeerde staten hadden het handhavingsverzoek van eiseres op dit punt daarom niet mogen weigeren. Zij hebben de weigering van het handhavingsverzoek op dit punt met het bestreden besluit ten onrechte in stand gelaten. De rechtbank zal het bestreden besluit voor zover dat ziet op de informatieplicht over de emissie van ZZS van [derde-partij] vernietigen en de weigering van het handhavingsverzoek op dit punt herroepen. Dit betekent dat gedeputeerde staten opnieuw op het handhavingsverzoek van eiseres voor zover dat ziet op de informatieplicht over de emissie van ZZS zal moeten beslissen.
15. Ook op het punt van de emissiegrenswaarden voor PAK’s is het beroep van eiseres gegrond. Bij de afwijzing van het handhavingsverzoek kon niet worden volstaan met de constatering dat de asfaltcentrale voldeed aan de kwaliteitseisen volgens de BRL 9320. De rechtbank zal het bestreden besluit ook op dit punt vernietigen.
16. Op de zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat op 25 mei 2023 bij de asfaltcentrale inmiddels een meting naar PAK’s heeft plaatsgevonden. Uit de resultaten van deze meting blijkt volgens gedeputeerde staten dat de asfaltcentrale voldoet aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s. En dus is er volgens hen geen sprake van een overtreding waartegen zij handhavend kan optreden. Omdat de rechtbank niet beschikt over de resultaten van de meting van de emissie van PAK’s door de asfaltcentrale, kan zij niet vaststellen of de asfaltcentrale voldoet aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s en of dus wel of geen sprake is van een overtreding. In het nieuw te nemen besluit op bezwaar zullen gedeputeerde staten de uitkomsten van de meting naar PAK’s moeten betrekken.
17. De rechtbank bepaalt dat gedeputeerde staten het nieuwe besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. [8]
18. Omdat het beroep gegrond is moeten gedeputeerde staten het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Gedeputeerde staten moeten deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de weigering om handhavend op te treden voor zover deze ziet op de informatieplicht van [derde-partij] over de emissie van ZZS;
- draagt gedeputeerde staten met inachtneming van deze uitspraak op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar en een nieuw besluit op het handhavingsverzoek voor zover dat ziet op de informatieplicht van [derde-partij] over de emissie van ZZS;
- bepaalt dat gedeputeerde staten het griffierecht van € 365,- aan eiseres moeten vergoeden;
- veroordeelt gedeputeerde staten tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzitter, en mr. J.R. van Es-de Vries en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 november 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.