Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/4243
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats 1] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, het college
(gemachtigde: mr. N.J. van Polanen).
Inleiding
1. Bij besluit van 25 april 2022 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete opgelegd wegens het kamergewijs verhuren van de zelfstandige woning aan de [adres] in [plaats 2] zonder de benodigde omzettings- en omgevingsvergunning. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen dit besluit.
1.1.
Met het bestreden besluit van 25 juli 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 3 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de aan eiser opgelegde last onder dwangsom en bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.1.
Het beroep is ongegrond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college eiser terecht als overtreder aangemerkt en heeft het college bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete hem als bedrijfsmatige verhuurder kunnen aanmerken. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wat is aan de orde
3. Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres] in [plaats 2] . Uit administratief onderzoek blijkt dat op 3 februari 2022 op dat adres vier personen zijn ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Naar aanleiding van dat onderzoek bezoeken twee inspecteurs van de gemeente Utrecht op 23 februari 2022 de woning. In het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal staat vermeld dat een bewoonster de inspecteurs onder andere vertelt dat zij de woning huurt van eiser en dat zij daar woont met drie andere personen.
3.1.
Onder verwijzing naar het proces-verbaal besluit het college aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen van € 12.500,- en een last onder dwangsom op te leggen van € 7.500,-. Daarbij wordt overwogen dat het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimte een overtreding is van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019 (de Huisvestingsverordening). Daarnaast wijst het college er op dat het ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verboden is om zonder vergunning van het college een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. In dit geval is volgens het college het in strijd met de beheersverordening ‘Algemene regels actualiseren’ en de beheersverordening ‘Zuilen’ van de gemeente Utrecht om de zelfstandige woning om te zetten in onzelfstandige woonruimte zonder omgevingsvergunning.
3.2.
Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ingetrokken, omdat op die datum de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. Ingevolge het in artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet opgenomen overgangsrecht, is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold voor 1 januari 2024, op het voorliggende besluit van toepassing.
3.3.
Eiser betwist niet dat de woning zonder de daarvoor benodigde vergunningen is omgezet naar onzelfstandige woonruimte voor verblijf van vier personen.
Heeft het college eiser terecht als overtreder aangemerkt?
4. Eiser voert aan dat hij door het college ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Daarbij voert hij aan dat hij de woning heeft verhuurd aan een van de bewoners. Hij was er wel van op de hoogte dat die huurster de woning aan een aantal personen onderverhuurde, maar eiser is er van uit gegaan dat die onderhuur kon worden aangemerkt als een hospitasituatie en was toegestaan. Volgens eiser was de huurster er verantwoordelijk voor dat de onderhuur plaatsvond binnen de geldende regels. De omstandigheid dat dit niet is gebeurd, kan volgens eiser niet aan hem worden tegengeworpen.
4.1.
Het college wijst er op dat eiser eigenaar is van de woning. Hij was ervan op de hoogte dat de woning aan meerdere personen werd verhuurd en heeft verklaard dat het huurcontract dergelijke onderverhuur ook niet uitsloot. Volgens het college heeft hij de geconstateerde overtreding dan ook aanvaard en is hij terecht als overtreder aangemerkt.
4.2.
Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak is een overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Dit laatste wordt juridisch aangeduid met de term functioneel daderschap. Ten aanzien van dat functioneel daderschap heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overwogen dat zowel voor de bestuurlijke boete als voor herstelsancties (de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom) moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. De rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad houdt, voor zover het gaat om natuurlijke personen, in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend, indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. [1]
4.3.
Dit betekent dat de vraag aan de orde is of eiser beschikkingsmacht had én of is voldaan aan het aanvaardingsvereiste.
4.4.
De overtreding waarvoor eiser is aangeschreven, is een overtreding die direct verband houdt met de wijze waarop een woning wordt gebruikt in verband met de bestemming tot permanente bewoning. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over een dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd. Dat kan hij bijvoorbeeld doen door in een contract bepalingen daarover op te nemen. In bezwaar heeft eiser ook naar voren gebracht dat ingevolge het huurcontract bewoning door meerdere personen is toegestaan, onder de voorwaarde dat aan de wettelijke voorschriften en regelgeving wordt voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank had eiser dan ook als eigenaar van de woning beschikkingsmacht over het gebruik van de woning.
4.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is ook voldaan aan het aanvaardingsvereiste. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat eiser naar eigen zeggen de woning met enige regelmaat heeft bezocht in het kader van bijvoorbeeld het doen van reparaties. Op die momenten heeft hij ook geconstateerd dat er meerdere personen in de woning aanwezig waren. Op geen van deze momenten heeft hij navraag gedaan bij de huurster wie deze personen waren en onder welke voorwaarden deze personen in de woning verbleven. Op de zitting heeft hij naar voren gebracht dat hij er telkens van uit is gegaan dat sprake was van een hospitasituatie, die ingevolge de regelgeving was toegestaan. Daarbij heeft hij ook opgemerkt dat hij bij het aangaan van het huurcontract met de huurster in 2021 niet is nagegaan wat ingevolge de regelgeving onder een toegestane hospitasituatie wordt verstaan. Evenmin is gebleken dat hij bij zijn bezoeken aan de woning nadien hier navraag naar heeft gedaan of dit anderszins heeft gecontroleerd. Naar het oordeel van de rechtbank lag dit wel op de weg van eiser als eigenaar en verhuurder van de woning. Door dit na te laten heeft eiser de overtreding aanvaard.
4.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser als overtreder kan worden aangemerkt. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete eiser als bedrijfsmatige verhuurder kunnen aanmerken?
5. Eiser stelt dat hem ten onrechte een bestuurlijke boete van € 12.500,- is opgelegd, omdat hij niet is aan te merken als een bedrijfsmatige verhuurder. Daarbij wijst hij er op dat hij de woningen die hij in bezit heeft niet verhuurt in het kader van actief vermogensbeheer en dat hij de woningen ook niet opknapt of doorverkoopt. Hij haalt er wellicht enig rendement uit, maar verhuurt de woning niet ten behoeve van de winst. Verder wijst eiser er op dat de Belastingdienst het bezit van de woning aanmerkt als vermogen in box 3. Eiser heeft een full time baan in loondienst en betaalt daar de gebruikelijke loonbelasting over.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat eiser is aan te merken als bedrijfsmatige verhuurder. Eiser heeft meerdere panden in bezit. Uit de Huisvestingsverordening volgt dat in dat geval uit wordt gegaan van een bedrijfsmatige verhuurder. In geval van een eerste overtreding wordt dan een boete van € 12.500,- opgelegd.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat de bestuurlijke boete is opgelegd omdat sprake is van een overtreding van artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening. Op grond van artikel 4.4. van de Huisvestingsverordening is het college bevoegd om voor een overtreding van artikel 3.1.2. een bestuurlijke boete op te leggen. Ingevolge dat artikel 4.4. wordt de hoogte van de bestuurlijke boete bepaald overeenkomstig de in de bijlage 2 bij de verordening gevoegde tabel. Uit die tabel volgt dat bij een overtreding van artikel 3.1.2 een onderscheid wordt gemaakt tussen overtreding door een bedrijfsmatige exploitant en een niet-bedrijfsmatige exploitant. Uit de toelichting bij die tabel maakt de rechtbank op dat de verwijtbaarheid van de overtreder bij dit onderscheid van belang is. Vermeld wordt dat als er sprake is van verhuur met een bedrijfsmatig karakter van de verhuurder en eigenaar verwacht mag worden dat deze zich meer rekenschap geeft van de omgeving en de regelgeving. Ook is in de toelichting opgenomen dat sprake is van verhuur met een bedrijfsmatig karakter als de verhuurder of eigenaar de woonruimte in gebruik geeft, onttrekt, samenvoegt of omzet met het oogmerk om winst te halen. Hiervan kan volgens de toelichting sprake zijn als een verhuurder een woonruimte (onder)verhuurt voor een prijs hoger dan de marktconforme vastgestelde huurprijs of als een eigenaar meer dan twee panden in bezit of in de verhuur heeft en deze gebruikt om inkomsten te genereren.
5.3.
De rechtbank constateert dat niet in geschil is dat eiser meerdere panden in Utrecht in bezit heeft en deze verhuurt. Op de zitting is naar voren gekomen dat eiser ook rendement haalt uit de verhuur van deze woningen en in zoverre (enig) inkomen genereert uit de verhuur. De omstandigheid dat de Belastingdienst dit inkomen niet aanmerkt als vermogensbeheer, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat geen sprake is van bedrijfsmatig verhuur in de zin van de Huisvestingsverordening. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat de belastingregels een ander doel dienen dan de Huisvestingsverordening en de daarin opgenomen regels voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Naar het oordeel van de rechtbank is de wijze waarop het college in de Huisvestingsverordening en de daarbij behorende toelichting invulling heeft gegeven aan het begrip bedrijfsmatige exploitant niet onredelijk. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat niet van het college kan worden verwacht dat het college voorafgaande aan het opleggen van een bestuurlijke boete onderzoekt in hoeverre daadwerkelijk winst wordt behaald met de verhuur van een woning.
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete eiser kunnen aanmerken als bedrijfsmatige exploitant. Ook overigens heeft het college in de omstandigheden van eiser geen aanleiding hoeven zien om de hoogte van de boete te matigen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde last onder dwangsom en de bestuurlijke boete in stand blijven. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, rechter, in aanwezigheid van P. Molenaar, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2024.
De griffier is verhinderd om deze
uitspraak mede te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.