Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/3986
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 augustus 2023 in de zaak tussen
1. [eiser sub 1],
2. [eiser sub 2],
2. [eiser sub 2],
3. [eiser sub 3],
allen uit [plaats 1] , eisers,
allen uit [plaats 1] , eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente 1](het college), verweerder,
(gemachtigden: mr. S. Ralović en mr. C. Brons).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [verguninghouder] , uit [plaats 2] (vergunninghouder).
Inleiding
Op 20 januari 2017 heeft de vergunninghouder een aanvraag bij het college ingediend voor het bouwen van een recreatiewoning op het adres [adres] in [plaats 1] . Met de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied West, eerste herziening’ is de functieaanduiding ‘recreatiewoning’ aan het perceel toegekend.
Het college heeft op 13 april 2017 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een recreatiewoning. In de bezwaarprocedure bleek dat de aanvraag niet paste binnen het geldende bestemmingsplan, omdat de beoogde recreatiewoning gedeeltelijk buiten de aanduiding is gesitueerd. Een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bleek hierdoor vereist te zijn (een grote buitenplanse afwijking). Het college heeft met de beslissing op bezwaar van 18 juli 2022 de verleende omgevingsvergunning herroepen.
Het college heeft de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd, waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Dit betekent dat een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage is gelegd. Het college heeft op 5 juli 2022 de gevraagde omgevingsvergunning (het bestreden besluit) opnieuw verleend voor de activiteiten:
- bouwen van een bouwwerk; [1]
- handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening. [2]
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en hebben het beroepschrift op 30 september 2022 en 10 mei 2022 aangevuld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 16 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser sub 1] , [A] , die namens eisers het woord voerde, de gemachtigden van het college en vergunninghouder en zijn partner.
Geschil
1. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend, omdat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college baseert dit onder meer op de ruimtelijke onderbouwing van PartnersRO van 1 december 2020.
2. Eisers zijn het hier niet mee eens. Eisers hebben aan de hand van verschillende beroepsgronden onderbouwd waarom de omgevingsvergunning volgens hen niet verleend had moeten worden. In de eerste plaats voeren eisers aan dat in de ruimtelijke onderbouwing diverse onjuistheden zijn vermeld over de feitelijke situatie en dat dit gevolgen heeft voor verschillende conclusies in de ruimtelijke onderbouwing. Daarnaast zijn eisers het ook op andere inhoudelijk punten ten aanzien van de ruimtelijke onderbouwing niet met het college eens. Tot slot vinden eisers dat sprake is van belangenverstrengeling bij een ambtenaar en een oud-wethouder.
Beoordeling door de rechtbank
Beoordelingskader
3. De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat de rechtbank toetst aan de hand van de beroepsgronden of het college de omgevingsvergunning volgens de wettelijke voorschriften heeft verleend. De rechtbank beoordeelt of het college de juiste procedure heeft gevolgd en of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Daarbij is het volgende van belang.
4. De rechtbank toetst vol/indringend of het college de juiste procedure heeft gevolgd. Uit de wet volgt welke procedure van toepassing is en welke verplichtingen er dan voor het college gelden. Voor een aanvraag en een vergunningverlening waarbij gebruik wordt gemaakt van een grote buitenplanse afwijking geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure. [3] In zo’n geval moet het college een ontwerpbesluit ter inzage leggen. [4] Belanghebbenden kunnen daartegen zienswijzen indienen. [5] Als het college vervolgens de vergunning verleent of weigert, kan er direct beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter, zonder dat eerst bezwaar hoeft worden gemaakt. [6]
5. De rechtbank toetst of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan. Het bouwplan is in strijd met de planregels voor de bestemmingen ‘Gemend2’ en ‘Waarde-Archeologie 1’ van het bestemmingsplan ‘Breukelen Centrum’ (het bestemmingsplan). Het college heeft voor de vergunningverlening gebruik gemaakt van een grote buitenplanse afwijking. [7] Dit is een bevoegdheid van het college. Het college moet toetsen of het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij die beoordeling maakt het college een afweging van de bij de aanvraag betrokken belangen. Die belangenafweging moet de rechtbank terughoudend toetsen.
Beoordeling van de beroepsgronden
6. De rechtbank vindt dat het college het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. In dat opzicht krijgen eisers gelijk. Omdat het college met zijn toelichting tijdens de zitting het besluit alsnog voldoende heeft gemotiveerd, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit in stand. Dat betekent dat eisers inhoudelijk geen gelijk krijgen, omdat de rechtbank vindt dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. De rechtbank zal hieronder uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Is de ruimtelijke onderbouwing juist?
7. De rechtbank overweegt dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend, omdat geen sprake is van strijd met de goede ruimtelijke ordening en de motivering van het bestreden besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Het college is er daarbij vanuit gegaan dat er geen bestaande recreatiewoning aanwezig was ten tijde van de vergunningaanvraag. Op het perceel heeft nooit een (legale) recreatiewoning gestaan. De recreatiewoning die eerder op het perceel heeft gestaan, was illegaal en is als gevolg van handhavend optreden van het college verwijderd. Deze omstandigheden spelen gelet op het toetsingskader echter geen rol of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
8. Eisers hebben tegen de ruimtelijke onderbouwing diverse beroepsgronden aangevoerd. Volgens eisers is in de ruimtelijke onderbouwing op diverse pagina’s ten onrechte vermeld dat op het perceel een bestaand gebouw aanwezig is, en of dat een recreatiewoning wordt vergroot, en of dat er een recreatiewoning op het perceel heeft gestaan en of dat een huidige gebouw wordt gesloopt. De rechtbank overweegt dat eisers hierin in beginsel gelijk hebben, maar de rechtbank vindt dat de onjuistheden niet zulke onvolkomenheden zijn dat de ruimtelijke onderbouwing niet aan het bestreden besluit ten grondslag kan worden gelegd. Het college heeft namelijk in het verweerschrift en tijdens de zitting toegelicht dat hij in deze situatie een eigen onderzoeksplicht heeft. Om een juist beeld van de feitelijke situatie te krijgen heeft het college daarom luchtfoto’s van het perceel uit 2022 bekeken. Uit deze foto’s bleek geen bebouwing aanwezig te zijn. Het college vindt daarom dat hij van de juiste feitelijke situatie is uitgegaan bij de beoordeling van de aanvraag. Het college heeft ook aangegeven dat dit minder relevant is, omdat de aanvraag ziet op een toekomstige situatie die moet worden beoordeeld. De rechtbank kan dit volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
Parkeergelegenheid
9. Eisers vrezen voor gevaarlijke parkeersituaties in de buurt van het perceel. Volgens eisers kan alleen worden geparkeerd langs de weg of in de bocht van het desbetreffende perceel.
10. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat er voldoende parkeergelegenheid is op de bestaande parkeerstrook die is gelegen langs de weg naast het perceel. Ook zijn er in de directe omgeving openbare parkeerplaatsen aanwezig. De rechtbank kan dit volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
Stedelijke ontwikkeling
11. Volgens eisers is in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte vermeld dat een bestaande recreatiewoning wordt vergroot en dat dit een kleinschalige ontwikkeling is. Eisers menen dat nu er geen bebouwing aanwezig is, sprake is van een stedelijke ontwikkeling.
12. De rechtbank geeft eisers hierin geen gelijk. Van een stedelijke ontwikkeling is sprake als sprake is van een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. [8] Een recreatiewoning valt hier niet onder. De beroepsgrond slaagt niet.
Voetgangersbrug is niet aanwezig
13. Eisers voeren aan dat het perceel is omringd door sloten en niet met een voetgangersbrug bereikt kan worden, omdat deze niet aanwezig is. De rechtbank overweegt dat dit in beginsel geen rol speelt bij de verlening van deze omgevingsvergunning voor het bouwen van een recreatiewoning. Hiervoor zal eventueel een aparte omgevingsvergunning voor moeten worden aangevraagd. Het college heeft op zitting toegelicht dat zij in de afwezigheid van een voetgangersbrug op dit moment geen obstakel zien voor de verlening van deze omgevingsvergunning voor de bouw van een recreatiewoning.
Bodemonderzoek
14. Eisers voeren aan dat het verkennende bodemonderzoek van 21 oktober 2016 verouderd is. Eisers stellen zich daarbij op het standpunt dat een bodemonderzoek maximaal vijf jaar geldig is. Ook ontbreekt volgens eisers een asbestinventarisatieonderzoek naar aanleiding van de sloop van het illegale bouwwerk in 2020. De bodem zou door de sloop vervuild kunnen zijn.
15. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Een maximale geldigheidstermijn van vijf jaar voor bodemonderzoeken volgt niet uit de wet. Eisers hebben niet onderbouwd waar de termijn van vijf jaar wel uit blijkt. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat het verkennende bodemonderzoek van 21 oktober 2016 wel toereikend is. In de periode tussen het verkennende bodemonderzoek en de vergunningverlening is er vrijwel niets gebeurd met de locatie waardoor de bodem verontreinigd zou kunnen zijn. Blijkens het verkennende bodemonderzoek heeft het perceel altijd een agrarisch gebruik gehad als weiland. Ook heeft er geen ondergrondse of bovengrondse tank gelegen. Daarnaast zijn er boringen verricht. Uit de boringen blijkt dat er wel verhoogde waarden aanwezig zijn, maar dat deze lager zijn dan de achtergrondwaarde en de streefwaarde. De bodem is daarom geschikt voor de beoogde functie. De rechtbank kan dit volgen. Naar het oordeel van de rechtbank is de noodzaak voor een asbestinventarisatie onvoldoende onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
Archeologie
16. Volgens eisers zijn er beperkingen vanuit de bestemming archeologie. De rechtbank geeft eisers hierin geen gelijk. In het geldende bestemmingsplan zijn dubbelbestemmingen opgenomen voor gronden met een archeologische verwachtingswaarde. Volgens het bestemmingsplan is voor het perceel waar de recreatiewoning is gesitueerd geen dubbelbestemming archeologie opgenomen. Dit betekent dat de verwachtingswaarde laag is. Het college heeft op zitting toegelicht dat dit aspect daarom niet relevant is voor de besluitvorming. De rechtbank kan dit volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
Exploitatieplan
17. Eisers wijzen erop dat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte is opgenomen dat een recreatiewoning wordt vergroot en daardoor geen exploitatieplan hoeft te worden opgesteld. Eisers stellen zich op het standpunt dat wel een exploitatieplan is vereist omdat er geen aanwezige recreatiewoning is die wordt vergroot.
18. De rechtbank geeft eisers op dit punt geen gelijk. Het college heeft in het verweerschrift naar voren gebracht dat met vergunninghouder een planschadeovereenkomst is gesloten en dat niet is gebleken dat de vergunninghouder niet bereid is om eventuele planschadekosten te vergoeden. Het verhalen van eventuele planschadekosten is hiermee verzekerd via een planschadeovereenkomst, zodat geen exploitatieplan is vereist. De rechtbank kan dit volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
Het beheren van bomen en sloten
19. De beroepsgronden over het niet-beheren van het perceel maken geen onderdeel uit van het geschil dat aan de rechtbank voorligt. Dit is een handhavingskwestie. De rechtbank zal daarom over deze beroepsgrond geen oordeel geven.
Gemeentelijk en provinciaal beleid
20. Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met gemeentelijk beleid, het Afwijkingenbeleid 2014 en het provinciaal beleid, de Interim Omgevingsverordening provincie Utrecht van 10 maart 2021. Eisers hebben echter niet concreet gemaakt met welke bepalingen van het gemeentelijk en provinciaal beleid de verleende omgevingsvergunning in strijd is.
21. Het college heeft tijdens de zitting toegelicht dat in het Afwijkingenbeleid 2014 een aantal voorwaarden zijn opgenomen, waaronder dat geen sprake mag zijn van strijd met het gemeentelijk beleid. In paragraaf 4.3, onder 8 van het Afwijkingenbeleid 2014 is opgenomen dat afwijkingen niet zijn toegestaan bij een recreatieverblijf. Een ‘extra’ uitbreiding van een recreatieverblijf zou namelijk de aard, omvang en karakter aantasten en het aanzien geven van een permanente woning. Volgens het college heeft deze bepaling betrekking op een bestaande recreatiewoning, waarbij geen bijbehorend bouwwerk mag worden gebouwd. Daarvan heeft het college geoordeeld dat daarvan geen sprake is. Dit blijkt echter niet concreet uit het bestreden besluit.
22. Eisers hebben op deze toelichting van het college niet nader tijdens de zitting gereageerd, behalve dat zij bij hun standpunt zijn gebleven. De rechtbank kan de aanvullende toelichting van het college volgen. De rechtbank is van oordeel dat het college met deze toelichting op zitting alsnog voldoende heeft gemotiveerd op welke wijze hij heeft getoetst aan het gemeentelijke beleid. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee het motiveringsgebrek in de omgevingsvergunning hersteld.
23. In wat eisers aanvoeren ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met de Interim Omgevingsverordening provincie Utrecht. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Twee verschillende aanvragen
24. Eisers wijzen erop dat het college op 20 januari 2017 een aanvraag heeft ontvangen voor het oprichten van een recreatiewoning en op 6 april 2018 een aanvraag heeft ontvangen voor het herbouwen van een recreatiewoning. Dit zijn volgens eisers twee verschillende aanvragen. Eisers wijzen erop dat de ontwerp omgevingsvergunning waartegen zij een zienswijze hebben ingediend over het herbouwen van een recreatiewoning gaat. De verleende omgevingsvergunning van 6 juli 2022 gaat over het oprichten van een recreatiewoning. Eisers menen dat de ruimtelijke onderbouwing niet overeenkomt met de verleende omgevingsvergunning van 6 juli 2022.
25. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat de aanvraag van 6 april 2018 was bedoeld als aanvulling op de aanvraag van 20 januari 2017. Met deze aanvraag werd aanvullend een ruimtelijke onderbouwing ingediend omdat de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd moest worden. Omdat het dossier in het digitale omgevingsloket al was gesloten, was het niet meer mogelijk om daarin aanvullende stukken te uploaden. Het aanvraagformulier van 6 april 2018 verwijst ook naar de aanvraag van 20 januari 2017. De rechtbank kan dit volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van belangenverstrengeling bij een ambtenaar?
26. Eisers voeren aan dat bij ambtenaar [B] sprake is van belangenverstrengeling vanwege een zakelijke band met de vergunninghouder.
27. Tijdens de zitting heeft het college toegelicht en is duidelijk geworden dat de ambtenaar in november 2017 een zakelijke opdracht heeft geplaatst in de winkel van vergunninghouder. Tijdens de hoorzitting in bezwaar herkende de ambtenaar de vergunninghouder aanvankelijk niet in dat verband. Op 4 januari 2018 kwam de vergunninghouder de afgesproken werkzaamheden uitvoeren bij de ambtenaar thuis en op dat moment herkende zij de vergunninghouder van de hoorzitting. Dit heeft zij toen gemeld bij verweerder. Op 8 januari 2018 heeft zij het dossier overgedragen. Dit stemt overeen met een e-mail van 8 januari 2018. Ook heeft nog een gesprek plaatsgevonden met de integriteitscoördinator, maar dat heeft geen aanleiding gegeven voor verdere actie. Tijdens de zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat partijen het eens zijn over deze feitelijke gang van zaken. De beslissing op bezwaar is vervolgens in 2022 genomen. Niet is gebleken dat de ambtenaar daar betrokkenheid bij had. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat sprake is van belangenverstrengeling. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van belangenverstrengeling met een oud-wethouder?
28. Eisers voeren aan dat bij de oud-wethouder [C] sprake is van belangenverstrengeling omdat hij als oud-wethouder een periode heeft opgetreden als adviseur van vergunninghouder.
29. Tijdens de zitting heeft verweerder met behulp van LinkedIn verklaard dat
[C] van 1994 tot en met april 2014 werkzaam was als wethouder van de gemeente [gemeente 2] en later [gemeente 1] . Dit is ook bevestigd door eisers. Zijn betrokkenheid kwam voor het eerst naar voren op 10 december 2019, door namens vergunninghouder een zienswijze in te dienen op het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. In de onderhavige kwestie gaat het om de verlening van een omgevingsvergunning, welke omgevingsvergunning is verleend in 2022. Hoewel de rechtbank de betrokkenheid van
[C] van 1994 tot en met april 2014 werkzaam was als wethouder van de gemeente [gemeente 2] en later [gemeente 1] . Dit is ook bevestigd door eisers. Zijn betrokkenheid kwam voor het eerst naar voren op 10 december 2019, door namens vergunninghouder een zienswijze in te dienen op het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. In de onderhavige kwestie gaat het om de verlening van een omgevingsvergunning, welke omgevingsvergunning is verleend in 2022. Hoewel de rechtbank de betrokkenheid van
[C] bij het perceel in het verleden ook ongelukkig vindt, is door eisers niet concreet onderbouwd op welke manier sprake zou zijn van belangenverstrengeling bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Ook blijkt uit het dossier niet dat [C] betrokken is geweest bij de aanvraag van de omgevingsvergunning. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
30. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college het bestreden besluit alsnog voldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het college met deze motivering de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Dit betekent dat de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning, ondanks de vernietiging ervan, in stand kunnen blijven: vergunninghouder mag de recreatiewoning bouwen conform de omgevingsvergunning. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.C.P. Maarhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.