Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/2656 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 18 juni 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Brons).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek om nadeelcompensatie.
2. Eiser heeft een [.] aan de [straat 1] [nummeraanduiding 1] in [plaats] . Zijn bedrijf ligt ten westen van de Vecht. Eiser heeft voor zijn bedrijfsvoering percelen in gebruik, die aan de andere kant van de Vecht liggen. Om deze percelen met zijn landbouwvoertuigen te bereiken, maakte eiser gebruik van de Vechtbrug. Het college heeft in november 2017 beslist dat de [straat 2] in Breukelen niet meer mag worden gebruikt door landbouwvoertuigen langer dan 9 meter. Hierdoor is de Vechtbrug in Breukelen voor die voertuigen niet langer toegankelijk. Voor eiser is het gevolg hiervan dat hij met zijn landbouwvoertuigen moet omrijden om bij de percelen aan de andere kant van de Vecht te komen: noordelijk via de brug in Nieuwersluis of zuidelijk via de brug in Oud Zuilen – de brug in Maarssen is namelijk al langer niet toegankelijk voor landbouwvoertuigen.
3. Omdat hij hierdoor schade lijdt, heeft eiser bij het college een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. Bij dit verzoek heeft eiser een schaderapport van [organisatie 1] ( [organisatie 1] ) gevoegd. In dit schaderapport is de omrijschade berekend op een bedrag van € 62.755,- per jaar.
4. Het college heeft [organisatie 2] B.V. als onafhankelijk deskundige gevraagd advies uit te brengen over het verzoek om nadeelcompensatie. In overeenstemming met het advies van [organisatie 2] van 13 december 2021 heeft het college het verzoek afgewezen, omdat uit de schadeberekening niet is gebleken dat eiser daadwerkelijk schade heeft geleden. De afwijzing is met de beslissing op bezwaar van 16 maart 2023 (het bestreden besluit) in stand gebleven.
5. Eiser is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
6. De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college en mr. [A] , werkzaam bij [organisatie 2] B.V.
Beoordeling door de rechtbank
Eén schadeveroorzakend besluit
7. Eiser heeft bij zijn verzoek om nadeelcompensatie de volgende drie schadeoorzaken genoemd:
het verkeersbesluit van 13 november 2017 waarmee de uitzondering voor landbouwvoertuigen op de lengtebeperking voor voertuigen van 9 meter in de [straat 2] in Breukelen wordt opgeheven;
het besluit dat de gemeenteraad in de raadsvergadering van 20 december 2016 heeft genomen om geen tweede brug over de Vecht te realiseren;
het op 30 mei 2017 genomen besluit van de raadscommissie fysiek domein om het verbod voor doorgaand vracht- en landbouwverkeer op de [straat 3] , [straat 4] en [straat 5] in Maarssen-Dorp van kracht te laten blijven.
8. Volgens [organisatie 2] kan alleen het verkeersbesluit onder 1 grondslag vormen voor nadeelcompensatie. Voor de onder 2 en 3 genoemde schadeoorzaken ligt dit anders, omdat dit geen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn. Op zitting is dit met eiser besproken en heeft hij gezegd [organisatie 2] op dit punt te kunnen volgen.
De rechtbank stelt vast dat niet (meer) in geschil is dat alleen het verkeersbesluit van
13 november 2017 als schadeveroorzakend besluit moet worden aangemerkt.
Het toepasselijke recht
9. Op 1 januari 2024 is titel 4.5 van de Awb in werking getreden, waarin in artikel 4:126 wordt Pro voorzien in een algemene wettelijke grondslag voor vergoeding van nadeelcompensatie. Deze wettelijke grondslag heeft betrekking op schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid van een bestuursorgaan. Titel 4.5 is aan de Awb toegevoegd met de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Artikel IV van deze wet voorziet in overgangsrecht met het oog op de inwerkingtreding. Op grond van het eerste lid blijft op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
10. Het verkeersbesluit is vóór 1 januari 2024 bekendgemaakt. Uit het overgangsrecht volgt dat in deze zaak het oude recht van toepassing blijft. Dit oude recht bestaat uit de buitenwettelijke en in de rechtspraak ontwikkelde criteria voor de toegang tot de bestuursrechter bij nadeelcompensatie en de beoordelingsmaatstaf daarvan.
11. Op het moment van de besluitvorming was er in de gemeente Stichtse Vecht geen wettelijke grondslag of gepubliceerde beleidsregel voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie. Omdat de bestuursrechter bevoegd was om te oordelen over het verkeersbesluit van 13 november 2017 is hij ook bevoegd om kennis te nemen van een beroep tegen een separaat besluit op een verzoek om nadeelcompensatie die daarvan het gevolg is. Dat volgt uit de rechtspraak. [1]
12. In dit (destijds) niet door de wetgever geregelde geval biedt het algemene beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (égalité devant les charges publiques) de grondslag voor de beoordeling van het verzoek om nadeelcompensatie. Om in aanmerking te komen voor nadeelcompensatie moet dan aan diverse voorwaarden zijn voldaan. Zo moet het gaan om rechtmatig veroorzaakte schade, die uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico. Ook moet een burger of bedrijf door het besluit van het bestuursorgaan in vergelijking met anderen onevenredig zwaar worden getroffen.
[straat 6] en [straat 7] niet geraakt door verkeersbesluit
13. Eiser heeft in zijn verzoek om nadeelcompensatie bij de omschrijving van de schade toegelicht dat vijf percelen aan de oostzijde van de Vecht worden geraakt door de drie schadeoorzaken. Het gaat om drie percelen weiland nabij de [straat 8] [nummeraanduiding 2] , [nummeraanduiding 3] en [nummeraanduiding 4] in [plaats] , een perceel weiland nabij de [straat 6] in Maarsseveen en een perceel weiland nabij de [straat 7] [nummeraanduiding 5] in Maarssen. In het [organisatie 1] -rapport staat dat de schade voor de percelen nabij de [straat 6] en de [straat 7] niet is ontstaan door de afsluiting van de Vechtbrug voor landbouwvoertuigen als gevolg van het verkeersbesluit, maar door de andere oorzaken die in overweging 7, onder 2 en 3 zijn beschreven. Omdat hiervoor is vastgesteld dat niet langer in geschil is dat het verkeersbesluit het schadeveroorzakende besluit is, ontbreekt naar het oordeel van de rechtbank het causaal verband tussen de gestelde omrijschade ten aanzien van deze twee percelen en het verkeersbesluit van 13 november 2017.
Geschil gaat over de schade
14. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de overige percelen nabij de [straat 8] [nummeraanduiding 2] , [nummeraanduiding 3] en [nummeraanduiding 4] in [plaats] een causaal verband bestaat tussen het verkeersbesluit en de gestelde inkomensderving in de vorm van omrijschade, dat het verkeersbesluit niet voorzienbaar was en dat voldaan wordt aan de criteria voor nadeelcompensatie. [organisatie 2] vindt dat het gestelde nadeel, na aftrek van het normale maatschappelijke risico, in beginsel voor vergoeding in aanmerking kan komen, waarbij uitgegaan zal worden van een forfaitaire drempel van 2% vanwege het normale maatschappelijke risico. Ook hierover bestaat geen discussie.
15. Tussen partijen is in geschil of er schade is geleden door eiser als gevolg van het verkeersbesluit. Het college heeft zich bij het afwijzen van het verzoek om nadeelcompensatie gebaseerd op het advies van [organisatie 2] dat de schade aan de hand van de brutowinstmethode heeft berekend. Volgens eiser ligt het gebruik van deze methode bij het vaststellen van schade als gevolg van omrijden niet voor de hand en had er een vergelijking van de kosten moeten worden gemaakt. Het geschil spitst zich daarmee toe op de vraag of het college bij het afwijzen van het verzoek zich op het advies van [organisatie 2] – met name de daarin gehanteerde methode voor het berekenen van de schade – heeft mogen baseren.
De standpunten van partijen over de schadeberekening
16. [organisatie 2] heeft de schade beoordeeld aan de hand van de systematiek uit de Handleiding nadeelcompensatie bij Infrastructurele maatregelen (hierna: de Handleiding) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Volgens [organisatie 2] moeten zowel de omzet als de kosten van eisers bedrijfsvoering in de berekening worden betrokken, omdat deze met elkaar verbonden zijn. Een hogere omzet gaat gepaard met hogere kosten. Een toename aan specifieke omrijkosten zou moeten resulteren in een lagere brutowinst wanneer de overige kosten in relatie tot de omzet gelijk blijven. Voor het bepalen van de inkomensderving is uitgegaan van 25 november 2017 (datum bekendmaking verkeersbesluit) als peildatum. Omdat pas begin 2018 uitvoering is gegeven aan het verkeersbesluit zijn de jaren 2015, 2016 en 2017 als referentieperiode genomen. Op basis van de jaarrekeningen heeft [organisatie 2] de gemiddelde brutowinst over deze periode vastgesteld op € 24.288,- en de gemiddelde brutowinst over de jaren 2018, 2019 en 2020 op € 70.403,-. [organisatie 2] concludeert dat sprake is van toegenomen winst na de peildatum, waardoor geen sprake is van vergoedbaar nadeel. Omdat de gestelde toename aan kosten niet uit de winst- en verliesrekeningen kan worden afgeleid en een rittenadministratie ontbreekt, is volgens [organisatie 2] niet vast te stellen of de gestelde schade daadwerkelijk is geleden. Het college heeft zich achter het advies geschaard.
17. Eiser stelt dat de schade berekend moet worden op de wijze zoals dat is gedaan in het [organisatie 1] -rapport. In dit rapport is de schade berekend aan de hand van de kortste route naar de percelen na invoering van het verkeersbesluit via Routenet en de opgave van eiser van de activiteiten waarvoor gedurende het jaar een alternatieve route gereden moet worden. Voor de berekening van de kosten voor de werktuigen, machines en arbeid zijn de meest recente gegevens van KWIN (Kwantitatieve Informatie Veehouderij) gebruikt. Eiser wijst erop dat gegevens van KWIN ook gebruikt worden in onteigeningsprocedures en dat daar bij een verzoek om nadeelcompensatie bij kan worden aangesloten.
18. In reactie op het advies van [organisatie 2] heeft eiser gesteld dat hij alle beschikbare gegevens om de schade te kunnen berekenen heeft overgelegd. Een rittenadministratie kan hij niet overleggen, omdat hij de ritten met zijn landbouwvoertuigen niet heeft geregistreerd en daartoe ook niet verplicht is. Gedurende de beroepsprocedure bij de rechtbank is eiser zijn ritten bij gaan houden en heeft hij voor de zitting een (eerste opzet van een) rittenadministratie voor het jaar 2023 toegestuurd.
De bewijslast bij nadeelcompensatie
19. Iemand die een aanvraag om nadeelcompensatie doet, moet daarbij de gegevens en bescheiden verschaffen die nodig zijn voor de beslissing en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Dat volgt uit artikel 4:2, tweede lid, van de Awb.
20. Als de aanvrager de juiste gegevens heeft aangeleverd, is het de beurt aan het bestuursorgaan. De rechtbank overweegt in dat kader dat bij het begroten van schade altijd keuzes moeten worden gemaakt. Het gaat erom dat die keuzes redelijk en aanvaardbaar zijn. Het college mag bij een verzoek om nadeelcompensatie afgaan op het advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Dit is de zogenoemde vergewisplicht, die is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro die wet voor andere adviseurs.
De beoordeling van de berekening van de schade
21. Bij de schadeberekening heeft [organisatie 2] gebruikt gemaakt van de Handleiding. In paragraaf 6.4 van deze Handleiding staat het volgende:
“Het berekenen van het geleden inkomensverlies is vaak niet eenvoudig. Dat komt doordat de situatie die is opgetreden als gevolg van de overheidsmaatregel moet worden vergeleken met de situatie die er geweest zou zijn indien de overheid die maatregel achterwege zou hebben gelaten. Die tweede situatie is echter hypothetisch: zij doet zich niet voor en er moet dus worden uitgegaan van een aantal veronderstellingen. Volledige zekerheid over wat er in dat geval gebeurd zou zijn, is niet te verkrijgen.
Bij een onderneming wordt het inkomensverlies in eerste instantie bepaald door de mutatie in de brutowinst. De brutowinst is dan de gerealiseerde omzet na aftrek van de inkoopwaarde, de kosten van uitbesteed werk en variabele kosten, maar vóór (aftrek van) eventuele afschrijvingen en eventuele belastingen. Om de brutowinst te bepalen die de aanvrager genoten zou hebben zónder de infrastructurele maatregel, wordt uitgegaan van de normbrutowinst. Deze wordt bepaald aan de hand van de gerealiseerde brutowinst over een aantal referentiejaren, waarbij rekening wordt gehouden met trendmatige ontwikkelingen in de branche in het algemeen en in de onderneming van aanvrager in het bijzonder. Door deze normbrutowinst te vergelijken met de brutowinst die de aanvrager feitelijk had in de periode waarin de maatregel is uitgevoerd, kan worden bepaald wat de brutowinstderving (= de schade) is als gevolg van die maatregel.
Wanneer het geleden nadeel alleen bestaat uit een toename van kosten (bijvoorbeeld transportkosten bij omrijschade) kan veelal worden volstaan met een vergelijking van de kosten over een bepaalde referentieperiode (de normkosten) met de kosten in de periode waarin de maatregel is uitgevoerd.”
22. De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat het evident is dat eiser extra kosten heeft gemaakt en nog steeds maakt voor het omrijden via Oud Zuilen of Nieuwersluis naar zijn percelen met grote landbouwvoertuigen. Dat wordt ook niet betwist door het college. De door [organisatie 2] gebruikte brutowinstmethode leidt ertoe dat eiser niet in aanmerking komt voor nadeelcompensatie. Bij deze methode moet de normbrutowinst worden vastgesteld, waarbij rekening gehouden moet worden met onder meer ontwikkelingen in de onderneming. Uit de stukken en wat op de zitting is besproken, is naar voren gekomen dat eisers zoon tot de maatschap is toegetreden. [organisatie 2] heeft voor de jaren 2019 en 2020 de post ‘werk door derden’ in mindering gebracht op de omzet, omdat eisers zoon deze bedragen als zzp’er vanuit de maatschap heeft verricht. Het is de rechtbank niet duidelijk of daarmee bij het bepalen van de normbrutowinst voldoende rekening is gehouden met de wijziging in de bedrijfsvoering.
23. De Handleiding schrijft bovendien specifiek voor omrijschade de methode van het vergelijken van kosten voor. [organisatie 2] en het college hebben weliswaar gesteld dat deze methode in dit geval niet kon worden toegepast vanwege het ontbreken van een rittenadministratie, maar daar staat tegenover dat eiser in de branche waarin hij werkzaam is niet verplicht is om een rittenadministratie bij te houden. Dit is een wezenlijk verschil met bijvoorbeeld transportbedrijven, waarbij wettelijke verplichtingen gelden om een dergelijke administratie bij te houden. Om van eiser toch te verlangen dat hij desondanks beschikte over een rittenadministratie om de schade te kunnen begroten, acht de rechtbank in dit geval niet redelijk. Een rittenadministratie is een hulpmiddel, maar er kan ook op andere wijze een reële inschatting gemaakt worden van het aantal ritten dat jaarlijks met landbouwvoertuigen van langer dan 9 meter naar de percelen wordt gemaakt. In het [organisatie 1] -rapport is bijvoorbeeld een onderbouwing gegeven op basis van informatie van eiser over de werkzaamheden die hij gedurende een jaar op de percelen moet verrichten en gegevens van de kosten voor de werktuigen, machines en arbeid op basis van KWIN.
24. Dit alles brengt de rechtbank tot de conclusie dat de door [organisatie 2] gekozen methode voor de schadeberekening die het college vervolgens aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd niet redelijk en aanvaardbaar is. Tegen de achtergrond van de hiervoor geschetste omstandigheden heeft het college niet aan zijn vergewisplicht voldaan en is het onzorgvuldig geweest om het advies van [organisatie 2] aan de besluitvorming ten grondslag te leggen. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 van Pro Awb.
Nadere gegevens over de ritten
25. Eiser heeft over het jaar 2023 bijgehouden hoe vaak er naar de percelen is gereden en daarover nadere stukken ingebracht. Het gaat onder meer om een overzicht van Whatsapp-berichten en handgeschreven aantekeningen. Op de zitting heeft het college laten weten open te staan om nogmaals naar de zaak te kijken en daarbij deze overgelegde gegevens te betrekken. Ook is op de zitting duidelijk geworden dat alleen de ritten zelf (dat wil zeggen: de brandstofkosten en de omvang daarvan) nog ter discussie staat en niet de andere componenten, zoals personeelskosten en materieel. Met partijen is besproken dat de door eiser voor de zitting aangeleverde gegevens summier zijn en nader uitgewerkt moeten worden voordat [organisatie 2] met de gegevens aan de slag kan.
Hoe nu verder? Toepassing bestuurlijke lus en burgerlus
26. De rechtbank heeft op grond van artikel 8:41a van de Awb de taak om het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten. De rechtbank heeft ook de taak om een partij zo nodig te compenseren voor diens positie tegenover een bestuursorgaan. De rechtbank ziet gelet hierop aanleiding om het college met een bestuurlijke lus in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Voor het herstellen van het gebrek is het, gelet op wat hiervoor is overwogen, echter eerst gewenst dat eiser de gegevens over de werkelijk gereden ritten naar de percelen in 2023 nader uitwerkt. De rechtbank zal eiser daartoe eerst met een ‘burgerlus’ de gelegenheid geven. Deze tussenuitspraak is daarom een combinatie van het toepassen van een bestuurlijke lus en een burgerlus.
27. De rechtbank stelt eiser in de gelegenheid om de gegevens over de ritten naar de percelen [straat 8] [nummeraanduiding 2] , [nummeraanduiding 3] en [nummeraanduiding 4] in [plaats] over het jaar 2023 nader uit te werken. In ieder geval zal eiser moeten verduidelijken op welke datum naar welk of welke hiervoor genoemde percelen is gereden met landbouwvoertuigen langer dan 9 meter. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen eiser de gegevens kan uitwerken op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak. Eiser moet zijn nadere uitwerking naar de rechtbank en ook naar het college sturen.
28. Daarna krijgt het college een termijn van acht weken om het gebrek met inachtneming van deze uitspraak te herstellen. Daarbij moet het college, als eiser van de hiervoor geboden mogelijkheid gebruikt maakt, de door eiser uit te werken gegevens over de ritten betrekken en moet hij de schade opnieuw (laten) begroten met de methode van het vergelijken van kosten. Als het college de uitwerking van eiser onvoldoende vindt, dan moet hij eiser concreet laten weten welke gegevens (nog) missen en hem de kans geven die gegevens alsnog aan te leveren. Als het college vervolgens tot de conclusie komt dat eiser toch in aanmerking komt voor nadeelcompensatie, dan moet het college dat in een nieuwe beslissing op bezwaar neerleggen. Als de afwijzing toch in stand blijft, dan volstaat een nadere motivering van het college.
29. Eiser en het college moeten zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken aan de rechtbank meedelen of zij gebruik maken van de gelegenheid de gegevens uit te werken onderscheidenlijk het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. De rechtbank zal daarna weer verder naar de zaak kijken en in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
30. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt eiser op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruikt maakt van de gelegenheid om de gegevens over de ritten in 2023 naar de percelen [straat 8] [nummeraanduiding 2] , [nummeraanduiding 3] en [nummeraanduiding 4] nader uit te werken;
- draagt het college op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt eiser in de gelegenheid om vier weken na verzending van deze tussenuitspraak de gegevens uit te werken;
- stelt het college in de gelegenheid om daarna binnen acht weken het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. L.P. Hertsig, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.