Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/3136
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente](het college), verweerder
(gemachtigde: mr. S. van Sintmaartensdijk en mr. P.H.J. de Jonghe).
Inleiding
Op 26 juni 2023 heeft de toezichthouder geconstateerd dat eiser een gedeelte van zijn woning op het perceel [perceel 1] te [plaats] als Bed & Breakfast (B&B) gebruikt. De bevindingen van de toezichthouder zijn opgenomen in het verslag van 26 juni 2023. Op het perceel is het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] , 1e partiele herziening’ (het bestemmingsplan) van toepassing. Op het perceel rust de bestemming ‘Bedrijventerrein-1’.
Op 14 december 2022 (het primaire besluit) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd wegens het strijdige gebruik van een gedeelte van de woning van eiser. De hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 1.000,- voor elke maand of deel van de maand dat de overtreding voortduurt. Het maximum van de dwangsom is vastgesteld op € 10.000,-.
Op 4 januari 2023 heeft eiser een principeverzoek ingediend voor het vestigen van een B&B op het perceel [perceel 1] te [plaats] . Het college heeft afwijzend gereageerd op dit verzoek. Het beleidsuitgangspunt is dat een B&B binnen de bebouwde kom van [plaats] niet is toegestaan.
Bij besluit van 28 april 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld.
Op 21 juli 2023 is er een voornemen tot een invorderingsbeschikking gedaan door het college. Volgens het college heeft eiser voor de maanden juni en juli per maand € 1.000,- verbeurd. In totaal heeft eiser volgens het college € 2.000,- verbeurd.
Op 8 augustus 2023 heeft eiser een zienswijze ingediend tegen de invorderingsbeschikking.
Op 5 september 2023 heeft het college een invorderingsbeschikking afgegeven. Het college blijft bij zijn standpunt dat eiser voor € 2.000,- aan dwangsommen heeft verbeurd.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Op 10 oktober 2023 heeft eiser een reactie op het verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2024. Eiser is in persoon verschenen, vergezeld van zijn echtgenote. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De beoordeling door de rechtbank
Het overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Het geschil
2. Het college stelt zich op het standpunt dat het algemene beleidsuitgangspunt is dat een B&B niet is toegestaan binnen de bebouwde kom van [plaats] en dat dit alleen in het centrum en het Buitengebied onder voorwaarden mogelijk is met een buitenplanse afwijkingsprocedure. Het college wil hier in het geval van eiser niet aan meewerken.
3. Eiser is het hier niet mee eens. Volgens eiser is er sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel en werkt het college onterecht niet mee met een buitenplanse afwijkingsprocedure.
Het juridisch kader
4. Volgens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin van die wet.
5. Volgens artikel 3.1 van het bestemmingsplan zijn de voor 'Bedrijventerrein - 1' aangewezen gronden bestemd voor het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten in de categorieën 1 en 2 van de bij deze regels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten-bedrijventerrein.
6. Artikel 2:4 van Pro de van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult.
7. Artikel 5:39, eerste lid, van Awb bepaalt dat een beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking heeft op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Wat vindt de rechtbank?
Ten aanzien van de last onder dwangsom
Onafhankelijk onderzoek/vooringenomenheid
8. Eiser voert aan dat de bezwaarschriftencommissie alleen de motivatie van de juridisch medewerkers en beleidsmedewerkers van de gemeente [plaats] heeft gevolgd bij hun besluitvorming en geen zelfstandig onafhankelijk onderzoek heeft verricht naar de werkelijke situatie. Eiser voert ook aan dat uit de reactie van de gemeente blijkt dat er een vooringenomen en negatief beeld is over B&B’s.
9. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Naar het oordeel van de rechtbank bevat het dossier geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de bezwaarschriftencommissie geen onafhankelijk onderzoek heeft verricht of geen onafhankelijk advies heeft gegeven. Dat de gemeente vooringenomen is, volgt de rechtbank ook niet. De gemeente hanteert immers een vaste en kenbare gedragslijn ten aanzien van B&B’s. De strekking van het verbod van vooringenomenheid, zoals opgenomen in artikel 2:4 Awb Pro is geenszins dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken, maar dat het erom gaat dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. [1] Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college jegens hem vooringenomen heeft gehandeld. De beroepsgronden slagen niet.
De overtreding
10. De rechtbank leidt uit het bestemmingsplan af dat de gronden met de bestemming ‘Bedrijventerrein-1’ onder andere gebruikt mogen worden ten behoeve van het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten in de categorieën 1 en 2 van de bij deze regels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten-bedrijventerrein. Het vestigen van een B&B valt niet onder de categorieën 1 en 2 van de bij het bestemmingsplan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten-bedrijventerrein. Het vestigen van een B&B op het perceel van eiser is daarom in strijd met het bestemmingsplan. Omdat eiser wel een B&B heeft gevestigd zonder omgevingsvergunning, is er sprake van een overtreding op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Eiser betwist de overtreding verder niet. De rechtbank concludeert dan ook dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
11. Zoals ter zitting is toegelicht, geldt er in handhavingszaken een beginselplicht tot handhaven. Die plicht houdt in dat gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van de overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik móet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden in een concrete situatie zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden in dat geval moet worden afgezien.
12. Het college heeft aangegeven dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden om af te zien van handhavend optreden. Er is volgens het college geen concreet zicht op legalisatie. Het college stelt zich op het standpunt dat eiser geen aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend en dat het college naar aanleiding van het principeverzoek heeft aangegeven dat het vaste beleid van de gemeente is dat er geen B&B’s binnen de bebouwde kom van [plaats] worden toegestaan.
13. De rechtbank overweegt dat vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State (de Afdeling), is dat voor concreet zicht op legalisatie van planologisch strijdig gebruik ten minste al een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Dat is niet mogelijk zonder aanvraag. [2] Ter zitting heeft eiser bevestigd dat hij (nog) niet een dergelijke vergunningaanvraag heeft gedaan om de overtreding te legaliseren. Daarnaast ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen is dat het college daarom had behoren af te zien van handhavend optreden. Eiser heeft nog aangevoerd dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat het college bij een andere B&B binnen de bebouwde kom wél medewerking heeft verleend aan de realisatie hiervan. Dit is echter geen omstandigheid op grond waarvan het college in dit geval moest afzien van handhavend optreden. Immers, in het kader van deze handhavingsprocedure is er geen sprake van gelijke gevallen. De B&B van eiser is in strijd met het bestemmingsplan en de andere B&B is dat niet.
14. Conclusie is dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het gebruik van (een deel van) eisers woning als B&B.
Meewerken aan vergunningverlening
15. De kern eisers beroep is dat hij vindt dat het college een omgevingsvergunning voor zijn B&B zou moeten verlenen. Voornaamste reden is dat het college wel medewerking heeft verleend voor het vestigen van een B&B op het perceel [perceel 2] te [plaats] , terwijl deze B&B ook binnen de bebouwde kom van [plaats] ligt en het risico op overlast in het geval van eiser kleiner is dan rondom het perceel [perceel 2] te [plaats] .
In dit kader voert eiser aan dat er geen sprake is van parkeeroverlast en dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
16. Zoals de rechtbank ter zitting heeft toegelicht, kunnen deze gronden niet worden beoordeeld omdat zij geen betrekking hebben op het handhavingsbesluit van het college. Als eiser een inhoudelijk oordeel wil over het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning, zal hij eerst een aanvraag moeten indienen. Ter zitting heeft het college aangegeven bereid te zijn om de mogelijkheden met eiser eerst in de vorm van een vooroverleg te bespreken. De beroepsgronden kunnen in deze procedure niet slagen.
Ten aanzien van het invorderingsbesluit
17. Het onderhavige beroep heeft, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb mede betrekking op het invorderingsbesluit van 5 september 2023. Eiser voert aan dat er in de maand juli 2023 geen dwangsom is verbeurd. Volgens eiser is er ten aanzien van deze maand namelijk geen sprake van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden. Dat er over de maand juni 2023 wel een dwangsom is verbeurd, staat volgens eiser verder niet ter discussie.
18. De rechtbank overweegt dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen [3] , aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een terzake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen.
19. De rechtbank stelt vast dat de toezichthouder in de maand juni 2023 een plaatselijke controle heeft uitgevoerd en toen heeft geconstateerd dat de woning van eiser als B&B gebruikt werd. Het college baseert de invordering van de last onder dwangsom over de maand juli 2023 echter uitsluitend op basis van reviews van gasten die op Booking.com en Chambres-Hotes.fr te zien zijn. Het dossier bevat printscreens van deze reviews. Er heeft in de maand juli 2023 echter geen controle heeft plaatsgevonden door de toezichthouder. De waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom is over de maand juli 2023 daarmee niet gedaan door een terzake deskundige medewerker van het bevoegd gezag die bevindingen op schrift heeft gesteld. Het college heeft dus niet op een deugdelijke en controleerbare wijze aannemelijk gemaakt dat er sprake is van het verbeuren van een dwangsom over deze maand. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan de eisen die aan een invorderingsbesluit gesteld worden. Het college is dan ook onterecht overgegaan tot invordering van de last onder dwangsom over de maand juli 2023. De invorderingsbeschikking van 5 september 2023 komt daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
20. Omdat het college onterecht is overgegaan tot invordering van de last onder dwangsom ten aanzien van de maand juli 2023, is het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 5 september 2023 gegrond. De invorderingsbeschikking wordt in zoverre vernietigd. Voor zover de invorderingsbeschikking van 5 september 2023 ziet op de invordering van de verbeurde dwangsom over de maand juni 2023 kan deze wel in stand blijven.
21. Omdat de rechtbank het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 5 september 2023 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 28 april 2023 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 5 september 2023 gegrond;
- vernietigt de invorderingsbeschikking van 5 september 2023 voor zover dat betrekking heeft op de invordering over de maand juli 2023;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Belhadi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2024.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.