ECLI:NL:RBMNE:2024:4368

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/2532

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2024 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: B.R. van Beek),

de minister van Buitenlandse Zaken,

(gemachtigden: mr. H. Streef en drs. E. de Feijter).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke afwijzing van zijn Wob-verzoek.

De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de minister.

Totstandkoming van het besluit

Op 13 mei 2021 heeft eiser met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om openbaarmaking van alle documenten over twee beleidsnotities inzake het Nederlandse China-beleid, te weten de notities ‘Het Nederlandse China-beleid: investeren in Waarden en Zaken’ uit 2013 en ‘Nederland-China: Een nieuwe Balans’ uit 2019.

Bij besluit van 19 november 2021 (deelbesluit I) heeft de minister beslist voor zover het de notitie uit 2013 betreft en bij besluit van 23 december 2021 (deelbesluit II) heeft de minister beslist op het verzoek voor zover het de notitie uit 2019 betreft. Bij beide besluiten heeft de minister een deel van de aangetroffen documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt en een deel (integraal) geweigerd.

Tegen beide deelbesluiten heeft eiser bezwaar gemaakt. Met het besluit van 28 april 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal bij deelbesluit II geweigerde passages alsnog openbaar gemaakt. Tegen het besluit van 28 april 2022 richt zich het beroep.
Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

Met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank van de documenten kennis genomen. Eiser heeft hiervoor toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 28 april 2022, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is^[1].
Omvang van het geschil

7. De rechtbank heeft op de zitting vastgesteld dat de toepassing door de minister van de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, en tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob door eiser niet worden betwist. Ook het weglakken van passages omdat zij buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, heeft eiser niet bestreden. Daarover zal de rechtbank dan ook niet oordelen.
De zoekslag

8. Eiser voert aan dat de zoekslag ontoereikend is geweest als het gaat om de documenten die ten grondslag liggen aan de notitie ‘Nederland-China: een nieuwe balans’ uit 2019. Uit de notitie blijkt dat deze is gebaseerd op gesprekken binnen de Rijksoverheid en consultaties met meer dan honderd externe experts. In verschillende wel openbaar gemaakte documenten, zoals documenten 142/165371 en 26/154700, wordt verwezen naar geplande sessies en gesprekken met bijvoorbeeld VNO-NCW en steden, provincies en de VNG. Verslagen van deze gesprekken en andere onderliggende stukken, zoals bijvoorbeeld vragenlijsten die zijn gehanteerd bij de gesprekken en die genoemd worden in document document 129/165326, ontbreken volledig. Eiser wijst erop dat hij in zijn Wob-verzoek uitdrukkelijk ook heeft gevraagd om ‘alle documenten inzake gesprekken, interviews en consultaties, zowel binnen de Rijksoverheid als met externe experts’.

9. In het bestreden besluit stelt de minister vast dat de genoemde consultaties en stakeholder-documenten zijn verwerkt in de documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat hiermee bedoeld is te zeggen dat de documenten die beschikbaar zijn over de consultaties en gesprekken met stakeholders zich bij de stukken bevinden. Er is goed gezocht, maar er zijn geen andere documenten aangetroffen. De minister heeft verder toegelicht dat er geen vragenlijsten of agenda’s zijn gebruikt bij de gesprekken en dat er geen aparte verslagen zijn gemaakt van bijeenkomsten en seminars. Van verschillende gesprekken zijn terugkoppelingen gegeven per e-mail en die e-mails bevinden zich, voor zover ze zijn aangetroffen, bij de documenten. Als voorbeeld wijst de minister op document 134/165238 bij deelbesluit II. Tot slot heeft de minister hierover op zitting opgemerkt dat gezocht is in de mailboxen van de medewerkers die nog steeds werkzaam zijn voor de minister, maar dat er mogelijk e-mails verloren zijn gegaan van medewerkers die inmiddels zijn vertrokken.

10. De rechtbank stelt vast dat uit de notitie ‘Nederland-China: Een nieuwe Balans’ uit 2019 en andere door eiser genoemde stukken blijkt dat de notitie inderdaad is gebaseerd op gesprekken binnen de Rijksoverheid en consultaties met meer dan honderd externe experts. In documenten 26/154700 en 142/165371 worden vele sessies, bijeenkomsten en besprekingen genoemd.

11. De rechtbank stelt verder vast dat het door verweerder genoemde document 134/165238 inderdaad e-mails met een terugkoppeling (aan collega’s) inhouden van gevoerde gesprekken en bijeenkomsten met stakeholders. De in document 142/165371 genoemde stakeholders komen allen voor in het document 134/165238. Daarmee heeft de minister aannemelijk gemaakt dat er van deze gesprekken en bijeenkomsten verder geen aparte verslagen zijn gemaakt.

12. In het door eiser genoemde document 26/154700 worden – zoals reeds vermeld – vele sessies, bijeenkomsten en besprekingen genoemd. Van een aantal genoemde bijeenkomsten en sessies bevinden zich documenten in het dossier, zoals bijvoorbeeld het Groot China Overleg op 22 mei 2018 en een sessie over Klimaat en Energie op 14 november 2018, maar zonder nadere duiding van de kant van de minister in welke documenten de stukken die betrekking hebben op deze bijeenkomsten en sessies zijn terug te vinden, kan de rechtbank niet vaststellen of alle documenten die betrekking hebben op deze sessies en bijeenkomsten in de beoordeling zijn betrokken. Het gaat dan om documenten waarin uitnodigingen, agenda’s en/of verslagen zijn opgenomen. Het besluit is op dit punt onvoldoende gemotiveerd. Dat van geen van de sessies, bijeenkomsten en besprekingen (waaronder ook de meer dan honderd consultaties van de externe experts) uitnodigingen, agenda’s en/of verslagen zijn opgemaakt, acht de rechtbank zonder nadere motivering niet geloofwaardig. Daar komt bij dat de minister op zitting heeft opgemerkt dat het mogelijk is dat documenten verloren zijn gegaan doordat e-mailboxen van voormalige medewerkers zijn verwijderd. De minister heeft niet inzichtelijk gemaakt wat hij heeft gedaan om te onderzoeken of dit inderdaad het geval is en of er documenten die veilig gesteld hadden moeten worden, zijn vernietigd en niet meer zijn terug te halen. Ook heeft de rechtbank geconstateerd dat bij verschillende e-mailberichten bijlagen worden genoemd, die niet bij dat e-mailbericht zijn gevoegd. De rechtbank noemt bij wijze van voorbeeld de documenten 128/165222 en 130/165223.

13. De stelling van de minister op zitting dat geen gebruik is gemaakt van vragenlijsten bij de gesprekken, vindt de rechtbank echter niet ongeloofwaardig. In document 129/165326 wordt gesproken over de mogelijkheid van het gebruik van vragenlijsten, maar hieruit blijkt niet dat ze ook daadwerkelijk zijn gebruikt. Ook uit andere documenten kan dit niet worden opgemaakt.

13. De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat er vermoedelijk meer documenten ten aanzien van de notitie “Nederland-China: een nieuwe balans’ uit 2019 zijn dan de zoekslagen tot nu toe hebben opgeleverd. De beroepsgrond van eiser slaagt. De minister zal nogmaals een zoekslag moeten doen en daarbij ICT- dan wel informatiespecialisten moeten betrekken om te onderzoeken of mogelijk verloren gegane berichten terug te halen zijn uit het back-upsysteem. Het beroep is reeds hierom gegrond.

Moest de minister China om een zienswijze vragen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob)?

15. Eiser voert aan dat de minister de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob onvoldoende heeft gemotiveerd. Deze weigeringsgrond kan alleen worden toegepast na daadwerkelijk contact met het desbetreffende land dat zijn zienswijze kan geven over de openbaarmaking.

15. Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister zich terecht op het standpunt dat de Wob een bestuursorgaan niet verplicht tot het vragen van een zienswijze aan het andere betrokken land, voordat toepassing gegeven kan worden aan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Voor een document dat weliswaar gaat over China maar dat zonder de feitelijke betrokkenheid van China tot stand is gekomen, geldt dat het vragen van een zienswijze niet aan de orde is. In geval China bij de totstandkoming van een document wel feitelijk betrokkenheid heeft gehad dan kan het vragen van een zienswijze ook achterwege worden gelaten als uit de aard en inhoud van de in het document vermelde informatie volgt dat deze vertrouwelijk is. De rechtbank heeft kennis genomen van deze documenten, zoals bijvoorbeeld 17/154678, 24/154694, 59/154751, 103/154845 en 106/155084, en is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat, gelet op de aard en inhoud van de in de documenten vermelde informatie, deze als vertrouwelijk kan worden geduid. Deze documenten bevatten observaties, duidingen en meningen die als vertrouwelijk aangemerkt kunnen worden in de zin dat het vragen van een zienswijze tot gevolg kan hebben dat het contact tussen Nederland en China stroever zal gaan lopen. Daarnaast bevatten deze documenten meningen en opvattingen waarvan genoegzaam aannemelijk is dat deze in vertrouwen met elkaar worden gedeeld. De rechtbank volgt de minister in zijn in het bestreden besluit neergelegde motivering. Voor de minister bestond dus niet de verplichting een zienswijze te vragen. Dat China een eigen openbaarmakingsregeling heeft, geeft de rechtbank geen aanleiding om hier anders over te denken.
De weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob

15. Eiser voert verder aan dat de gegeven motivering voor de toepassing van deze weigeringsgronden te algemeen is. De zeer algemene formulering dat het documenten betreft ‘over de relatie tussen China en Nederland’ volstaat niet voor toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Dit betreft namelijk alle documenten. Voor wat betreft de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob wijst eiser als voorbeeld naar documenten 39/154720, 44/154725, 47/155068 en 58/154749 bij deelbesluit II waarin informatie is weggelakt die naar haar aard geen risico voor de Nederlandse concurrentiepositie of een verkleinde kans op voor Nederland gewenste ontwikkelingen vormt. Dit te meer nu het rapport juist is opgesteld om gewenste ontwikkelingen inzichtelijk te maken en elk hoofdstuk in het rapport ook afsluit met een samenvatting van de beoogde inzet van de Nederlandse overheid op de diverse beleidsthema’s en hoe dat praktisch verwezenlijkt kan worden. Eiser stelt zich op het standpunt dat artikel 10, tweede lid en onder g, van de Wob veel te breed is ingezet.

15. De minister heeft aan de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob ten grondslag gelegd dat het documenten betreft over de relatie tussen China en Nederland. Openbaarmaking zou de noodzakelijke vertrouwelijkheid en effectiviteit van het diplomatieke verkeer ondermijnen. In reactie op de beroepsgronden heeft de minister in het verweerschrift hieraan toegevoegd dat deze weigeringsgrond ook kan worden ingeroepen voor documenten waarin visies/standpunten dan wel analyses staan van ambtenaren met betrekking tot de houding en belangen van een land, al dan niet in het licht van op te stellen beleid en de gevolgen hiervan. Het is van groot belang dat ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken ook in de toekomst scherp en zonder terughoudendheid hun visie durven te uiten over andere landen en/of internationale organisaties (in het licht van een te vormen beleid).

15. De minister stelt verder zich op het standpunt dat openbaarmaking van de met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geweigerde passages onevenredige benadeling op zou leveren voor Nederlandse bedrijven, de Nederlandse overheid en de Europese Unie. Openbaarmaking zou een te groot inzicht geven in de strategie van bedrijven, de overheid en de EU. Zo zou duidelijk worden welke handelingsopties overwogen worden voordat deze in praktijk worden gebracht, dan wel welke ontwikkelingen aangaande de verhouding tot en relatie met China gewenst worden geacht. Ook zou de positie van Nederland en van andere EU-lidstaten kenbaar worden. China zou van deze kennis gebruik kunnen maken door hierop te anticiperen, hetgeen afbreuk zou doen aan de onderhandelingspositie van Nederland en de EU en de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven met een verkleinde kans op voor Nederland gewenste ontwikkelingen als gevolg.

15. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Bij de toepassing van artikel 10, tweede lid en onder a, van de Wob gaat het er om of openbaarmaking van de informatie kan leiden tot moeilijkere, stroever lopende contacten met andere landen of internationale organisaties. Dit kan blijken uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf^[2]. De minister heeft een grote mate van beoordelingsruimte om te bepalen of de Nederlandse internationale betrekkingen schade kunnen lijden als gevolg van openbaarmaking van informatie. Bij de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob moet worden vastgesteld of nadeel bestaat en of aannemelijk is gemaakt dat het nadeel onevenredig is. De belangen die deze weigeringsgronden beschermen moeten tevens worden afgewogen tegen het algemene of publieke belang van informatieverstrekking.

21. De rechtbank stelt vast dat de documenten die ter beoordeling voorliggen de relatie tussen Nederland en China betreffen en hoe Nederland zich tot China wenst te verhouden. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat kwesties rondom China een eigen dynamiek kennen en gevoelig kunnen liggen. Verweerder heeft dit op zitting ook nog nader toegelicht. Dit is van belang voor de beoordeling van de documenten en of de daaraan gegeven motivering om (delen van) van documenten niet openbaar te maken voldoende is om openbaarmaking te weigeren.

22. Hierna zal de rechtbank beoordelen of de weigering tot openbaarmaking op deze gronden door de minister voldoende en begrijpelijk is gemotiveerd en niet te algemeen is.

Steekproefsgewijze beoordeling weigeringsgronden artikel 10 a en g

23. De rechtbank heeft, gelet op de hoeveelheid en de omvang van de documenten, steekproefsgewijs beoordeeld of de weigering tot openbaarmaking op de gronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob met de hiervoor weergegeven motivering stand kan houden.^[3]De rechtbank is begonnen met het eerste document waarin beide weigeringsgronden zijn toegepast (document 8/154656) en heeft vervolgens elk tiende document beoordeeld. Als een document niet representatief was, omdat geen van beide weigeringsgronden hierin zijn toegepast, heeft de rechtbank het eerstvolgende document beoordeeld, waarin ook één of beide weigeringsgronden zijn toegepast. Dat heeft geleid tot de volgende selectie: documenten 8/154656, 18/154682, 28/154702, 38/154719, 49/155088, 58/154749, 68/154773, 79/154794, 88/154821, 98//154831, 108/155763, 118/165207, 129/165326 en 140/165254. Deze documenten geven een voldoende representatief beeld naar soort documenten. Daarnaast heeft de rechtbank nog de documenten 39/154720, 44/154725 en 47/155068 beoordeeld omdat eiser die als voorbeeld heeft genoemd en deze documenten niet al in de steekproef zijn beoordeeld.

24. De steekproef geeft de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de weigeringsgronden onjuist zijn toegepast en dat de motivering ontoereikend is. De rechtbank begrijpt eiser dat een titel als Nederlandse waarde en belangen zoals opgenomen in document 8/154656 niet lijkt te duiden op informatie die niet openbaar gemaakt kan worden. De rechtbank stelt echter vast dat de titel niet de lading dekt en dat de minister gevolgd kan worden dat het hier gaat om informatie waarop de a-grond als weigeringsgrond van toepassing is. Dit geldt ook voor andere voorbeelden die door eiser naar voren zijn gebracht, zoals bijvoorbeeld weggelakte teksten onder de kopjes cultuur en onderwijs. De inhoud ervan kan als gevoelig worden aangemerkt en openbaarmaking daarvan zou er toe kunnen leiden dat het contact met China stroever zou gaan verlopen. De beroepsgronden slagen op dit punt niet.

Integraal geweigerde documenten

25. Eiser voert aan dat de minister de integrale weigering van documenten 39/148801 en 40/150116 bij deelbesluit I en 22 documenten bij deelbesluit II niet goed heeft gemotiveerd. De minister heeft ten onrechte niet per onderdeel van de documenten gemotiveerd waarom de inhoud ervan geheim moeten blijven, maar heeft volstaan met een algemene motivering. Dat is in strijd met vaste jurisprudentie van de Afdeling. Verder stelt de minister zich over de integraal geweigerde documenten 39/148801 en 40/150116 (deelbesluit I) en 63/154758 (deelbesluit II) ten onrechte op het standpunt dat dit ministerraadadviezen zijn en dat deze integraal geweigerd worden om niet af te doen aan de strikte geheimhouding van de ministerraad. Documenten van de ministerraad en ministeriële commissies mogen met die motivering geweigerd worden, maar dat geldt niet voor ministerraadadviezen. Eiser verwijst naar enkele andere zaken waarin dit soort documenten wel is verstrekt.

25. De minister stelt zich hierover op het standpunt dat alle documenten individueel zijn beoordeeld en dat hij per document tot de conclusie is gekomen dat het desbetreffende document geheel moest worden geweigerd. Op de inventarislijsten is opgenomen welke weigeringsgrond(en) daaraan ten grondslag is/zijn gelegd en de toepassing van die weigeringsgrond(en) is in de besluiten toegelicht. Over de documenten die de minister volledig heeft geweigerd openbaar te maken en waarop volgens de inventarislijst meerdere weigeringsgronden zijn toegepast (dat zijn de documenten 39/148801 bij deelbesluit I en de documenten 63/154758 en 106/155084 bij deelbesluit II)
,heeft de minister op de zitting nader toegelicht dat deze documenten zijn geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Op enkele passages in deze documenten is ook de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob van toepassing.

Over de documenten 39/148801, 40/150116 en 63/154758 stelt de minister zich in het verweerschrift op het standpunt dat deze documenten niet zijn geweigerd op grond van artikel 26 van het Reglement van Orde van de Ministerraad, zoals eiser lijkt te veronderstellen. De documenten zijn geweigerd omdat openbaarmaking inzicht zou geven in hetgeen naar voren is gebracht en besproken ten tijde van de ministerraad en dat zou belemmeren dat in alle vrijheid van gedachten kan worden gewisseld. Verder kan het zo zijn dat juist iets anders dan verwoord in het advies naar voren is gebracht. De minister verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019^[4].

27. Na kennisneming van documenten 39/148801, 63/154758 en 106/155084 is de rechtbank van oordeel dat uit deze documenten voldoende duidelijk blijkt op welke passages de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob is toegepast, omdat deze passages in kaders zijn geplaatst. Hierin ziet de rechtbank dus geen probleem.

27. Over de documenten 39/148801 en 40/150116 (deelbesluit I) en 63/154758 (deelbesluit II) overweegt de rechtbank dat de weigering tot openbaarmaking van passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob met de hiervoor weergegeven motivering stand kan houden. Dit zijn de passages die binnen de kaders vallen. Openbaarmaking van deze passages zou de betrekkingen tussen Nederland en China mogelijk stroever doen verlopen. De toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in deze documenten is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende gemotiveerd. Alle drie deze documenten bevatten passages waarvan niet in te zien valt dat openbaarmaking ervan tot onevenredige benadeling zou leiden. Bij wijze van voorbeeld wijst de rechtbank op de volgende passages die buiten de kaders vallen: in document 39/148801 op pagina 2 de passage onder “
Advies:” en de eerste drie bullits onder “
Spreekpunten:” en in document 63/154758, pagina 2 de passages achter de derde tot en met de zesde bullit. Deze passages geven geen inzicht in uitgewisselde argumenten in de Ministerraad, zodat niet in te zien valt hoe openbaarmaking daarvan de vrije gedachtewisseling zou belemmeren. De integrale weigering van deze documenten houdt dus geen stand. De minister zal deze integraal geweigerde documenten opnieuw moeten beoordelen en per onderdeel moeten motiveren waarom openbaarmaking achterwege wordt gelaten.

29. De overige door de minister integraal geweigerde documenten heeft de rechtbank ook weer steekproefsgewijs beoordeeld. De rechtbank heeft elk vijfde document (dat is geweigerd op in geschil zijnde weigeringsgronden) beoordeeld. Dat heeft geleid tot de volgende selectie: documenten 17/154678, 29/154707, 61/154754, 83/154807, 103/154845 en 141/165358.

29. Documenten 17/154678, 83/154807 en 103/154845 zijn integraal geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat openbaarmaking van deze documenten het contact tussen Nederland en China stroever zou kunnen doen verlopen en dat de Nederlandse internationale betrekkingen daardoor schade zouden kunnen lijden, omdat China uit mag gaan van de vertrouwelijkheid van de inhoud van deze documenten. Het gaat hier over in een document neergelegde visies/standpunten dan wel analyses met betrekking tot de houding en belangen van een land en bedrijven die gevoelig kunnen liggen. De integrale weigering van deze documenten op deze grond, houdt dus stand. De rechtbank verbindt hieraan de conclusie dat dit zal ook zo zal zijn ten aanzien van vergelijkbare op deze grond integraal geweigerde documenten die de rechtbank nu niet heeft beoordeeld.

29. Documenten 29/154707, 61/154754 en 141/165358 heeft de minister integraal geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Voor deze documenten volgt de rechtbank het standpunt van de minister dat deze documenten vertrouwelijk zijn en dat openbaarmaking van deze documenten leidt tot onevenredige benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, waaronder publiekrechtelijke organen. In die documenten gaat het onder meer om de positie van Nederland en/of ander (EU) landen en/of het Nederlands bedrijfsleven ten opzichte van China en wat daarin gewenst wordt geacht, en deze documenten bevatten informatie die van invloed kan zijn op de onderhandelingspositie van de Nederlandse overheid. De minister heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat bij openbaarmaking sprake is van nadeel en dat dit nadeel onevenredig is.

32. Gelet op het voorgaande heeft de minister het belang dat de Nederlandse overheid heeft bij het niet openbaar maken van de documenten zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat eiser heeft bij openbaarmaking daarvan.

Weigeringsgrond artikel 11, eerste lid, van de Wob

33. Eiser voert aan dat de minister in de documenten 90/154823 t/m 97/154829 en 99/154832 t/m 102/154835 ten onrechte passages heeft geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De minister stelt dat oneigenlijk wordt gesproken over ‘factbox/factsheet’, omdat het niet gaat om feiten(overzichten), maar om redeneerlijnen. Eiser volgt deze redenering van de minister niet. Deze documenten zijn duidelijk opgesteld om een ambtenaar van het ministerie te voorzien van feiten over diverse thema’s. De Q&A’s die hieruit voortvloeien zijn geschreven om een ambtenaar ondersteuning te bieden bij mogelijke vragen. De documenten hebben daarom een overwegend objectief karakter en kunnen niet geweigerd worden met artikel 11, eerste lid, van de Wob.

33. De minister stelt zich op het standpunt dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Daarover wordt geen informatie verstrekt, omdat het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is, indien de standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie. In het verweerschrift voegt de minister hieraan toe dat de feitelijke informatie in deze documenten zodanig verweven is met de opvattingen dat deze er niet los van kan worden gezien.

33. Ook deze documenten heeft de rechtbank steekproefsgewijs beoordeeld. De rechtbank heeft gekeken naar drie van de twaalf documenten, te weten documenten 90/154823, 94/154827 en 99/154832. De rechtbank stelt vast dat de geheim gehouden passages en pagina’s steeds Q&A’s betreffen. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat deze zijn opgesteld door ambtenaren ten behoeve van de betrokken ministers om te gebruiken in een Kamerdebat. De rechtbank overweegt dat het dus gaat om documenten waarin ambtenaren voorstellen doen aan de betrokken ministers over hoe zij mogelijke vragen tijdens een Kamerdebat kunnen beantwoorden. Deze voorstellen kunnen worden beschouwd als persoonlijke beleidsopvattingen van de betreffende ambtenaar. Dat de inhoud van de documenten was bestemd om te gebruiken tijdens een openbaar Kamerdebat, neemt niet weg dat de documenten zijn opgesteld met de bedoeling om alleen gebruikt te worden binnen de overheid, zodat de documenten bestemd waren voor intern beraad.
De rechtbank is verder van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor zover in de documenten ook feiten zijn opgenomen, deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden.

33. De rechtbank is van oordeel dat de drie beoordeelde documenten een representatief beeld geven van alle documenten. De rechtbank concludeert dan ook dat de minister de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob steeds juist heeft toegepast. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen

33. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit op onderdelen in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij de zoekslag ten aanzien van de notitie “Nederland-China: een nieuwe balans’ uit 2019 onvoldoende is bevonden en de weigering tot openbaarmaking onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank verwijst naar rechtsoverwegingen 14 en 28.

33. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor acht weken.

33. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 28 april 2022 voor zover daarin de zoekslag ten aanzien van de notitie “Nederland-China: een nieuwe balans’ uit 2019 onvoldoende is bevonden en de weigering tot openbaarmaking onvoldoende is gemotiveerd;

- draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Fijnheer, voorzitter, en mr. J.H. Lange en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2024.

(De griffier is verhinderd de uitspraak

mede te ondertekenen).

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.