Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5333
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. E.A.W. Pleijsier),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug
(gemachtigde: E.T.E. Kemperman).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghouder 1], uit [plaats 2] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. W. van Galen).
Inleiding
1. Eisers wonen aan de [adres 1] tegenover het perceel [adres 2] in [plaats 1] van vergunninghouder (het perceel). Het gebouw op het perceel bestaat uit een hoofdgebouw en een aanbouw op de begane grond. Het hoofdgebouw op het perceel is in gebruik als studentenwoning en bestaat uit 15 studentenkamers (de kamers). In de aanbouw zijn twee zelfstandige appartementen (de appartementen) gesitueerd. Eisers ervaren veel overlast van de bewoners (voornamelijk studenten) van de woning op het perceel. Na diverse meldingen hebben eisers op 9 mei 2021 een verzoek ingediend bij het college om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Op advies van het college heeft vergunninghouder op 18 januari 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor ‘wijziging bestemming voor kamerverhuur’. Op 25 april 2022 heeft het college vergunninghouder een tijdelijke omgevingsvergunning verleend, voor een periode van vijf jaar (de tijdelijke omgevingsvergunning). Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.1.
Met het bestreden besluit van 4 oktober 2022 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 oktober 2023 – tegelijkertijd, maar niet gevoegd, met het beroep met zaaknummer UTR 23/1385 – op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, vergezeld door [A] , de gemachtigde van het college, vergezeld door [vergunninghouder 2] , vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. [1]
3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of het college de tijdelijke omgevingsvergunning terecht heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toetsingskader en het geschil
5. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘Doorn Centrum’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Wonen-S1’ [2] en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 5’. De voor ‘Wonen-S1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met de uitoefening van een beroep- en of bedrijf aan huis. Het gebruik van woningen voor kamerbewoning is in het bestemmingsplan niet toegestaan. [3]
6. Om het huidige gebruik te legaliseren heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor afwijkend gebruik, die hij later op verzoek van het college heeft gewijzigd naar een aanvraag om tijdelijk van het bestemmingsplan af te mogen wijken, voor een periode van vijf jaar. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de aanvraag zowel de verhuur van vijftien studentenkamers in het hoofdgebouw als de twee zelfstandige appartementen in de aanbouw op de begane grond omvat.
7. Het college kan alleen gebruik maken van de aan hem gegeven bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, als de activiteit waarvoor hij de vergunning verleent niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. [4] Bij het nemen van de beslissing of hij wel of geen gebruik maakt van de aan hem gegeven bevoegdheid komt aan het college beleidsruimte toe. Daarbij moet het college alle betrokken belangen afwegen. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eisers of het besluit dat het college heeft genomen om in dit geval wel gebruik te maken van zijn bevoegdheid in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Heeft het college de juiste grondslag gehanteerd?
8. Met het bestreden besluit heeft het college de tijdelijke omgevingsvergunning verleend. Het college heeft overwogen dat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 25.5 van de planregels van het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor de gevraagde omgevingsvergunning. Op het perceel worden 15 kamers en twee zelfstandige appartementen verhuurd. Er is volgens het college dus geen sprake van huisvesting van één huishouden. Daardoor biedt dit artikel geen grondslag voor het splitsen van het pand. Daarna heeft het college gekeken naar de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid zoals neergelegd in artikel 4 van Pro bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor de toepassing van dit artikel heeft het college het Beleid planologische afwijkingen (het beleid) [5] vastgesteld. Het college komt tot de conclusie dat in het beleid geen rechtstreeks toepasbare afwijkingsregels zijn opgenomen. Op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor heeft het college de tijdelijke omgevingsvergunning verleend. Hierbij heeft hij de criteria van artikel 25.5 van het bestemmingsplan en artikel 4.10.3.3. van het beleid betrokken.
9. Eisers voeren aan dat het college de tijdelijke omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor. De kamerverhuur en het toevoegen van extra woningen op het perceel kunnen immers worden vergund met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor.
10. Op de zitting heeft het college aangegeven voor deze bepaling te hebben gekozen, omdat hij een tijdelijke omgevingsvergunning wilde verlenen.
11. De rechtbank stelt voorop dat het voor de toepassing van onderdeel 11 moet gaan om
andergebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10. Dit betekent dat voor een omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan voor gebruik dat wel is genoemd in een van die onderdelen, het desbetreffende onderdeel, en niet onderdeel 11, de grondslag voor vergunningverlening moet zijn. [6] Met ingang van 1 november 2014 is de benadering voor tijdelijke vergunningen in de Wabo en het Bor gewijzigd. Het college is vanaf dat moment vrij om bij verlening van een vergunning voor een planologisch strijdig gebruik [7] te bepalen dat de desbetreffende activiteit voor onbepaalde tijd of slechts voor bepaalde tijdsduur is toegestaan. De beperking dat slechts een tijdelijke vergunning kan worden verleend voor een activiteit die voorziet in een tijdelijke behoefte, is komen te vervallen. Het is dus mogelijk om met het oog op een tijdelijk planologisch strijdig gebruik, aan de vergunning een beperkte werkingsduur te geven. Zodra de gegeven termijn van zo’n vergunning verstrijkt, wordt het gebruik van het desbetreffende bouwwerk illegaal en kan wegens de overtreding van het verbod uit artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo handhavend worden opgetreden. De in de vergunning opgenomen termijn kan door het college te allen tijde worden verlengd of er kan voor het desbetreffende planologisch strijdige gebruik opnieuw een omgevingsvergunning worden verleend. [8] Omdat het beleid van het college de uitwerking van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor betreft is het bovenstaande ook van toepassing op de beleidsregel.
andergebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10. Dit betekent dat voor een omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan voor gebruik dat wel is genoemd in een van die onderdelen, het desbetreffende onderdeel, en niet onderdeel 11, de grondslag voor vergunningverlening moet zijn. [6] Met ingang van 1 november 2014 is de benadering voor tijdelijke vergunningen in de Wabo en het Bor gewijzigd. Het college is vanaf dat moment vrij om bij verlening van een vergunning voor een planologisch strijdig gebruik [7] te bepalen dat de desbetreffende activiteit voor onbepaalde tijd of slechts voor bepaalde tijdsduur is toegestaan. De beperking dat slechts een tijdelijke vergunning kan worden verleend voor een activiteit die voorziet in een tijdelijke behoefte, is komen te vervallen. Het is dus mogelijk om met het oog op een tijdelijk planologisch strijdig gebruik, aan de vergunning een beperkte werkingsduur te geven. Zodra de gegeven termijn van zo’n vergunning verstrijkt, wordt het gebruik van het desbetreffende bouwwerk illegaal en kan wegens de overtreding van het verbod uit artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo handhavend worden opgetreden. De in de vergunning opgenomen termijn kan door het college te allen tijde worden verlengd of er kan voor het desbetreffende planologisch strijdige gebruik opnieuw een omgevingsvergunning worden verleend. [8] Omdat het beleid van het college de uitwerking van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor betreft is het bovenstaande ook van toepassing op de beleidsregel.
12. De rechtbank overweegt daarbij dat het doel van een beleidsregel is om voor burgers inzichtelijk te maken op welke wijze het bestuursorgaan een aan hem toegekende bevoegdheid uitoefent. Een beleidsregel geeft daarmee duidelijkheid en rechtszekerheid aan burgers. Het uitgangspunt is dan ook dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn. [9] Als in een beleidsregel een bepaald gebruik wordt benoemd, moet het college de gevraagde vergunning daaraan toetsen. Doet hij dit niet dan zou het doel van de beleidsregel en de rechtszekerheid die daarmee is gediend teveel worden aangetast.
13. Gelet op de bewoordingen van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor, moet het college eerst nagaan of de omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van onderdeel 9 van dat artikel, voordat gekeken wordt naar onderdeel 11. Het college heeft dat niet gedaan.
13. De rechtbank is van oordeel dat het beleid in bepalingen voorziet om voor de kamers en appartementen af te wijken van het bestemmingsplan. [10] Het betreffen bepalingen voor gevallen die onder artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor vallen. Het college kan een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik verlenen, als aan de in het beleid bij de artikelen genoemde voorwaarden wordt voldaan. Voor extra woningen die niet liggen binnen de genoemde bestemmingen moet per concreet geval een afweging gemaakt worden. [11]
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de tijdelijke omgevingsvergunning ten onrechte verleend op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor. Het bestreden besluit berust dus op een onjuiste grondslag.
15. Voordat de rechtbank bepaalt welke consequentie zij aan dit gebrek aan het bestreden besluit verbindt, zal zij eerst de andere beroepsgronden van eisers beoordelen.
Is sprake van een goede ruimtelijke ordening?
17. Het college is op grond van de Wabo alleen bevoegd om toestemming te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, wanneer dat in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. [12] Er is sprake van een goede ruimtelijke ordening, wanneer zo gunstig mogelijke voorwaarden worden gecreëerd voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied. Het college moet bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan een belangenafweging maken tussen alle betrokken ruimtelijk relevante belangen en moet aan de hand van die belangenafweging vaststellen wat hij een goede ruimtelijke ordening vindt.
18. De rechtbank overweegt dat het college in het bestreden besluit op alle ruimtelijk relevante consequenties van de tijdelijke omgevingsvergunning voor de omgeving is ingegaan en een motivering heeft gegeven waarom afwijking van het geldend planologisch regime niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft bij de belangenafweging de voorwaarden betrokken die het bestemmingsplan [13] en het beleid [14] hieraan stellen.
Is het gebruik in overeenstemming met de woonfunctie?
19. Ten aanzien van de stelling van eisers dat het huisvesten van personen in 15 kamers en 2 appartementen niet aansluit op de woonfunctie omdat sprake is van meerdere woningen, overweegt de rechtbank als volgt. Niet het aantal woningen maar het gebruik van het perceel is hierbij doorslaggevend. Het gebruik van het hoofdgebouw door de studenten ziet op wonen, net als het gebruik van de appartementen in de aanbouw. Het gebruik van het pand is dus in overeenstemming met de woonfunctie.
Worden de belangen van eisers onevenredig geschaad?
20. Het college stelt in het bestreden besluit dat het gebruik van het pand op het perceel door het grote aantal bewoners afbreuk kan doen aan het woongenot van omwonenden. Het enkele gegeven dat omwonenden stellen dat er (geluids)overlast is, is op zichzelf staand voor het college echter niet doorslaggevend om het gebruik af te wijzen. Het college noemt daarbij het gegeven dat er al lange tijd sprake is van kamerverhuur op deze locatie en dat de situatie dus niet nieuw is. Daarnaast is overlast een subjectief begrip: deze is voor iedereen anders, zo stelt het college. Verder heeft het college meegewogen dat er sprake is van een heel groot pand op een groot perceel tegenover een bosperceel.
20. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen is er een ruimtelijk relevant verschil tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Hierbij gaat het onder meer om (geluids)overlast. Dit ruimtelijk relevante verschil geldt te meer bij kamerverhuur aan studenten, alleen al vanwege de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de te onderscheiden groepen bewoners. Een verschil in beoordeling tussen enerzijds panden die worden gebruikt voor kamerverhuur - in het bijzonder aan studenten - en anderzijds bewoning door één huishouden, is daarom gerechtvaardigd. [15] Naar het oordeel van de rechtbank moet het college echter wel beoordelen wat in dit specifieke geval de invloed van de kamerverhuur is op het woon- en leefklimaat van de omgeving.
22. De rechtbank overweegt dat het hoofdgebouw op het perceel al sinds 1989 onafgebroken gebruikt wordt door minimaal 12 kamerbewoners/studenten. Uit de stukken kan niet afgeleid worden dat dit gebruik gedurende die lange periode tot overlast heeft geleid. Eisers ervaren overlast van de kamerbewoners. In de periode 5 april 2019 tot en met 24 januari 2022 hebben zij in totaal zes meldingen van overlast gedaan, de meeste in het coronajaar 2021. Uit de controlerapporten is niet eenduidig op te maken dat de meldingen terecht zijn, dan wel toe te rekenen zijn aan de kamerbewoners. Er wordt volgens de stukken ook (geluids)overlast veroorzaakt door jongeren in het tegenover het perceel gelegen Ludenbos. Op de zitting hebben eisers erkend dat er momenteel geen sprake (meer) is van onevenredige hinder van de kamerbewoners.
22. De rechtbank is van oordeel dat het college de belangen van eisers voldoende heeft meegewogen. In het bestreden besluit is rekening gehouden met de grootte en ligging van het perceel, de bestaande langdurig verhuurde situatie van het pand en met de belangen van eisers. Het college heeft daarbij terecht overwogen dat geluidsoverlast subjectief is. Enige vorm van geluidsoverlast maakt bovendien ook nog niet dat eisers onevenredig in hun belangen worden geschaad. Het gaat om de vraag of er nog sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Mede gelet op de tijdelijkheid van de omgevingsvergunning is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid deze afweging heeft kunnen maken.
Is de parkeernorm correct vastgesteld?
24. Eisers voeren aan dat het college bij de berekening van de parkeernorm ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de twee appartementen.
25. Het college heeft in het bestreden besluit het advies van de adviseur Mobiliteit overgenomen. De rechtbank is van oordeel dat het college dit kon doen. De uitgevoerde berekening is conform de normen uit de Parkeerbeleidsnota GUH. Deze normen zijn gebaseerd op richtlijnen van de CROW. Het college mag van deze parkeernorm uitgaan. [16] In de tijdelijke omgevingsvergunning is de voorwaarde gesteld dat er twee parkeerplaatsen op eigen terrein moeten worden toegevoegd. Het totaal aantal parkeerplaatsen komt dan op vijf. Dit is conform het advies.
26. Eisers menen dat het college in deze specifieke situatie niet van een algemeen geldende norm had mogen uitgaan, er zijn meer studenten die een auto hebben dan het aantal parkeerplaatsen op het terrein.
26. De rechtbank overweegt dat het college van de algemene parkeernorm mag afwijken, maar dat dat geen verplichting is. De parkeernorm is juist toegepast. Een eventueel tekort aan bestaande parkeerplaatsen hoeft volgens vaste rechtspraak van de Afdeling niet te worden opgelost in een omgevingsvergunning. [17]
Vindt het gebruik binnen het bouwvlak plaats?
28. Eisers voeren aan dat hoewel de verhuur van de kamers binnen het bouwvlak plaatsvindt, het college het gebruik van het dakterras hier niet bij heeft betrokken. Dit gebruik vindt volgens eisers plaats buiten het bouwvlak. Ook liggen de twee appartementen niet binnen het bouwvlak.
28. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat de kamers binnen het bouwvlak vallen en de twee appartementen niet. Op de zitting heeft vergunninghouder toegelicht dat het dakterras is gesitueerd boven de keuken en dus binnen het bouwvlak valt. Het dakterras wordt alleen door de kamerbewoners gebruikt. Voor wat betreft de appartementen is in het bestreden besluit overwogen dat het college, hoewel deze niet binnen het bouwvlak liggen, wil meewerken aan het gebruik van deze appartementen, en heeft ook gemotiveerd waarom. Ten aanzien van het woon-en leefklimaat van omwonenden heeft het college daarbij overwogen dat er sprake is van woningen met een bescheiden formaat en maar één bouwlaag die gelegen zijn op ruime afstand van perceelsgrenzen en dat de ruimtelijke uitstralingseffecten dus beperkt zijn.
Anders dan artikel 4.10.3.3 stelt artikel 4.10.3.4 van het beleid niet de voorwaarde dat het gebruik binnen het bouwvlak moet plaatsvinden. De rechtbank vindt de motivering van het college niet onredelijk.
Tussenconclusie
30. De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de tijdelijke omgevingsvergunning kan worden verleend, omdat het gebruik van de kamers en appartementen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Ontbreekt de borging van tijdelijkheid?
31. Eisers voeren aan dat er geen voorwaarden aan de tijdelijke omgevingsvergunning zijn verbonden die de tijdelijkheid waarborgen. Voorbeelden die eisers noemen zijn een voorwaarde dat de studenten geen huurbescherming genieten of bepalingen op basis waarvan handhavend kan worden opgetreden.
31. De rechtbank stelt voorop dat vanwege de gestelde termijn van vijf jaar de tijdelijkheid van de vergunning een vaststaand gegeven is. Zodra de termijn verstrijkt, wordt het gebruik van het perceel illegaal en kan op dat moment wegens de overtreding van het bestemmingsplan handhavend worden opgetreden. [18] De rechtbank is dan ook van oordeel dat de tijdelijkheid voldoende is geborgd.
Conclusie en gevolgen
33. Omdat het college een verkeerde grondslag heeft gebruikt voor het verlenen van de tijdelijke omgevingsvergunning kleeft er een gebrek aan het besluit. Het bestreden besluit zal daarom vernietigd worden. Het beroep is dus gegrond. Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar van eisers moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Griffierecht en proceskosten
34. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 4 oktober 2022;
- bepaalt dat het college een nieuwe beslissing op het bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2024.
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.