Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/3085
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 mei 2024 in de zaak tussen
Maatschap [eiseres sub 1] en [eiseres sub 2], uit [vestigingsplaats] , eiseressen
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht (het college),
(gemachtigde: mr. E.M. Reijnders).
Inleiding
1. Eiseressen (hierna: eiseres) exploiteert een melkveehouderij met ongeveer 85 hectare grasland aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Een deel van de percelen van eiseres is door het college aangewezen als ganzenrustgebied. Op deze percelen wordt door de grauwe gans gebroed en gefoerageerd. Op het grasland van eiseres ontstaat gewasschade door de foeragerende ganzen. Hiervoor heeft eiseres bij het college op 1 december 2021 een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in de schade.
2. In opdracht van het college heeft taxateur [taxateur] [1] op 11 februari 2022 en op 29 maart 2022 de percelen van eiseres bezocht om de schade die is veroorzaakt door de grauwe gans aan het grasland van eiseres te taxeren. [taxateur] heeft zijn bevindingen neergelegd in de taxaties van 13 en 28 april 2022. Op 12 mei 2022 is het definitieve taxatierapport uitgebracht waarin de tegemoetkoming in de schade wordt begroot op € 8.517,56.
3. Met het primaire besluit van 2 juni 2022 heeft het college aan eiseres een tegemoetkoming in de schade toegekend van € 8.517,56. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 21 april 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de hoogte van de toegekende tegemoetkoming in stand gelaten. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
4. Het beroep van eiseres is behandeld op de zitting van 14 maart 2024. Namens eiseres was [eiseres sub 1] aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. [A] , coördinator onderzoek faunazaken bij [organisatie] .
Toetsingskader
5. Op 1 januari 2024 is de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om tegemoetkoming in schade is ingediend, is in deze zaak de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
6. Het college kan een tegemoetkoming verlenen voor schade die is aangericht door natuurlijk in het wild levende vogels van vogelsoorten uit artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn. De tegemoetkoming wordt alleen verleend als de schade niet tot het normale bedrijfsrisico of het normaal maatschappelijk risico behoort. [2] Ter invulling van de beoordelingsruimte heeft het college de ‘Beleidsregels natuur en landschap 2017’ (de beleidsregels) vastgesteld, waarin beleidsregels zijn neergelegd over de tegemoetkoming van schade. Uit de beleidsregels volgt onder andere dat de taxateur de taxaties uitvoert met inachtneming van de taxatierichtlijnen. [3] De taxatierichtlijnen zijn opgenomen in ‘Protocollen en richtlijnen taxaties faunaschade’ van februari 2022 (het taxatieprotocol).
7. Uit het taxatieprotocol volgt dat de schade wordt vastgesteld door het meten van de grashoogte met een grashoogtemeter. De taxateur meet daarvoor eerst met een grashoogtemeter de grashoogte in een onbeschadigd perceel, dit is het referentiepunt. De grashoogte van het referentiepunt wordt vervolgens vergeleken met de grashoogte van beschadigde percelen. Het verschil in grashoogte levert het aantal centimeters gewasverlies op waaraan in het taxatierapport een tegemoetkoming per kilogram droge stof wordt gekoppeld.
Omvang van het geschil
8. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres schade leidt doordat de grauwe gans op haar percelen foerageert. Tussen partijen is ook niet in geschil dat deze schade niet tot het normale bedrijfsrisico van eiseres behoort en eiseres daarom in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in de schade.
9. Partijen verschillen van mening over de vraag of bij het vaststellen van de schade ook de wijziging in de botanische samenstelling van het grasland wordt betrokken en of de methode die wordt gebruikt voor het vaststellen van de schade geschikt is. Partijen hebben daartoe het volgende aangevoerd.
Het geschil
10. Eiseres heeft in het beroepschrift aangevoerd dat zij erop mocht vertrouwen dat de schade aan haar grasland volledig vergoed zou worden. Zij heeft ook verschillende beroepsgronden aangevoerd tegen de taxatie van de schade zelf, maar op de zitting is gebleken dat het geschil zich inhoudelijk toespitst op de vraag of het college bij de taxatie en de gehanteerde taxatiemethode voldoende rekening heeft gehouden met de schade die eiseres heeft geleden door de wijziging in de botanische samenstelling van het gras.
Eiseres heeft op de zitting toegelicht dat haar land uit zware kleigrond bestaat. Door het foerageren van de ganzen ontstaat verslemping, een vorm van structuurbederf waarbij de toplaag van de bodem wordt dichtgesmeerd en waardoor de grond verdicht. Hierdoor is er minder zuurstof in de grond en kan de grassoort Engels raaigras minder goed groeien. Daarvoor in de plaats groeit er ruw beemdgras. Dit is nadelig voor eiseres, omdat ruw beemdgras minder kilogram droge stof oplevert dan Engels raaigras Ter onderbouwing wijst eiseres op het ‘Eindrapport onderzoek ganzenschade’ van juli 2018 van CLM. Dit rapport is het resultaat van een onderzoek dat in 2018 in opdracht van de provincie Utrecht op de percelen van eiseres is uitgevoerd. Uit dit rapport volgt onder andere dat de botanische samenstelling van het gras wijzigt van Engels raaigras naar ruw beemdgras en dat dit veroorzaakt kan zijn door ganzenvraat. Volgens eiseres heeft het college hier bij de taxatie ten onrechte geen rekening mee gehouden, terwijl in het taxatieprotocol staat dat de taxateur naast de meting van de grashoogte ook een correctie toepast voor de botanische samenstelling van de grasmat als die sterk afwijkt.
11. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de taxateurs ook de fysieke omstandigheden zoals het de botanische samenstelling van het gras, de dikte en de eventuele aanwezigheid van open plekken in de grasmat bij de taxatie in aanmerking nemen. Voor deze omstandigheden wordt vervolgens een correctie op het aantal centimeters grasverlies toegepast. Het college heeft op de zitting erkend dat in het taxatierapport niet tot uitdrukking is gebracht dat er een correctie is toegepast voor de fysieke omstandigheden van de grasmat, maar volgens het college hebben de taxateurs daar wel rekening mee gehouden.
Beoordeling door de rechtbank
12. De rechtbank stelt allereerst vast dat de taxateur op grond van het taxatieprotocol gehouden is om rekening te houden met de wijziging in de botanische samenstelling van het gras en daar zo nodig een correctie voor toe te passen. Omdat uit het taxatierapport niet blijkt dat dit bij het taxeren van de schade van eiseres is gebeurd heeft het college in zijn besluit niet deugdelijk gemotiveerd dat bij het taxeren van de schade aan het grasland ook rekening is gehouden met de botanische samenstelling van het grasland zoals bedoeld in het taxatieprotocol. Het besluit van het college is daarom genomen in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Echter, met de aanvullende toelichting op de zitting heeft het college dit gebrek hersteld. Dat legt de rechtbank hierna uit.
13. Het college heeft op de zitting betoogd dat de botanische samenstelling van het grasland wel bij de taxatie is betrokken. Het college heeft toegelicht dat de taxaties worden uitgevoerd door taxateurs die gespecialiseerd zijn in het beoordelen van faunaschade. Volgens het college mag van de expertise van de taxateurs worden uitgegaan. Onderdeel van de taxatie is dat de taxateur ook de botanische samenstelling van het grasland bij zijn beoordeling betrekt. Daarvoor bekijkt de taxateur hoe het desbetreffende stuk grasland erbij ligt. Hij ziet daardoor open plekken in de grasmat, verslemping, de aanwezigheid van kruiden en wijzigingen in aanwezige grassoort. Voor deze omstandigheden wordt vervolgens een correctie toegepast in het aantal centimeters gewasschade dat is gemeten. Op deze manier ontstaat volgens het college een realistische taxatie. Het college heeft tot slot op de zitting erkend dat de motivering in de taxatierapporten op dit punt kan worden verbeterd.
14. Het college heeft hiermee voldoende duidelijk toegelicht dat de taxatie niet enkel is gebaseerd op het aantal centimeters gewasverlies, maar dat daarnaast ook rekening is gehouden met de botanische samenstelling van het gras en dat daarvoor zo nodig een correctie is toegepast. De rechtbank ziet in wat eiseres aanvoert geen aanleiding om te twijfelen aan deze toelichting van het college.
Tussenconclusie
15. Uit het voorgaande volgt dat het college met de op zitting gegeven toelichting het geconstateerde gebrek in zijn besluitvorming heeft hersteld. De rechtbank moet vervolgens beoordelen wat dit betekent voor de beoordeling van deze zaak. De rechtbank stelt daarbij voorop dat zij geen aanleiding ziet om het geconstateerde gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk dat eiseres door het gebrek in de motivering van de besluitvorming niet in haar belangen is benadeeld. Eiseres heeft immers beroep moeten instellen om van het college duidelijkheid te krijgen over de wijze waarop de botanische samenstelling van de grasmat bij de taxatie wordt betrokken.
16. De rechtbank moet dus beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. De rechtbank zal in dat kader de overige door eiseres aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
Overige beroepsgronden
17. De rechtbank gaat er bij de beoordeling van de overige beroepsgronden van uit dat het college bij het taxeren van de schade rekening heeft gehouden met de botanische samenstelling van het gras door een correctie toe te passen. Dat volgt uit overweging 14. Ter discussie staat of het college door het (alleen) toepassen van een correctie voldoende rekening heeft gehouden met de wijziging van de botanische samenstelling.
18. Volgens eiseres is dat niet het geval. Eiseres voert aan dat de taxatiemethode niet geschikt is om de volledige omvang van de schade vast te stellen. Omdat de structuur van ruw beemdgras zo anders is dan de structuur van Engels raaigras kan met een grashoogtemeter niet goed worden vastgesteld wat het daadwerkelijke gewasverlies is. Daardoor is de schade die het college aan eiseres vergoedt een onderschatting van de schade die zij werkelijk lijdt. Volgens eiseres kan de omvang van de schade het best worden vastgesteld door het aantal kilogram droge stof van een onaangetast perceel te vergelijken met het aantal kilogram droge stof dat afkomstig is van een perceel dat wel is beschadigd. Het verschil in kilogram droge stof is volgens eiseres de schade die moet worden vergoed.
19. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de methode die wordt gebruikt voor het vaststellen van de schade aan het grasland daarvoor niet geschikt is. Naar het oordeel van de rechtbank is de taxatiemethode waarbij het aantal centimeters gewasverlies dat wordt gemeten met een grashoogtemeter als uitgangspunt wordt genomen niet onredelijk. Daarbij is van belang dat de wettelijke regeling voorziet in een tegemoetkoming van schadevergoeding, en niet in een volledige schadevergoeding. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet.
20. Eiseres voert verder aan dat zij erop mocht vertrouwen dat zij in aanmerking zou komen voor een volledige schadevergoeding omdat in de ‘Aanwijzing en begrenzing foerageergebieden voor overwinterende ganzen en smienten’ van 21 mei 2007 (de aanwijzing) staat dat agrariërs recht hebben op een volledige schadevergoeding.
21. Naar het oordeel van de rechtbank kan de vermelding in de aanwijzing niet worden gezien als een toezegging van het college waaraan eiseres het vertrouwen mocht ontlenen dat zij voor een volledige schadevergoeding in aanmerking komt. Zoals hiervoor beschreven volgt ook uit de wettelijke grondslag dat het college een tegemoetkoming in de schade en geen volledige schadevergoeding kan toekennen. De beroepsgrond slaagt niet.
22. Eiseres heeft er tot slot nog op gewezen dat in de brief van 4 november 2019 van gedeputeerde Bruins Slot staat dat er een verschil bestaat in de botanische samenstelling van percelen waarop veel ganzen hebben gefoerageerd en percelen waarop geen begrazing heeft plaatsgevonden. Volgens eiseres in deze brief toegezegd dat de wijziging van botanische samenstelling bij de taxatie wordt betrokken.
23. De rechtbank volgt eiseres daarin niet. In de brief staat geen toezegging dat door het foerageren van ganzen altijd een wijziging in de botanische samenstelling plaatsvindt en die wijziging wordt betrokken bij taxatie van de percelen. Alleen al daarom slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Zoals hiervoor overwogen heeft het college bij de taxatie rekening gehouden met wijzigingen in de botanische samenstelling. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
24. Uit deze uitspraak volgt dat in de besluitvorming van het college niet deugdelijk gemotiveerd is toegelicht dat bij de taxatie ook rekening wordt gehouden met de botanische samenstelling van het grasland. Het beroep van eiseres is daarom gegrond en het besluit moet worden vernietigd. Omdat het college het gebrek op de zitting heeft hersteld en de overige beroepsgronden van eiseres niet slagen zal de rechtbank bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Dit betekent dat de aan eiseres toegekende tegemoetkoming in de schade niet wijzigt.
25. Omdat het beroep gegrond is moet het college het door eiseres betaalde griffierecht en haar proceskosten vergoeden. De vergoeding van de proceskosten van eiseres wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Die punten hebben een waarde van € 875,- met een wegingsfactor 1. Toegekend wordt daarom € 1.750,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 21 april 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. J.R. van Es-de Vries en mr. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.