Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/30
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 november 2023 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: S.R. van Uffelen)
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder(gemachtigde: mr. S.J. van Winsum).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:maatschap [derde-partij] , uit [vestigingsplaats] .
Partijen worden hierna aangeduid als: MOB, gedeputeerde staten en de veehouderij.
Inleiding
1. De veehouderij is een biologische pluimveehouderij aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Het bedrijf ligt op meer dan 20 kilometer afstand van het Natura 2000-gebied Rijntakken. Dit gebied is gevoelig voor stikstof. Gedeputeerde staten zijn op grond van de Wet natuurbescherming verantwoordelijk voor de beoordeling van de gevolgen van Flevolandse plannen en projecten op het Natura 2000-gebied.
2. In 2017 is het bedrijf uitgebreid met een nieuwe stal voor 30.000 opfokhennen waardoor in totaal 69.500 opfokhennen gehouden kunnen worden. Door die uitbreiding veroorzaakt het bedrijf stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Voor deze uitbreiding heeft het bedrijf een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ingediend. De meldingsplicht op grond van het PAS bestond voor activiteiten met een geringe stikstofdepositie. Gedeputeerde staten hebben deze melding geaccepteerd, omdat de stikstofdepositie onder de toen geldende wettelijke grenswaarde bleef.
3. In 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het PAS onverbindend verklaard, [1] waardoor een rechtsonzekere situatie is ontstaan voor de veehouderij. De veehouderij is op 9 juli 2020 aangemeld voor het landelijke legalisatieprogramma voor PAS-melders. Legalisatie via dit programma duurt lang, omdat gewacht moet worden op vrijgekomen stikstofruimte. De veehouderij heeft, los van dit legalisatieprogramma, een aanvraag voor een natuurvergunning voor de bestaande bedrijfssituatie ingediend. Het project bestaat uit het vastleggen van de bestaande situatie van de biologische pluimveehouderij in een natuurvergunning. De pluimveehouderij bestaat uit drie stallen met in totaal 69.500 opfokhennen/hanen. De met de bedrijfsvoering samenhangende vervoersbewegingen en het woonhuis maken ook deel uit van het project.
4. Met het besluit van 23 november 2022 (het bestreden besluit) hebben gedeputeerde staten de gevraagde natuurvergunning verleend.
5. MOB heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
6. De rechtbank heeft het beroep op 31 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van MOB, de gemachtigde van gedeputeerde staten, [A] , werkzaam bij de provincie, [B] en [C] en hun adviseur [D] .
Beoordeling door de rechtbank
Intrekking beroepsgrond afkapgrens
7. Met de AERIUS Calculator zijn de stikstofdeposities als gevolg van project berekend. MOB heeft in het beroepschrift naar voren gebracht dat een wetenschappelijke onderbouwing van de in de AERIUS-berekening gehanteerde ‘afkapgrens’ van 25 kilometer ontbreekt en dat om die reden significant negatieve effecten op grond van de passende beoordeling niet kunnen worden uitgesloten.
8. Het beroep is ingediend voordat de Afdeling eerder dit jaar de rekenafstand van 25 kilometer in AERIUS voor de berekening van stikstofdeposities op Natura 2000-gebieden voor individuele projecten aanvaardbaar heeft geacht. [2] De rechtbank heeft MOB in de gelegenheid gesteld om een standpunt in te nemen over de vraag wat de uitspraak van de Afdeling voor deze zaak betekent. MOB heeft daarop gereageerd en de beroepsgrond over de afkapgrens gehandhaafd, maar op de zitting heeft MOB deze beroepsgrond alsnog ingetrokken.
Gewijzigd standpunt MOB: aanvraag had positieve geweigerd moeten worden
9. MOB stelde zich aanvankelijk op het standpunt dat de natuurvergunning geweigerd had moeten worden, omdat significant negatieve effecten op grond van de passende beoordeling niet kunnen worden uitgesloten. MOB heeft dit standpunt tijdens de procedure verlaten en het standpunt ingenomen dat gedeputeerde staten op de aanvraag hadden moeten reageren met een ‘positieve weigering’. Op basis van het summiere onderzoek bij de aanvraag kunnen volgens MOB effecten op Natura 2000-gebieden op voorhand uitgesloten worden waardoor geen vergunningplicht geldt.
Procesbelang aanwezig
10. Procesbelang is het belang dat een partij heeft bij de uitkomst van een procedure bij de bestuursrechter. Omdat de veehouderij zowel met een natuurvergunning als een positieve weigering haar bedrijfsactiviteiten mag uitvoeren, roept het standpunt van MOB de vraag op of zij procesbelang heeft bij de beoordeling van haar standpunt dat de verleende natuurvergunning moet worden vernietigd ten gunste van een positieve weigering. MOB heeft op de zitting toegelicht daarbij belang te hebben, omdat een positieve weigering (slechts) een momentopname is terwijl een natuurvergunning de veehouderij een – ten opzichte daarvan – sterker recht geeft.
11. De rechtbank overweegt dat sprake is van procesbelang als het resultaat dat een eisende partij met het instellen van beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het bereiken van dat resultaat feitelijk betekenis kan hebben. Voor de vraag of een positieve weigering in plaats van een verleende natuurvergunning feitelijke betekenis kan hebben voor MOB is het rechtskarakter van een positieve weigering van belang. Daarover bestaat nog geen rechtspraak van de Afdeling, terwijl de rechtspraak van de rechtbanken niet eenduidig is. De rechtbank sluit op voorhand niet uit dat er een verschil in rechtsgevolg bestaat tussen een natuurvergunning en een positieve weigering en dat een natuurvergunning de houder daarvan inderdaad een sterker recht geeft. Het strekt te ver om hierover in het kader van de beoordeling van het procesbelang een uitgebreider oordeel te geven. De rechtbank zal daarom aannemen dat MOB procesbelang heeft.
Voortoets of vergunningplicht en passende beoordeling
12. Het rapport ‘Toelichting aanvraag Wet natuurbescherming (passende beoordeling)’ van [adviesbureau] van 16 augustus 2022 is onderdeel van de aanvraag. Gedeputeerde staten hebben dit rapport als passende beoordeling aangemerkt en op basis daarvan de natuurvergunning verleend. Volgens MOB heeft het rapport meer het karakter van een voortoets. Zij wijst erop dat het zeer summier van opzet is en dat het geen gegevens bevat die niet al op voorhand beschikbaar waren.
13. De rechtbank zal in het licht van de huidige beroepsgrond van MOB beoordelen of gedeputeerde staten gevolgd kunnen worden in hun standpunt dat het project vergunningplichtig is in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
14. De vergunningplicht geldt alleen voor projecten die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied. De rechtbank overweegt dat het project niet direct verband houdt met en niet nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Voor de vraag of het project vergunningplichtig is op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is bepalend of het project ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Als het project vergunningplichtig is, moet een passende beoordeling worden gemaakt. Dit volgt uit artikel 2.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.
15. In de einduitspraak over het Porthos-project heeft de Afdeling uiteengezet hoe de verschillende onderzoeksstappen naar de gevolgen van een plan of project juridisch moeten worden geduid. [3] Als een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als daaruit volgt dat significante gevolgen
niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten(de zogenoemde voortoets), moet een passende beoordeling worden gemaakt. Het project kan in dat geval worden vergund als en nadat gedeputeerde staten uit de aldus gemaakte passende beoordeling de zekerheid hebben verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. [4]
niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten(de zogenoemde voortoets), moet een passende beoordeling worden gemaakt. Het project kan in dat geval worden vergund als en nadat gedeputeerde staten uit de aldus gemaakte passende beoordeling de zekerheid hebben verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. [4]
16. Er zijn gevallen waarin gedeputeerde staten móeten aannemen dat significante gevolgen op voorhand niet kunnen worden uitgesloten. Dat is aan de orde als in een onderzoek naar de gevolgen mitigerende maatregelen zijn betrokken, of als bijvoorbeeld sprake is van de afname van de oppervlakte van een Natura 2000-gebied. [5] Deze situaties doen zich in deze zaak niet voor.
17. De rechtbank overweegt dat gedeputeerde staten voor andere gevallen beoordelingsruimte hebben bij de beantwoording van de vraag of significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied als gevolg van een project op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten. Voor de invulling van deze beoordelingsruimte moeten gedeputeerde staten kijken naar het karakter van het onderzoeksrapport dat aan de aanvraag ten grondslag is gelegd. Bij het bepalen van het karakter van het rapport (voortoets of passende beoordeling) is de inhoud van een rapport (of van verschillende documenten samen) beslissend. [6] Gedeputeerde staten moeten hierbij ook het voorzorgsbeginsel in acht nemen dat aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag ligt. Gelet daarop moet het risico dat een plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied geacht worden te bestaan wanneer het op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake niet valt uit te sluiten dat het betrokken plan of project de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar brengt. Het risico moet in het bijzonder worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en -omstandigheden van het gebied waarop dat plan of project betrekking heeft. Dat volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. [7] Het voorzorgsbeginsel brengt naar het oordeel van de rechtbank in het licht hiervan mee dat gedeputeerde staten in gevallen waarin zij twijfelen over het karakter van het onderzoeksrapport als bevoegd gezag zekerheidshalve kunnen aannemen dat significante gevolgen
nietop voorhand kunnen worden uitgesloten. De rechtbank toetst dan of gedeputeerde staten bij afweging van de betrokken belangen – waaronder het zwaarwegende belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden – redelijkerwijs tot die aanname hebben kunnen komen.
nietop voorhand kunnen worden uitgesloten. De rechtbank toetst dan of gedeputeerde staten bij afweging van de betrokken belangen – waaronder het zwaarwegende belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden – redelijkerwijs tot die aanname hebben kunnen komen.
18. Verder is van belang dat in gevallen waarin wordt overgegaan tot het passend beoordelen van een plan of project, over het algemeen geen documenten aanwezig zijn waarin deze voorvraag afzonderlijk wordt beantwoord. De uitkomst dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uit te sluiten moet dan worden afgeleid uit de als gevolg van die conclusie gemaakte passende beoordeling. De rechtbank oordeelt dat deze wijze van beoordelen niet in strijd is met de wettelijke systematiek. De vraag die de rechtbank daarom moet beantwoorden is niet of gedeputeerde staten het rapport als voortoets hadden moeten aanmerken, maar of gedeputeerde staten dit rapport in redelijkheid als passende beoordeling hebben kunnen beschouwen. Van belang daarbij is aan welke eisen een passende beoordeling moet voldoen. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat een passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het project voor het betrokken beschermde gebied wegnemen. [8]
19. Uit het rapport blijkt dat de toename van het project 0,22 mol op 0,08 hectare op het Vogelrichtlijngebied bedraagt en 0,07 mol op 0,08 hectare op het Habitatrichtlijngebied. Vervolgens is naar één hexagon gekeken dat feitelijk natuur is en zoekgebied voor ‘kamgrasweide’. Kamgrasweide is een leefgebied voor de aangewezen kwartelkoning. Het rapport beschrijft dat de achtergronddepositie 1.370,22 mol bedraagt en dat de kritische depositiewaarde van kamgrasweide (1.429 mol) met de beperkte extra depositie van het project niet wordt overschreden. Daarnaast is uiteengezet dat uit de gebiedsanalyse volgt dat stikstofdepositie maar een zeer beperkt knelpunt is voor de kwartelkoning en dat het geschikt maken en behouden van broedgebieden van veel groter belang is. De conclusie is dat de zeer geringe toename van stikstofdepositie op dit enkele hexagon geen significant negatief effect op de staat van instandhouding van de kwartelkoning of op de ontwikkeling van kramgrasweide heeft.
20. De rechtbank oordeelt dat gedeputeerde staten het rapport redelijkerwijs als passende beoordeling hebben mogen aanmerken. De inhoud van het rapport maakt duidelijk dat de gevolgen van de toename van stikstofdepositie, op een al overbelast gebied, in kaart zijn gebracht. Uit het rapport volgt dat voor kamgrasweide de kritische depositiewaarde met de extra depositie van het project niet wordt overschreden. Ondanks deze constatering zijn de gevolgen van de stikstofdepositie verder in beschouwing genomen. Op de zitting heeft de gemachtigde van de veehouderij toegelicht dat dat in de passende beoordeling is gedaan, omdat sprake is van een nadere overschrijding van de kritische depositiewaarde. De marge van 70 mol N/ha/jr onder de kritische depositiewaarde, zoals beschreven in de Handreiking Voortoets Stikstof van BIJ12, wordt namelijk niet gehaald. Naar het oordeel van de rechtbank is de insteek van het rapport geweest om de gevolgen van de toename van stikstofdepositie passend te beoordelen en niet om op basis van objectieve gegevens te bepalen of significante gevolgen op voorhand uit te sluiten zijn. Dat blijkt ook uit de conclusie, waarin de woorden ‘op voorhand’ niet voor komen. MOB heeft de conclusie uit het rapport niet betwist en ook niet aangevoerd dat het onderzoek leemten vertoont, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet om te oordelen dat het rapport niet voldoet aan de eisen die gelden voor een passende beoordeling. Bij hun beoordeling hebben gedeputeerde staten ook kunnen betrekken dat bij het project, anders dan bij de aanleg van het Porthos-project, voortdurend sprake zal zijn van stikstofdepositie.
Conclusie en gevolgen
21. De rechtbank komt tot de conclusie dat gedeputeerde staten de natuurvergunning op basis van de passende beoordeling hebben mogen verlenen. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de natuurvergunning in stand blijft.
22. MOB krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.