Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1255
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. E.G.J.M. Meijer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, het college
(gemachtigde: K. van der Veen).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1] uit [woonplaats] en [derde-partij 2] uit [woonplaats] (derde-partijen).
Inleiding
Deze zaak gaat over het verzoek van eisers aan het college om tegemoetkoming in planschade. Eisers zijn sinds 1 augustus 2007 eigenaar van het perceel met vrijstaande woning aan de [adres 1] in [woonplaats] . Eisers hebben het perceel op 30 oktober 2006 gekocht. Voor het naastgelegen perceel [adres 2] (in eigendom van de derde-partijen) is een nieuw bestemmingsplan vastgesteld. De bestemmingsplanwijziging ziet op het mogelijk maken van de bouw van een woning (hetgeen inmiddels is gerealiseerd). Eisers stellen schade te lijden als gevolg van deze planologische ontwikkeling. Het college heeft het planschadeverzoek van eisers vanwege voorzienbaarheid afgewezen.
Voorgeschiedenis en procesverloop
Bestemmingsplanwijziging
1. Op 7 maart 2019 heeft de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug het bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats 1] , [plaats 2] , [plaats 3] , [woonplaats] (het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 3 juli 2019 in werking getreden en voorziet voor het perceel [adres 2] in [woonplaats] in de enkelbestemming ‘Wonen B1’ en dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 1.’ Dit bestemmingsplan maakt het mogelijk om op dit perceel een vrijstaande woning te bouwen. In het oude bestemmingsplan Buitengebied [woonplaats] had dit perceel de bestemming agrarisch gebied met landschapswaarden en was het bouwen van een (vrijstaande) woning niet mogelijk.
Planschadeverzoek
1.1.
Eisers hebben op 15 mei 2020 een verzoek om tegemoetkoming in planschade ingediend bij het college. Het verzoek is voorzien van een planschaderapport, opgesteld door de Johan van Oldenbarnevelt Stichting van 15 mei 2020. Hieruit volgt dat eisers als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan schade lijden in de vorm van waardevermindering van hun perceel.
Advies van Van der Poel
1.2.
Het college heeft Van der Poel Adviesbureau Bestuursrechtelijke Schadevergoedingen (Van der Poel) gevraagd te adviseren over het verzoek van eisers. In december 2020 heeft Van der Poel een conceptadvies uitgebracht. Hierop is door de derde-partijen en eiseres een zienswijze ingebracht. Vervolgens heeft Van der Poel op 22 maart 2021 een definitief advies uitgebracht. Van der Poel concludeert dat eisers door het nieuwe bestemmingsplan in een slechtere positie komen. Desondanks adviseert Van der Poel de aanvraag af te wijzen omdat aan eisers voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen. Dit omdat op het moment van aankoop van het perceel door eisers sprake was van concrete beleidsvoornemens die op het perceel [adres 2] de realisatie van een vrijstaande woning mogelijk zou maken. Van der Poel verwijst hiervoor naar het Streekplan 2005-2015 van Provinciale Staten Utrecht vastgesteld op 13 december 2004 (Streekplan) met daarbij behorende rode contourenkaart.
Procesverloop
1.3.
Het college heeft dit advies overgenomen en het verzoek van eisers met het besluit van 12 mei 2021 (
het primaire besluit) afgewezen.
het primaire besluit) afgewezen.
1.4.
Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Met het besluit van 20 januari 2022 (
het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek in stand gelaten.
het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek in stand gelaten.
1.5.
Eisers hebben daarna beroep ingesteld bij de rechtbank. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is op 7 december 2023 op een zitting behandeld. Eisers waren daarbij aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en Van der Poel. Ook de derde-partijen waren op de zitting aanwezig.
De beoordeling van het geschil
Het geschil: voorzienbaarheid en drempel normaal maatschappelijk risico
2. De planvergelijking is tussen partijen niet in geschil. Partijen zijn het erover eens dat eisers door het veranderde bestemmingsplan in een nadeligere positie zijn gekomen. Wel is in geschil of het college mocht concluderen dat de planologische ontwikkeling voor eisers voorzienbaar was en daarom voor rekening van eisers blijft. Voor zover geen sprake is van voorzienbaarheid, is nog in geschil of het college het percentage van 5 % als drempel voor het normale maatschappelijke risico mag hanteren.
Beoordelingskader voorzienbaarheid
2.1.
In de Wet ruimtelijke ordening (de Wro) is geregeld dat het bestuursorgaan bij zijn beslissing op het planschadeverzoek in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrekt. [1]
2.2.
Indien de planologische ontwikkeling voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper. Dit omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. Uit het overzichtsarrest van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), volgt dat het gaat om de vraag of eisers op het moment van koop als redelijk denkend en handelend kopers aanleiding hadden om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Het moet dan gaan om concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. [2]
2.3.
Als sprake is van voorzienbaarheid, dan hoeft de vraag of de eventuele schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, niet beantwoord te worden. [3] Om deze reden beoordeelt de rechtbank allereerst de beroepsgronden van eisers die zien op de al dan niet aanwezige voorzienbaarheid.
Standpunt eisers: niet voorzienbaar
3. Eisers vinden dat geen sprake is van voorzienbaarheid. Zij vinden dat zij bij de koop van hun perceel geen rekening hoefden te houden met de kans dat het planologische regime op het naastgelegen perceel in ongunstige zin zou veranderen. De rode contour uit het Streekplan geldt niet als concreet beleidsvoornemen. Dit omdat deze rode contour juist ziet op het weren van bebouwing in het buitengebied en de schaal van de contourenkaart te grofmazig is (1:25.000). Door de grofmazigheid was het voor eisers niet af te leiden dat ‘niet de [straat] verder wordt gevolgd maar dat de rode contour een stukje afsnijdt.’ [4] Voor de vraag of sprake is van een ‘concreet beleidsvoornemen’ moet bovendien worden gekeken naar de kaart, de toelichting en de legenda en deze ontbreekt. [5] Eisers hebben ter zitting aangegeven het vervelend te vinden dat uit het dossier volgt dat het college (maar ook de adviseur Van der Poel in zijn conceptadvies) in een eerdere fase ook geen voorzienbaarheid zagen, maar later toch zijn veranderd van standpunt. Dit hadden eisers niet verwacht.
Beoordeling: de planologische ontwikkeling is voorzienbaar
4. De rechtbank is het niet met eisers eens en acht de planologische ontwikkeling voorzienbaar. Dit omdat het Streekplan in combinatie met de contourenkaart voor eisers een voldoende concrete aanleiding had moeten vormen om rekening te houden met de kans dat op het naastgelegen perceel woningbouw zou gaan plaatsvinden. Hoe de rechtbank tot dit oordeel komt legt zij hieronder uit.
Ligging rode contour
4.1.
Ter zitting is vastgesteld dat de rode contour over het perceel [adres 2] loopt (en dat een hoekje van het perceel – dat tegen de [straat] aan ligt - binnen de rode contour valt). De loop van de rode contour zoals weergegeven op de afbeelding op pagina 17 van het definitieve advies van Van der Poel is door partijen erkend als de “ingezoomde versie” van de rode contour. Er is door eisers ter zitting ook een andere kaart getoond (afkomstig van de website van de Provincie Utrecht) en daarop is dezelfde ligging van de rode contour te zien.
Streekplan en contourenkaart is beleidsvoornemen binnen de contour
4.2.
In het Streekplan staat dat de verstedelijkingsambities binnen de rode contouren moeten plaatsvinden. [6] Voor [woonplaats] wordt aangegeven dat wordt uitgegaan van een woningbouwprogramma van 130 woningen in de gehele gemeente. [7] De rechtbank is het met het college eens dat uit het Streekplan in combinatie met de contourenkaart volgt dat er woningbouw binnen de rode contouren (en dus ook op het hoekje van het perceel [adres 2] ) kan komen. In dit geval ziet de rode contour dus niet enkel op het weren van bebouwing in het buitengebied.
Beleidsvoornemen is concreet genoeg
4.3.
Dat de kaart waarop de rode contour is afgebeeld grofmazig is (1:25.000), maakt nog niet dat geen sprake is van een ‘concreet beleidsvoornemen.’ Op vragen van de rechtbank hebben eisers aangegeven bij de koop waarschijnlijk wel bekend te zijn geweest met de ligging van de rode contour. Door de ligging van de rode contour werden zij bij aankoop juist gesterkt in het vertrouwen dat op dat kleine gedeelte van dat perceel (dat ook nog eens zo dicht op de [straat] ligt) geen bebouwing zou komen. Zij hadden niet gedacht dat een deel van de achtertuin van de buren zou worden afgesplitst voor woningbouw. Het is dus niet zo dat eisers uit de grofmazige kaart niet de ligging van de contour konden afleiden. Dit maakt de kaart concreet genoeg
4.4.
Ook vindt de rechtbank het beleidsvoornemen dat er woningbouw kan komen binnen de rode contour concreet genoeg. Uit verschillende uitspraken van de Afdeling volgt dat het voor de voorzienbaarheid niet vereist is dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Ook is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. [8] Hieruit volgt dus dat aan de mate van concreet zijn, niet al te hoge eisen worden gesteld. Ook een recentere uitspraak van de Afdeling leert dat de planologische invulling van een voor woningbouw aangewezen gebied nog niet hoeft vast te staan. [9] In die zaak ging het om een grofmazige kaart bij een structuurplan waaruit af te leiden viel dat het plangebied binnen een bepaalde grens was aangewezen als uitbreidingsmogelijkheid voor woningbouw. Dat dit uit de kaart was af te leiden was voor de Afdeling voldoende om een concreet beleidsvoornemen aan te nemen. Ook uit de rode contourenkaart en het Streekplan valt af te leiden dat binnen de grenzen van de rode contour woningbouw kan plaatsvinden. De rechtbank is het daarom met het college eens dat het Streekplan in combinatie met de rode contourenkaart geldt als een concreet beleidsvoornemen.
Woningbouw mogelijk binnen contour kenbaar/had kenbaar moeten zijn
4.5.
Hoewel de rechtbank geen reden heeft om te twijfelen aan de verklaring van eisers dat zij zelf niet bedacht waren op deze planologische wijziging, is dit niet doorslaggevend. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat het niet gaat om hoe groot (of hoe klein) de kans is dat de planschade kan ontstaan. Uit de rechtspraak volgt dat voor voorzienbaarheid evenmin vereist is dat het bewustzijn van het risico daadwerkelijk bij de aanvrager aanwezig was. [10] Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
4.6.
Het gaat er dus niet om of eisers (en hun adviseurs) bewust waren van het risico dat op het naastgelegen perceel het planologische regime zou kunnen veranderen. Het gaat er wel om dat het voor eisers (handelend als redelijk denkend en handelend koper) op het moment dat zij hun perceel kochten kenbaar was, dan wel kenbaar had moeten zijn, dat de kans bestond dat op (een klein deel van) de [adres 2] woningbouw zou kunnen komen. Met het openbaar gemaakte Streekplan en de rode contour was deze kans kenbaar. Zij hadden hierdoor deze kennis in hun investeringsbeslissing kunnen meenemen en daarom is sprake van voorzienbaarheid.
Het college mocht uitgaan van het advies van Van der Poel
4.7.
Tot slot begrijpt de rechtbank dat het voor eisers vervelend is dat zij pas in tweede instantie (pas in het definitieve advies) voorzienbaarheid tegengeworpen kregen. Dit is echter een geoorloofde gang van zaken. Het versturen van een conceptadvies en de gelegenheid tot het indienen van zienswijzen geeft derde-partijen de gelegenheid om ook hun standpunten kenbaar te maken. Dit heeft kennelijk geleid tot veranderd inzicht bij Van der Poel en het college. Dit kan en mag. Het college heeft zich dan ook bij het nemen van het besluit op het verzoek om planschadevergoeding mogen baseren op het rapport van Van der Poel.
Beroepsgronden slagen niet
4.8.
De beroepsgronden ten aanzien van de voorzienbaarheid slagen niet. Omdat de rechtbank oordeelt dat de planologische ontwikkeling voorzienbaar was, behoeven de beroepsgronden ten aanzien van de gehanteerde drempel voor het normaal maatschappelijk risico geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
5. De rechtbank concludeert dat het college het verzoek van eisers om tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen.
5.1.
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Witten, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. V.E.H.G. Visser, leden, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Bouwman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.