Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/2772
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juni 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. R.A.E. Bach en mr. D. Searle).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing van 14 april 2023 (het bestreden besluit) om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo) gedeeltelijk te weigeren.
1.1.
Met het bestreden besluit is verweerder bij het primaire besluit van 14 december 2022 gebleven.
1.2.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 13 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van verweerder. Op de zitting heeft de rechtbank de verdere behandeling van de zaak aangehouden om verweerder de gelegenheid te geven een nadere beoordeling te verrichten ten aanzien van een aantal documenten.
1.4.
Verweerder heeft bij brief van 27 maart 2024 een nadere onderbouwing op het bestreden besluit overgelegd.
1.5.
Eiser heeft bij brief van 12 april 2024 hierop gereageerd.
1.6
De rechtbank heeft op 13 mei 2024 het onderzoek gesloten en bepaald dat binnen zes weken uitspraak wordt gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiser heeft op 12 juli 2022 verzocht om openbaarmaking op grond van de Woo van alle communicatie over de invoering van de helmplicht voor snorfietsers die plaats heeft gevonden tussen de periode van 1 januari 2019 tot en met 12 juli 2022 tussen het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en leden van de Eerste Kamer en Tweede Kamer, alsook de beleidsmedewerkers, fractiemedewerkers en secretariële ondersteuning werkzaam voor deze Kamerleden. Eiser heeft specifiek gevraagd om e-mails (inclusief bijlagen), Whatsapp-gesprekken, sms’jes en verstuurde brieven, en verslagen en/of notulen van bijeenkomsten (inclusief agendastukken).
Wat heeft verweerder besloten?
3. Verweerder heeft op basis van het Woo-verzoek zeven documenten, inclusief bijlagen, gevonden. Verweerder heeft openbaarmaking van deze documenten geheel geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e en i, van de Woo.
3.1
Volgens verweerder bevatten de documenten enerzijds persoonsgegevens die (indirect) zijn te herleiden tot de betrokken bewindslieden en ambtenaren van verweerders ministerie en raakt openbaarmaking van de documenten deze personen in hun persoonlijke levenssfeer. Dit belang weegt zwaarder dan het belang van openbaarmaking, aldus verweerder.
3.2
Anderzijds stelt verweerder zich op het standpunt dat de informatie in de betreffende documenten het functioneren van de Staat of andere overheden zou kunnen schaden. De documenten bevatten informatie met betrekking tot de onderlinge contacten tussen de politiek assistent en beleidsmedewerkers van de Kamerfracties van een aantal politieke partijen. Binnen het politieke proces is het van belang dat betrokken personen er van uit mogen gaan dat zij in vrijheid van gedachten kunnen wisselen. Het politieke proces – en de vertrouwelijkheid die inherent is aan dergelijke politieke verkenningen – komt namelijk in het gedrang als de politiek assistent en de beleidsmedewerkers van Kamerleden er rekening mee moeten houden dat de informatie die zij onderling uitwisselen in de openbaarheid komt, aldus verweerder.
Wat vindt eiser in beroep?
4. Eiser voert aan dat de door hem gevraagde informatie over de helmplicht bij snorfietsen geen gevoelig onderwerp betreft dat het goed functioneren van de Staat of andere overheden kan schaden. De regelgeving waarop de gevraagde informatie betrekking heeft is immers al inwerking getreden (op het moment van indienen beroepschrift ongeveer zes maanden). Verder heeft verweerder volgens eiser de weging van de in het geding zijnde belangen onvoldoende gemotiveerd. Dat geldt ook voor het standpunt dat door het vrijgeven van de informatie het functioneren van de Staat wordt belemmerd. De Woo biedt geen vrijstelling of onschendbaarheid aan specifieke personen of functies binnen de overheid. Daarom zijn politieke assistenten en beleidsmedewerkers niet onschendbaar voor de Woo en kan hun communicatie niet met een beroep op de vertrouwelijkheid daarvan worden geweigerd. Ook kan verweerder volgens eiser de persoonsgegevens in de zeven documenten anonimiseren door deze te vervangen door een specifiek nummer per persoon of politieke partij waardoor de betrokkenheid van eenzelfde persoon of partij bij meerdere aspecten of situaties zichtbaar blijft. Tot slot vraagt eiser de rechtbank, als het beroep gegrond wordt verklaard, een termijn te stellen wanneer verweerder de documenten openbaar moet maken, op straffe van een dwangsom als verweerder de documenten niet openbaar maakt.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
5. De rechtbank beoordeelt of verweerder de openbaarmaking van de zeven documenten geheel heeft mogen weigeren. De rechtbank heeft daartoe, met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kennisgenomen van de geheimgehouden documenten 1 tot en met 7.
6. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft verweerder aangegeven de documenten 2 tot en met 7 opnieuw te beoordeelden. In de brief van 27 maart 2024 heeft verweerder een nadere onderbouwing van het eerder ingenomen standpunt gegeven.. Gebleken is dat onderdelen uit sommige documenten (deels) al openbaar zijn en daarom niet opnieuw geopenbaard hoeft te worden. Wat betreft andere onderdelen handhaaft verweerder de weigering tot openbaarmaking.
7. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
WhatsApp-communicatie (document 1)
8. Document 1 betreft WhatsApp-communicatie tussen de politiek assistent en beleidsmedewerkers van zijn en andere Kamerfracties van een aantal politieke partijen en bevat informatie over in te nemen standpunten over de helmplicht. De rechtbank is van oordeel dat verweerder openbaarmaking van de persoonsgegevens en de inhoud van deze WhatsApp-gesprekken op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e een onder i, van de Woo heeft mogen weigeren. De uitwerking van deze WhatsApp-gesprekken bevatten niet alleen persoonsgegevens, maar ook politieke uitlatingen. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat openbaarmaking hiervan niet alleen de persoonlijke levenssfeer maar ook het goed functioneren van de Staat kan schaden. Verweerder heeft toegelicht dat het politieke proces niet kan functioneren zonder dat ruimte bestaat voor vertrouwelijke contacten tussen de deelnemers aan dat proces en dat openbaarmaking van dergelijke informatie kan betekenen dat die deelnemers in de toekomst terughoudender zullen reageren of communiceren, wat bijzonder onwenselijk is. Het politieke proces, waaronder politieke onderhandelingen en achtergrondgesprekken om inzicht te krijgen in elkaars standpunten, en de vertrouwelijkheid die inherent is aan dergelijke politieke verkenningen komt namelijk in het gedrag als een politiek assistent en beleidsmedewerker van Kamerfracties er rekening mee moeten houden dat de informatie die zij onderling uitwisselen in de openbaarheid kan komen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarmee voldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van het goed functioneren van de Staat zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.
Begeleidende e-mails (documenten 2, 4 en 6)
9. Documenten 2, 4 en 6 betreffen zeer korte e-mails met bijlagen (documenten 3, 5 en 7; die hierna apart beoordeeld worden) van een politiek assistent of een beleidsmedewerker van de Kamerfracties van een aantal politieke partijen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat openbaarmaking van deze e-mails inzicht kan verschaffen in het moment en de wijze waarop bepaalde Kamerfracties over hun inbreng communiceren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met deze motivering onvoldoende aannemelijk maakt waarom de informatie, met uitzondering van de persoonsgegevens, in deze e-mails geheim moeten blijven. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd waarom het moment en de wijze waarop de Kamerfracties over hun inbreng communiceren geheim moet blijven. Daar komt bij dat de wijze waarop de Kamerfracties – in dit geval – communiceren reeds door verweerder in de nadere toelichting wordt genoemd, namelijk per e-mail. Verder bevatten de e-mails zo weinig tekst dat de rechtbank hieruit niet kan opmaken dat er een bijzondere wijze van communiceren uit zou volgen.
10. Gelet op het voorgaande heeft verweerder ook onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van het goed functioneren van de Staat in dit geval zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid dat de Woo beoogt te beschermen. Openbaarmaking van de e-mailcorrespondentie in de documenten 2, 4 en 6, is daarom ten onrechte geheel geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo geweigerd. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Het beroep slaagt in zoverre. De gevolgen hiervan bespreekt de rechtbank hierna onder punt 19.
Concept-debatbijdragen (documenten 3 en 5)
11. Document 3 betreft de bijlage van document 2 en bevat een conceptversie van een bijdrage van een bepaalde Kamerfractie aan het Commissiedebat Verkeersveiligheid van 20 april 2022 (het Commissiedebat). Document 5, de bijlage van document 4, betreft ook een conceptversie van een bijdrage van een bepaalde Kamerfractie aan dat Commissiedebat.
12. Verweerder stelt zich in de brief van 27 maart 2024 op het nadere standpunt dat het grootste deel van deze conceptversies niet openbaar hoeft te worden gemaakt, omdat de definitieve versies hiervan reeds met het verslag van dat Commissiedebat openbaar zijn geworden en het daarom niet onder de werking van de Woo valt. Wat betreft de paar zinnen uit de conceptversie van document 3 die afwijken van de definitieve openbare versie handhaaft verweerder de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Deze zinnen maken deel uit van de politieke verkenningen om inzicht te krijgen in de standpunten van (een) bepaalde politieke partij(en) ter voorbereiding op een openbaar debat.
13. De rechtbank overweegt dat de Woo niet van toepassing is op informatie die reeds openbaar is. De rechtbank stelt vast dat een groot deel van document 3 niet ziet op de door eiser gevraagde informatie met betrekking tot de helmplicht. Voor zover de informatie wel ziet op de helmplicht, heeft verweerder zich terecht op het nadere standpunt gesteld dat die reeds op gelijkluidende wijze is verwerkt in het verslag van Commissiedebat van 20 april 2022 en daarmee openbaar is. Eiser kan daarvan kennis nemen. De door verweerder beoogd geheim te houden zinnen gaan niet over de helmplicht en de rechtbank zal zich daarom hierover niet uitlaten.
14. De rechtbank stelt vast dat de conceptversie van document 5 inhoudelijk geheel gelijk is aan de definitieve versie die al openbaar is geworden. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder zich terecht op het nadere standpunt heeft gesteld dat de Woo op dit document niet van toepassing is.
15. Verweerder heeft openbaarmaking van de documenten 3 en 5 daarom geheel mogen weigeren. Nu verweerder in de brief van 27 maart 2024 een nadere onderbouwing heeft gegeven van het bestreden besluit, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt. De gevolgen hiervan bespreekt de rechtbank hierna onder punt 19.
Concept-moties (document 7)
16. Document 7 betreft een viertal concept-moties. De rechtbank stelt vast dat de concept-moties inhoudelijk gelijk zijn aan de definitieve versies van de motie die al openbaar zijn. De rechtbank is van oordeel dat verweerder openbaarmaking van de concept-moties daarom geheel heeft mogen weigeren, zoals het nadere standpunt van verweerder in de brief van 27 maart 2024 hierover luidde. Omdat verweerder ook hier een nadere onderbouwing heeft gegeven ten opzichte van het bestreden besluit, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit ook op dit punt onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Ook deze beroepsgrond slaagt. De gevolgen hiervan bespreekt de rechtbank hierna onder punt 19.
Anonimiseren persoonsgegevens
17. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder te verplichten de persoonsgegevens in de documenten te vervangen door een specifiek nummer per persoon of politieke partij, zoals eiser wenst. Uit vaste rechtspraak volgt dat, voordat wordt nagedacht over de wijze waarop (onderdelen uit) documenten worden verstrekt, eerst moet zijn besloten tot (gedeeltelijke) openbaarmaking van die documenten. Omdat verweerder de persoonsgegevens niet openbaar hoeft te maken, hoeft niet te worden toegekomen aan de vraag in welke vorm verweerder de documenten moet verstrekken. Voor het oordeel dat de Woo een verplichting kent om een numerieke weergave te geven van niet-openbaar gemaakte documenten, bestaat geen aanleiding. [1]
Dwangsom
18. De rechtbank ziet ook geen aanleiding de door eiser verzochte dwangsom als in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb aan haar uitspraak te verbinden.
Conclusie en gevolgen
19. Gelet op onder punt 10, 15 en 16 is overwogen, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De rechtbank laat echter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover die zien op documenten 1, 3, 5 en 7, in stand omdat verweerder openbaarmaking van deze documenten heeft mogen weigeren. Wat betreft documenten 2, 4 en 6 moet verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing nemen, waarbij dus geldt dat de weigeringsgrond van artikel 5.2, tweede lid, onder e, van de Woo toegepast mag worden voor de namen en e-mailadressen van de betreffende personen.
20. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 14 april 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit voor zover die zien op documenten 1, 3, 5 en 7 in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder binnen een termijn van zes weken na het verzenden van deze uitspraak een nieuw besluit moet nemen wat betreft documenten 2, 4 en 6.
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, rechter, in aanwezigheid van
mr.M. Ait-Imchi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2024.
mr.M. Ait-Imchi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2024.
De rechter is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.