ECLI:NL:RBMNE:2024:5435

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 24/5579 en UTR 24/5681

uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 september 2024 in de zaken tussen

1. Stichting De Faunabescherming, gevestigd in Amstelveen, verzoekster

(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),

2.Stichting Animal Rights, gevestigd in Den Haag, verzoekster(gemachtigde: mr. C.M. van de Ven)

het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder

(gemachtigden: mr. drs. M.C. de Smidt en mr. V.A.C. de Gier).

Als derde-partij neemt aan deze zaak deel:
de provincie Utrecht(vergunninghouder).

(gemachtigden: mr. drs. M.C. de Smidt en mr. V.A.C. de Gier).

Partijen worden in deze uitspraak de Faunabescherming, Animal Rights, het college en de provincie genoemd. De Faunabescherming en Animal Rights worden samen aangeduid als de stichtingen.

Samenvatting

1. In deze uitspraak beoordeelt de voorzieningenrechter of de door het college op 23 augustus 2024 verleende omgevingsvergunning voor het vangen en verstoren van de wolf met kenmerk GW3237m tijdens de bezwaarprocedure mag worden gebruikt.

Voor het vangen zal gebruik worden gemaakt van een soft catch leghold trap, waarna de wolf zal worden verdoofd en gezenderd. Voor het eventueel negatief conditioneren (dit valt onder het verstoren) van de wolf zal gebruik worden gemaakt van een paintballgeweer. De conclusie in deze uitspraak is dat het college op dit moment de noodzaak om deze activiteiten uit te voeren onvoldoende heeft onderbouwd. De voorzieningenrechter schorst daarom de omgevingsvergunning tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Dat betekent dat de provincie de wolf met kenmerk GW3237m tijdens de bezwaarprocedure niet mag vangen, verdoven en zenderen en dus ook niet negatief conditioneren. Het college en de provincie kunnen indien gewenst een verzoek indienen om de getroffen voorziening eerder op te heffen.^[1]Zij zullen dan wel goed moeten uitleggen en onderbouwen waarom het gebruiken van de omgevingsvergunning nodig is.

Inleiding

Vooraf

2. Sinds de wolf zich weer heeft gevestigd in Nederland bestaat veel maatschappelijke discussie over hoe met de wolf moet worden omgegaan en hoeveel ruimte de wolf in Nederland moet krijgen. Daarbij speelt aan de ene kant dat de wolf een strikt beschermde status heeft en aan de andere kant speelt met name de veiligheid van mensen en andere dieren. Duidelijk is dat een toenemend aantal provincies in ons land op dit moment te maken heeft met de vestiging van één of meerdere wolven in hun gebied. Ondanks dat de leefgebieden van de wolven niet stoppen bij een provinciegrens, ontbreekt een overkoepelende landelijke visie. De uitvoering van de wolvenaanpak ligt dus nog steeds bij de provincies. Op Europees niveau speelt dat de Europese commissie op 20 december 2023 een voorstel heeft ingediend bij de Europese Raad om de status van de wolf te wijzigen van “strikt beschermd” naar “beschermd”.^[2]Mocht dit voorstel worden aangenomen, dan zal het vervolgens nog aan het Permanent Comité van het Verdrag van Bern moeten worden voorgelegd. Het is daarom te vroeg om vooruit te lopen op een eventuele wijziging in de beschermde status van de wolf.

Over welke wolf gaat deze omgevingsvergunning?

3. De voorzieningenrechter benadrukt dat de verleende omgevingsvergunning niet over de wolvenaanpak in Nederland in het algemeen gaat en dat het aan de politiek is om daarover een visie te ontwikkelen. De verleende omgevingsvergunning gaat ook niet over een wolvenpaar met welpen die in de omgeving van Leusden leven, net als mogelijk ook andere wolven. De verleende omgevingsvergunning gaat alleen over een mannetjeswolf die genetisch is geïdentificeerd als GW3237m en in de omgeving van Leusden leeft.

Procesverloop

4. De provincie heeft op 8 juli 2024 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitvoeren van flora- en fauna-activiteiten voor de wolf (Canis lupus) met kenmerk GW3237m.

5. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend met het besluit van

23 augustus 2024 (
hierna: de omgevingsvergunning). Dit besluit luidt letterlijk als volgt:

“
We hebben besloten, gelet op het bepaalde in de Omgevingswet en het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) en het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl);

Een omgevingsvergunning te verlenen van de verbodsbepalingen die genoemd zijn in het artikel 11.46 van het Bal, voor zover dit betreft het opzettelijk vangen en verstoren van een specifiek individu van de soort wolf (Canis lupus), in dit geval de wolf met kenmerk GW3237m voor de periode: vanaf de bekendmaking van dit besluit tot 10 juli 2025;
Een omgevingsvergunning te verlenen van de verbodsbepaling genoemd in artikel 11.47, van het Bal voor zover dit betreft het anders dan voor verkoop vervoeren en onder zich hebben van een specifiek individu van de soort wolf voor de periode: vanaf de bekendmaking van dit besluit tot 1 januari 2025;
Een omgevingsvergunning te verlenen van de verbodsbepalingen die genoemd zijn in artikel 11.48, van het Bal voor zover dit betreft het gebruik van middelen voor het vangen middels het gebruik van niet-selectieve middelen van de soort wolf voor de periode: vanaf de bekendmaking van dit besluit tot 1 januari 2025.
Af te wijken van de verbodsbepaling in artikel 11.72, van het Bal voor zover dit betreft het zich buiten gebouwen te bevinden met klemmen voor de periode: vanaf de bekendmaking van dit besluit tot 1 januari 2025.
Als toegestane middelen aan te wijzen soft catch leghold traps (pootklemmen met rubberen ‘pads’), het gebruik van een verdovingsgeweer van het type DAN-Inject (JM Standard) met Pneudart injectie pijlen als munitie en een paintballgeweer van het type FN-303 met krijtprojectielen als munitie.

Aan deze omgevingsvergunning op grond van de Omgevingswet hebben we voorschriften verbonden (bijlage 1). Deze voorschriften maken – net als de andere bijlagen – integraal deel uit van deze omgevingsvergunning.”

6. De stichtingen hebben bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning en hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Zij hebben ook verzocht om de omgevingsvergunning met onmiddellijke ingang te schorsen (treffen van een ordemaatregel). De voorzieningenrechter heeft geen ordemaatregel getroffen, omdat de provincie in de brief van 29 augustus 2024 heeft laten weten dat de wolf op zijn vroegst vanaf ongeveer 11 september 2024 gevangen kan worden.

7. De Faunabescherming heeft op 28 augustus, 5 september en 6 september 2024 aanvullende stukken bij de rechtbank ingediend. Animal Rights heeft op 5 september 2024 de gronden van haar verzoek bij de rechtbank ingediend. Het college heeft op 6 september 2024 een verweerschrift ingezonden en heeft tussentijds nog een minder gelakt exemplaar van het Plan van Aanpak gemaild.

8. De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 9 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens de Faunabescherming haar gemachtigde en [A] ( […] ) deelgenomen. Namens Animal Rights hebben haar gemachtigde, [B] ( […] ) en, via een digitale verbinding, [C] (adviseur) deelgenomen. Namens het college en de provincie hebben hun gemachtigden de zitting bijgewoond, waarbij namens de provincie ook mr. [D] , [E] en [F] (extern adviseur/wolvendeskundige) aanwezig waren.

9. Tijdens de zitting heeft de provincie toegezegd tot en met maandag 16 september 2024 geen gebruik te maken van de omgevingsvergunning.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

10. Een voorlopige voorziening is een spoedmaatregel om te voorkomen dat er onomkeerbare dingen gebeuren als gevolg van een besluit, voordat op het bezwaar is beslist. In deze zaken moet het college nog een beslissing nemen over de bezwaren die de stichtingen tegen de omgevingsvergunning hebben gemaakt en het college moet heroverwegen of de vergunning in stand blijft.

11. Tijdens de bezwaarprocedure bestaat in beginsel alleen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening als de omgevingsvergunning zo gebrekkig is, dat deze in de heroverweging in bezwaar naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand kan blijven. De voorzieningenrechter toetst dus eerst of de bezwaren van de stichtingen een redelijke kans van slagen hebben. Dat wordt ook wel de rechtmatigheidstoets genoemd. Voor deze toets kijkt de voorzieningenrechter naar wat de stichtingen hebben aangevoerd tegen de omgevingsvergunning. Na de rechtmatigheidstoets weegt zij de belangen van de stichtingen die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van het college en de provincie die pleiten tegen het treffen daarvan. Het gaat dan om de belangen die spelen tot het moment van de beslissing op bezwaar. Hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van het besluit, hoe minder ruimte er is voor de belangen van de stichtingen.

Rechtmatigheidstoets van de verleende omgevingsvergunning

12. De procedure bij de voorzieningenrechter biedt maar beperkt ruimte voor beoordeling van uitgebreide standpunten die de rechtmatigheid van een besluit raken. Zeker als die standpunten aspecten raken die niet gaan over de juridische regels zelf. Dat is in deze zaken het geval, omdat voor een inhoudelijke beoordeling van de standpunten van partijen over

– met name – de duiding van het gedrag van de wolf, de mogelijke alternatieven en de in te zetten middelen moet worden gekeken naar de door partijen ingebrachte artikelen en adviezen van verschillende (wolven)deskundigen. De bezwaarfase is de procedure waarin hierop uitgebreider kan worden ingegaan. Daar is dan meer tijd en ruimte voor. Gelet op de belangen en wat besproken is tijdens de zitting zal de voorzieningenrechter in deze zaken voor een deel wel ingaan op de rechtmatigheid van het besluit. Daarbij speelt ook een rol dat het college tijdens de zitting heeft laten weten dat het wellicht 2 à 3 maanden kan duren voordat er een beslissing op de bezwaren genomen wordt.

Toepasselijk recht

13. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de onderliggende regelingen in werking getreden. De aanvraag voor de omgevingsvergunning is na die datum ingediend, zodat de Omgevingswet van toepassing is. Omdat sprake is van nieuwe regelgeving, staat met het oog op de rechtspraktijk in de bijlage bij deze uitspraak een uitgebreide weergave van de wettelijke normen en bevoegdheden die in deze zaken aan de besluitvorming ten grondslag liggen.

14. De wolf staat op bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn^[3]en is een strikt beschermde soort.

15. In de Omgevingswet is de flora- en fauna-activiteit geïntroduceerd. Op grond van artikel 1.1, in samenhang met onderdeel A van de bijlage bij de Omgevingswet is dat een activiteit met mogelijke gevolgen voor van nature in het wild levende dieren of planten. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteiten te verrichten die in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zijn aangewezen. Uit artikel 11.46, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Bal volgt dat het verbod om zonder omgevingsvergunning een flora- en fauna-activiteit te verrichten, geldt voor het opzettelijk verstoren van dieren genoemd in bijlage IV, onder a, bij de habitatrichtlijn. Uit het Bal volgt dus – kort samengevat – dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een wolf opzettelijk te vangen of opzettelijk te verstoren.

16. Deze omgevingsvergunningplicht verschilt inhoudelijk niet van de ontheffingsplicht die gold op grond van de Wet natuurbescherming. Ook de beoordelingsregels genoemd in artikel 8.74k van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bij het verlenen van de omgevingsvergunning zijn hetzelfde. Het gaat erom dat de omgevingsvergunning alleen kan worden verleend als er:

a) geen andere bevredigende oplossing voor het verrichten van de activiteit bestaat,

b) de activiteit nodig is, waarbij limitatief redenen worden genoemd. Voor deze
zaken zijn de volgende genoemde redenen relevant.
1° in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna (..);
(..)
3° in het belang van (..) de openbare veiligheid (..)

c) de activiteit geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort

in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

17. In 2019 hebben de samenwerkende provincies het Interprovinciaal wolvenplan (IPO 2019) vastgesteld, waarvan de richtlijnen zijn vervangen door de op 13 april 2023 vastgestelde Interventierichtlijnen. Onderdeel van de Interventierichtlijnen is de zogenoemde escalatieladder.

De aanleiding voor de aanvraag en het besluit

18. Volgens de provincie zijn sinds 25 maart 2023 bij het wolvenmeldpunt van de Zoogdiervereniging en de Provincie Utrecht (BIJ12) meldingen over incidenten, waarbij deze wolf was betrokken, binnengekomen. Nadat er een wolvin op de Utrechtse Heuvelrug verscheen, verminderde het aantal meldingen over de wolf. De wolvin is aangereden en overleden en sindsdien is het gedrag van de wolf vanaf januari 2024 weer teruggekeerd. Op verzoek van de provincie heeft de Zoogdiervereniging de incidenten en het gedrag van de wolf geanalyseerd en een Plan van aanpak opgesteld met daarin adviezen over hoe te handelen. Volgens het Plan van aanpak valt de aandacht van de wolf voor een hond onder natuurlijk gedrag van een wolf. De wolf is (biologisch gezien) nieuwsgierig naar een soortgenoot. Het is riskant dat de wolf geen afstand houdt van aanwezige mensen want dat betekent verlies van de angst voor mensen. Wilde wolven houden namelijk grote afstand (ongeveer 100 meter) tot mensen. Het gedrag van deze wolf is zo onnatuurlijk dat er een risico op escalatie aanwezig is met gevaar voor mensen (en honden). De provincie vindt het uit verantwoordelijkheid voor mensen, hun honden en deze wolf van belang dat wordt geprobeerd het ongewenste gedrag van de wolf om te buigen. De wolf zou weer schuw gemaakt moeten worden voor mensen, zodat de wolf niet hoeft te worden afgeschoten. De aangevraagde omgevingsvergunning heeft als doel hiervoor te zorgen.

19. Kort samengevat komt het besluit erop neer dat het college aan de provincie een omgevingsvergunning heeft verleend voor het vangen, verdoven, zenderen en negatief conditioneren van de wolf met kenmerk GW3237m. Het vangen gebeurt met soft catch leghold traps, waarna de wolf wordt verdoofd en gezenderd. Mocht de wolf zijn gedrag binnen één week na het zenderen niet hebben aangepast, dan mag een paintballgeweer worden ingezet om hem negatief te conditioneren. Tijdens de zitting heeft het college bevestigd dat het paintballen hoe dan ook niet mag als de wolf niet is gezenderd en zijn gedrag niet minimaal één week is gevolgd.

Verhouding omgevingsvergunning en Plan van aanpak

20. In de omgevingsvergunning is vermeld:
“Aan deze omgevingsvergunning op grond van de Omgevingswet hebben we voorschriften verbonden (bijlage 1). Deze voorschriften maken – net als de andere bijlagen – integraal deel uit van deze omgevingsvergunning.”Op de eerste pagina van de omgevingsvergunning is vermeld dat het Plan van aanpak als bijlage 4 bij de omgevingsvergunning is gevoegd.

21. De voorzieningenrechter stelt vast dat de omgevingsvergunning geen voorschrift bevat waarin het Plan van aanpak expliciet als voorschrift wordt gekoppeld aan de omgevingsvergunning. Daardoor wordt naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende geborgd dat de in het Plan van aanpak opgenomen voorschriften worden nageleefd en kunnen worden gehandhaafd. Het zinnetje dat het Plan van aanpak integraal deel uitmaakt van het besluit^[4], vindt de voorzieningenrechter voor meerdere interpretaties vatbaar. Dit zou immers ook zo kunnen worden uitgelegd dat het Plan van aanpak de onderbouwing vormt voor het verlenen van de omgevingsvergunning. Verder is in het Plan van aanpak weliswaar, zoals door het college tijdens de zitting is toegelicht, een uitvoerige beschrijving van de werkwijze opgenomen maar in combinatie met de omgevingsvergunning wordt juist onduidelijker welke voorschriften er nu wel en niet gelden. Een aantal voorschriften uit de beschrijving van de werkwijze is namelijk wél als apart voorschrift bij de omgevingsvergunning opgenomen maar een aantal niet. Dit kan verwarring veroorzaken. Het college zal dit in de te nemen beslissing op bezwaar moeten verduidelijken.

22. De voorzieningenrechter zal aan de hand van argumenten van de stichtingen op hoofdlijnen toetsen of het college voldoende heeft onderzocht en onderbouwd dat is voldaan aan de beoordelingsregels zoals opgesomd onder punt 16 van deze uitspraak. Zoals al eerder opgemerkt, kan de voorzieningenrechter in deze procedure niet alle argumenten beoordelen. Zij zal zich beperken tot de voornaamste. Als slechts één van beide stichtingen een argument heeft aangedragen, zal dat apart worden benoemd.

Zijn de vergunde activiteiten noodzakelijk?

23. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend in het belang van de bescherming van de wilde fauna, namelijk deze wolf, en in het belang van de openbare veiligheid.^[5]

24. De stichtingen voeren – kort samengevat – aan dat geen sprake is van afwijkend gedrag maar natuurlijk gedrag van de wolf en zij wijzen erop dat dit natuurlijke gedrag strikt beschermd is onder de Habitatrichtlijn. De wolf richt zich kennelijk sinds 2024 op (loslopende) honden. Het college zou daarom niet moeten inzetten op het beschermen van de hond of mens maar juist beschermingsmaatregelen moeten inzetten voor de wolf. Slechts bij conflictsituaties tussen wolf en mens kan het (onder strikte voorwaarden) mogelijk zijn om op te treden en daarvan is hier gelet op de door het college aan het besluit ten grondslag gelegde incidenten met de wolf geen sprake. De openbare veiligheid hoeft volgens de stichtingen niet in het geding te zijn als het college maatregelen neemt die gericht zijn op mensen en honden. De stichtingen zijn verder van mening dat niet wordt gehandeld overeenkomstig de escalatieladder uit het IPO 2023. Het laatste incident dateert bovendien al van weken geleden. Ook is er geen wetenschappelijk onderzoek dat onderbouwt dat een wolf met aversieve methoden gedrag zou kunnen afleren, zodat ook in het geheel niet vaststaat dat de door het college gekozen weg het belang van veiligheid dient.

25. Het college heeft gewezen op het belang van de openbare veiligheid en de bescherming van wilde fauna, in dit geval de wolf. De onderbouwing hiervoor is te vinden in de omgevingsvergunning en het Plan van aanpak dat daarvan integraal deel uitmaakt. Volgens het college is op dit moment nog geen sprake van een probleemwolf, maar is bij deze wolf wel sprake van een gedrag dat door deskundigen als potentieel gevaarlijk wordt benoemd en waarover zij adviseren in te grijpen ten behoeve van zowel de wolf, als de mens. In het Plan van aanpak is een tabel opgenomen van meldingen met daarbij een korte beschrijving van de situatie, waarin wolf GW3237m individueel herkenbaar was. Ook was deze wolf volgens DNA-onderzoek betrokken bij het in de omgevingsvergunning opgenomen voorval van 31 juli 2024. Er zijn echter meer meldingen beschikbaar die niet in de besluitvorming zijn genoemd en waarvan aannemelijk is dat een deel ook gaat over deze wolf. Er bestaat bij het college geen twijfel over de duur en aard van het gedrag van deze wolf en de geraadpleegde deskundigen hebben goed onderbouwd dat het gedrag onnatuurlijk is en moet worden omgebogen.

26. De voorzieningenrechter ziet de zorgen van de provincie en het college, maar de wolf is een strikt beschermde soort. Dat betekent dat het vangen en verstoren van de wolf wel mogelijk is, maar dat een goede motivering en onderbouwing nodig is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college de noodzaak voor het verrichten van deze fauna-activiteiten op dit moment onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft onderbouwd.
Op de eerste plaats vindt de voorzieningenrechter dat het college aan de hand van de meldingen in het Plan van aanpak en de omgevingsvergunning onvoldoende inzicht geeft in het gedrag van de wolf. Het bevreemdt de voorzieningenrechter dat het Plan van aanpak niet een overzicht bevat van álle meldingen die herleidbaar zijn tot deze wolf als er kennelijk meer meldingen ten grondslag hebben gelegen aan het beoordelen van het gedrag van de wolf en het nemen van het besluit. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat zij het door het college voor het eerst tijdens de zitting genoemde voorval op 7 augustus 2024 niet meeneemt in haar beoordeling, omdat het college dit in een eerder stadium had kunnen inbrengen en de stichtingen hier nu niet adequaat op hebben kunnen reageren. De wel in het Plan van aanpak opgenomen meldingen lopen tot en met 6 juli 2024 en zijn niet per melding onderbouwd met foto’s en/of feiten en de beschrijving is in veel gevallen erg beknopt. Verder wordt nergens vermeld door wie en op welke wijze wolf GW3237m per melding is geïdentificeerd. De verwijzing naar de paragraaf in het Plan van aanpak met daarin een algemene opsomming van de uiterlijke kenmerken van deze wolf vindt de voorzieningenrechter daarvoor onvoldoende. Door het ontbreken van informatie is niet duidelijk hoe de wolf-hond en wolf-mens situaties zijn verlopen. Het Plan van aanpak bevat verder ook geen uitwerking van hoe het gedrag van de wolf per situatie door een wolvendeskundige is beoordeeld.

27. Op de tweede plaats valt op dat de beoordeling op pagina 10 in het Plan van aanpak begint met de opmerking dat de verzamelde meldingen geen aanleiding geven om te denken aan een ontwikkeling in escalatie van het gedrag van de wolf. Dat het gedrag op dit moment door deskundigen op het gebied van probleemsituaties met wolven wordt beoordeeld als 'langdurig bij herhaling' 'veel minder dan 30 meter', 'niet agressief naar mens of hond' en 'potentieel gevaarlijk' lijkt vervolgens de motivering te zijn voor het advies de wolf te vangen en zenderen en eventueel negatief te conditioneren. Als de voorzieningenrechter het goed heeft gezien, zijn dit de deskundigen met wie een gesprek is gevoerd op 2 juli 2024^[6]. De voorzieningenrechter krijgt aan de hand van het gespreksverslag de indruk dat deze deskundigen vragen van de Zoogdiervereniging hebben beantwoord. Het is de voorzieningenrechter niet duidelijk welke informatie op welke manier aan de deskundigen is verstrekt over het gedrag van deze wolf. In de beslissing op bezwaar zal het college hieraan aandacht moeten besteden. De stichtingen voeren in dit verband ook nog aan dat door het weglakken van gegevens in het Plan van aanpak de deskundigheid, achtergrond en opleiding van de door de Zoogdiervereniging geraadpleegde deskundigen niet te verifiëren valt. Alhoewel de voorzieningenrechter dit betoog begrijpt, merkt zij op dat het college heeft aangeboden de weggelakte gegevens te verstrekken met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. In het kader van deze spoedprocedure was daar geen plaats voor. Nu bij alle partijen adviezen van deskundigen over (onder meer) de duiding van het gedrag van de wolf een prominente rol innemen, ligt het voor de hand dat in de bezwaarprocedure wordt ingezoomd op deze adviezen en de opstellers daarvan.

28. De voorzieningenrechter oordeelt op de derde plaats dat in het besluit, inclusief het Plan van aanpak, onvoldoende is onderbouwd hoe het college heeft gebruikgemaakt van de escalatieladder uit het IPO 2023. Stel dat alleen wordt gekeken naar de meldingen waarbij deze wolf volgens de tabel bij de meldingen is geïdentificeerd en stel dat die meldingen juist zijn, dan zijn er in de wolf-mens situaties drie meldingen uit 2023, waarbij sprake is van de situatie onder “b” van de escalatieladder. Er is één melding met een hardloper in 2024 maar daarbij is de betrokken wolf niet herkend als GW3237m. Volgens de escalatieladder is er bij “b” geen probleemsituatie en onder de te nemen maatregelen worden monitoren en negatief conditioneren niet genoemd.
Voor de wolf-hond situatie geldt dat de escalatieladder niet ziet op loslopende honden maar op aangelijnde honden (dus begeleid door mensen). Voor het voorval van 31 juli 2024 en de in de tabel opgenomen meldingen die zien op het benaderen door de wolf van mensen met aangelijnde honden geldt dat sprake is van de situatie onder “a” en dus een probleemsituatie. In die situatie worden als te nemen maatregelen genoemd: analyseren en monitoren situatie, mogelijk in gang zetten procedure voor toestemmingsbesluit verjaging met als doel negatieve conditionering en publiek voorlichten. De voorzieningenrechter stelt dan ook vast dat de door het college vergunde activiteiten daar niet in (lijken te) passen. Daarbij maakt zij de kanttekening dat het zenderen wellicht kan worden gezien als ‘monitoren” maar dat dit niet duidelijk volgt uit het IPO 2019. Daarin wordt het zenderen niet genoemd als vorm van monitoring.^[7]Ook op dit punt mist de voorzieningenrechter een toelichting in de omgevingsvergunning. Het college heeft in dit verband tijdens de zitting toegelicht dat de escalatieladder niet één-op- één is toegepast, maar dat met het Plan van aanpak juist maatwerk is geleverd in het belang van de wolf en de mens/hond. De voorzieningenrechter is daarover van oordeel dat, als de escalatieladder niet wordt gevolgd, afwijkingen daarvan wel goed gemotiveerd moeten worden. Dat is in de omgevingsvergunning onvoldoende gebeurd.

29. Op de vierde plaats wordt in het Plan van aanpak genoemd dat het vangen, verdoven en zenderen van een wolf als neveneffect kan hebben dat een wolf weer schuw wordt voor mensen. In het gespreksverslag van deskundigen is door [F] opgemerkt “This project is about making the wolf fear people again, which can be done bij stressing the wolf a bit”. Het is de voorzieningenrechter op basis van de motivering in de omgevingsvergunning niet duidelijk in hoeverre ook het vangen, verdoven en zenderen als negatief conditioneren wordt ingezet. Als dat zo is, dan moet voldoende worden gemotiveerd dat nu al sprake is van een situatie die negatief conditioneren rechtvaardigt. De voorzieningenrechter verwijst voor de beoordeling daarvan naar wat zij hierover in punt 28 heeft opgemerkt. Omdat de voorzieningenrechter de noodzaak voor het vangen, verdoven en zenderen onvoldoende onderbouwd vindt, komt zij niet toe aan een beoordeling van het negatief conditioneren met behulp van een paintballgeweer. Voordat een paintballgeweer mag worden ingezet, moet de wolf immers eerst zijn gezenderd. Wel plaatst de voorzieningenrechter vraagtekens bij de wijze waarop het college de besluitvorming over het paintballen heeft vormgegeven. Zo mist zij de nodige informatie over wie en wanneer beoordeelt of de wolf zijn gedrag heeft aangepast en wat daarvoor de criteria zijn. Het college moet in de beslissing op bezwaar daarom ook meer aandacht besteden aan de vraag in welke situatie en onder welke voorwaarden inzet van een paintballgeweer als (tweede) middel van negatief conditioneren mogelijk is.

30. De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat het zonder een goed inzicht in de meldingen en de duiding/beoordeling van deze meldingen door een wolvendeskundige niet mogelijk is te toetsen of de wolf daadwerkelijk een gevaar oplevert voor de openbare veiligheid en evenmin of de wolf met de vergunde activiteiten wordt beschermd of juist bedreigd. De noodzaak voor de vergunde activiteiten is daarmee vooralsnog onvoldoende aangetoond.

Is er geen andere bevredigende oplossing?

31. Volgens de stichtingen zijn andere oplossingen niet onderzocht of toegepast. Alles

wijst erop dat het om natuurlijke aantrekking van een alleenstaande wolf gaat richting honden. Deze prikkel zou makkelijk kunnen worden weggenomen door gebieden of hotspots af te sluiten voor honden en/of mensen en in het leefgebied van de wolf een aanlijnplicht voor honden op te leggen en vervolgens streng te handhaven op overtredingen.

Voordat deze andere bevredigende maatregelen zijn uitgevoerd en beoordeeld kan het college geen omgevingsvergunning verlenen om de wolf te verstoren (of zelfs zeer ingrijpende en risicovolle maatregelen uit te voeren zoals vangen met pootklem, verdoven en paintballen).

32. Het college stelt zich op het standpunt dat in het besluit met het bijbehorende Plan van

aanpak is goed onderbouwd dat de door de stichtingen genoemde maatregelen geen alternatieven (meer) zijn. Minder ingrijpende vormen van negatief conditioneren, zoals met geluid (luid roepen) of visuele middelen of zelfs het gooien van stokken naar de wolf, zijn niet effectief genoeg zijn gebleken. Een uitlaatverbod en/of een aanlijngebod is wel overwogen, maar het college gaat ervan uit dat zo’n verbod/gebod zeer waarschijnlijk onvoldoende opgevolgd zal worden en bovendien – gelet op het grote leefgebied van de wolf – niet te handhaven is.

33. De voorzieningenrechter overweegt dat de vraag of er geen andere bevredigende oplossing mogelijk is, samenhangt met het antwoord op de vraag of de vergunde activiteiten noodzakelijk zijn gelet op het gedrag van de wolf. Hiervoor heeft zij reeds geoordeeld dat die noodzaak op dit moment onvoldoende is onderbouwd. Doordat vraagtekens bestaan over de duiding van het gedrag van de wolf, kan de vraag of minder ingrijpende oplossingen mogelijk zijn, niet worden beantwoord. De voorzieningenrechter geeft partijen wel alvast mee dat in het geval dat de noodzaak is aangetoond en voldoende onderbouwd, de door de stichtingen aangedragen alternatieven achterhaald lijken, omdat dan duidelijk is dat niet mensen of honden het probleem zijn, maar het gedrag van de wolf.

Wordt er geen afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding?

34. De stichtingen voeren met verwijzing naar de richtsnoeren van de Europese Commissie^[8]aan dat het toestaan van afwijkingen op het verbod om de strikt beschermde wolf te verstoren alleen in de meest uitzonderlijke omstandigheden gerechtvaardigd is. Omdat Nederland geen enkele van de passende, doeltreffende en verifieerbare maatregelen voor de bescherming van de wolf uitvoert, kan een afwijking die nog meer afbreuk doet aan het streven de staat van instandhouding te herstellen, niet worden toegestaan.

35. Het college beaamt dat de staat van instandhouding van de wolf in Nederland nog niet gunstig is. Met het besluit probeert het college echter verdere escalatie voor te zijn, zodat kan worden voorkomen dat de wolf uiteindelijk afgeschoten moet worden. In het Plan van aanpak is volgens het college voldoende onderbouwd dat de kans op een zodanige verwonding dat dit impact heeft op de staat van instandhouding of de kans op overlijden als gevolg van toepassing van de soft-catch klem heel beperkt is. Verder is het aannemelijk dat de wolf niet zal overlijden als gevolg van de verdoving.

36. De voorzieningenrechter beschikt op dit moment over te weinig informatie en deskundigheid om hierover al een oordeel te geven. De argumenten van de stichtingen kan het college meenemen in de heroverweging van de omgevingsvergunning.

Middelen

37. De stichtingen voeren aan dat het gebruik van pootklemmen verboden is op grond van de Europese Verordening nummer 3254/91^[9]. De Europese commissie heeft volgens de stichtingen aangegeven dat een soft catch leghold trap alleen mag worden ingezet als deze noodzakelijk is voor onderzoek of monitoring met als doelstelling het verbeteren van de staat van instandhouding van de betreffende soort. In dit geval wordt de soft catch leghold trap gebruikt voor afschrikking of om afwijkend gedrag te bestraffen of te beperken en dat is niet toegestaan. De inzet van pootklemmen is hoe dan ook onvoldoende selectief en brengt andere wolven en ook niet-doelwitsoorten in gevaar. De omgevingsvergunning is daardoor ook in strijd met artikel 8 van Pro de Habitatrichtlijn. Het college kan verder niet garanderen dat de wolf niet aan de stress van het vangen of de verdoving overlijdt en de maatregel is om die reden in strijd met het voorzorgsbeginsel en het streven de populatie wolven in een gunstige staat van instandhouding te herstellen. Volgens de Faunabescherming kan het gebruik van een paintballgeweer zorgen voor ernstige verwondingen en zelfs voor het doden van een wolf.

38. Het college is van mening dat het gebruik van soft catch leghold traps voor doeleinden die de instandhouding van de desbetreffende soort ten goede komen, buiten de reikwijdte valt van het verbod in de Europese Verordening en in overeenstemming kan zijn met de Habitatrichtlijn. Het gebruik van de soft catch leghold trap is bedoeld om de wolf te vangen en hem te kunnen zenderen, zodat de wolf kan worden gemonitord. Het monitoren maakt deel uit van een actie die erop is gericht om het gedrag van de wolf door middel van een tijdelijke verstoring te normaliseren, zodat deze wolf behouden blijft. In het Plan van aanpak is volgens het college uitgebreid uiteengezet hoe de soft catch leghold trap veilig gebruikt kan worden en welke veiligheidsmechanismen zijn ingebouwd. Ook de wijze van verdoven is beschreven en met waarborgen omgeven. Dat schade toegebracht wordt aan de wolf of andere diersoorten is nagenoeg uitgesloten. Hetzelfde geldt voor het gebruik van het paintballgeweer. Weliswaar is de kans op een verwonding niet uit te sluiten, maar die kans is klein aangezien alleen faunabeheerders die kennis hebben van de werking en het gebruik van een paintballgeweer dit geweer mogen hanteren.

39. De genoemde Europese Verordening voorziet in een verbod op het gebruik van de wildklem voor een wolf. Deze Verordening is verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in Nederland. De Verordening bevat geen afwijkingsmogelijkheden van het verbod. Uitgangspunt is en blijft dus dat een wildklem niet mag worden ingezet voor het vangen van de wolf. In de brief van 14 maart 2018, waarnaar het college heeft verwezen, gaat de Europese Commissie in op de vraag of een soft catch leghold trap zou kunnen worden toegestaan, indien gebruik van dit middel noodzakelijk is voor wetenschappelijk onderzoek of monitoring dat erop is gericht de staat van instandhouding van de soort te verbeteren. De Europese Commissie schrijft dat, als wordt voldaan aan de drie opgesomde voorwaarden én de wildklem gebruikt wordt om de instandhoudingstatus van de soort te verbeteren, de inzet van de wildklem niet in strijd zou zijn met de doelstelling van de Verordening. De voorzieningenrechter vindt deze brief onvoldoende om in dit stadium van de procedure al te oordelen dat het uitdrukkelijke verbod op het gebruik van een wildklem in dit geval gepasseerd kan worden. Haar is geen (Europese) rechtspraak bekend waarin aan het verbod is voorbijgegaan. Verder hebben zowel de stichtingen als het college verwezen naar rapporten en adviezen van deskundigen over de inzet van wildklemmen en het paintballgeweer. Vanwege het aantal rapporten en de tegenstrijdige adviezen van de deskundigen is deze spoedprocedure bij de voorzieningenrechter niet geschikt om over de door de provincie gewenste middelen een oordeel te geven.

Conclusie rechtmatigheidstoets

40. De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat de onderbouwing van het college, dat het opzettelijk vangen en opzettelijk verstoren van de wolf in het belang is van de openbare veiligheid en de bescherming van deze wolf, tekortschiet. Daardoor is nu ook niet vast te stellen dat er geen andere bevredigende oplossing is. De bezwaren hebben een redelijke kans van slagen en de omgevingsvergunning doorstaat de rechtmatigheidstoets dus niet.

Belangenafweging door de voorzieningenrechter

41. De voorzieningenrechter is niet overtuigd van de rechtmatigheid van het besluit. Zij verwacht bij de huidige stand van zaken dat de bezwaren van de stichtingen een redelijke kans van slagen hebben en dat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. De voorzieningenrechter weegt daarom het belang van de stichtingen bij het treffen van een voorlopige voorziening zwaarder dan de belangen van het college en de provincie om de omgevingsvergunning te kunnen gebruiken. De voorzieningenrechter ziet zeer zeker de zorgen van het college, maar is er op dit moment niet van overtuigd dat het vangen met een soft catch leghold trap, verdoven, zenderen en eventueel negatief conditioneren met behulp van een paintballgeweer van de wolf met kenmerk GW3227m gerechtvaardigd is. Zoals onder 14 is vermeld, is de wolf een strikt beschermde soort. Niet kan worden uitgesloten dat het vangen en zenderen van de wolf negatieve effecten heeft op de wolf, terwijl ook nog onvoldoende vaststaat dat de te gebruiken middelen effectief zijn en geen leed veroorzaken. Onder die omstandigheden geeft het belang van de stichtingen, die opkomen voor de wolf als strikt beschermd dier, de doorslag.

Conclusie en gevolgen

42. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken daarom toe en treft de voorlopige voorziening dat de omgevingsvergunning wordt geschorst tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Dat betekent dat de wolf met kenmerk GW3237m niet mag worden gevangen, verdoofd en gezenderd en dus ook niet mag worden verstoord met een paintballgeweer.

43. Mocht het college of de provincie de omgevingsvergunning tijdens de bezwaarprocedure toch willen gebruiken, dan kunnen zij de voorzieningenrechter verzoeken te beoordelen of de getroffen voorlopige voorziening moet worden opgeheven of gewijzigd. De voorzieningenrechter wijst er verder op dat als gevolg van deze uitspraak het zenderen en vangen van de wolf voorlopig niet aan de orde is, maar dat het college wel andere maatregelen (waarbij de wolf niet opzettelijk wordt gevangen of vestoord) kan nemen om tussentijds deze wolf te beschermen of de openbare veiligheid te borgen als hij dat nodig vindt.

Proceskosten en griffierecht

44. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om het college te veroordelen in de

proceskosten die de Faunabescherming en Animal Rights hebben gemaakt. Voor de bijstand door een gemachtigde krijgen de Faunabescherming en Animal Rights een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigden hebben beiden een verzoekschrift ingediend en hebben de zitting bijgewoond. Per handeling wordt één punt toegekend, met een vergoeding van € 875,- per punt (wegingsfactor 1). De proceskostenvergoeding wordt daardoor per gemachtigde € 1.750,-. Ook moet het college het betaalde griffierecht aan de Faunabescherming en Animal Rights vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- schorst de omgevingsvergunning van 23 augustus 2024 tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 371,- aan de Faunabescherming te vergoeden en hetzelfde bedrag aan Animal Rights;

- veroordeelt het college in de proceskosten van de Faunabescherming en Animal Rights tot een bedrag van € 1.750,- elk.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 september 2024.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

Bijlage: regelgeving Omgevingswet flora- en fauna-activiteiten

Flora- en fauna-activiteiten in de Omgevingswet

Op grond van artikel 1.1 van, in samenhang met onderdeel A van de bijlage bij de Omgevingswet wordt onder flora- en fauna-activiteit verstaan een activiteit met mogelijke gevolgen voor van nature in het wild levende dieren of planten.

De omgevingsvergunningplicht voor het vangen en verstoren van een wolf

Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de Omgevingswet is het verboden zonder omgevingsvergunning een flora- en fauna-activiteit te verrichten, voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Op grond van artikel 11.46, eerste lid, aanhef onder a en onder b, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), geldt het verbod om zonder omgevingsvergunning een flora- en fauna-activiteit te verrichten voor het in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk vangen of opzettelijk verstoren van soorten, genoemd in bijlage IV, onder a, bij de habitatrichtlijn. De wolf (canis lupus) is genoemd in deze bijlage, met als uitzondering de Spaanse populaties ten noorden van de Duero en de Griekse populaties benoorden de 39e breedtegraad.

De beoordelingsregels voor het vangen en verstoren van een wolf

Op grond van artikel 5.18, eerste lid, van de Omgevingswet worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1.

Op grond van artikel 5.29, eerste en tweede lid, van de Omgevingswet worden deze regels voor een flora- en fauna-activiteit gesteld met het oog op de natuurbescherming en strekken zij in ieder geval tot uitvoering van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, en artikel 16 van Pro de habitatrichtlijn en artikel 9 van Pro de vogelrichtlijn.

Op grond van artikel 8.74k, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een flora- en fauna-activiteit als bedoeld in onder meer artikel 11.46, eerste lid, van het Bal, de omgevingsvergunning alleen verleend als:

er geen andere bevredigende oplossing voor het verrichten van de activiteit bestaat;

de activiteit nodig is:

1° in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;

2° voor het voorkomen van ernstige schade aan met name gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;

3° in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;

4° voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daarvoor benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten; of

5° om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de omgevingsvergunning vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, respectievelijk een beperkt bij de omgevingsvergunning vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben; en

de activiteit geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

De wijze van vangen en het gebruik van middelen

Op grond van artikel 11.48 van het Bal geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een flora- en fauna-activiteit te verrichten, voor het vangen of doden van dieren, genoemd in bijlage IV, onder a, bij de habitatrichtlijn, of bijlage II bij het verdrag van Bern, en het aan de natuur onttrekken van dieren van soorten, genoemd in bijlage V, onder a, bij de habitatrichtlijn, of bijlage III bij het verdrag van Bern, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van Pro de vogelrichtlijn, door het gebruik van niet-selectieve middelen die de plaatselijke verdwijning of ernstige verstoring van de rust van populaties van soorten tot gevolg kunnen hebben, waartoe in ieder geval behoren:

de middelen, genoemd in bijlage VI, onder a, bij de habitatrichtlijn; en

de vervoermiddelen, genoemd in bijlage VI, onder b, bij de habitatrichtlijn.

Op grond van artikel 11.72, eerste lid, en onder b, van het Bal is het verboden zich buiten gebouwen te bevinden met een of meer klemmen, als moet worden aangenomen dat die middelen of materialen zullen worden gebruikt voor het doden of vangen van dieren.

Artikel 11.75, eerste lid, van het Bal geeft aan waarvoor een geweer ter uitvoering van de wet mag worden gebruikt. Het gebruik van een verdovingsgeweer of paintballgeweer voor het vangen, respectievelijk opzettelijk verstoren (negatief conditioneren) is hierin niet genoemd.

Op grond van artikel 8.74r, eerste lid, van het Bkl worden aan een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit als bedoeld in artikel 11.46, eerste lid, 11.48 of 11.54 van het Besluit activiteiten leefomgeving voorschriften verbonden over de te gebruiken middelen.

Het bevoegd gezag voor het vangen of verstoren van een wolf

Op grond van artikel 4.3, derde lid, aanhef en onder d, van de Omgevingswet kunnen bij algemene maatregel van bestuur met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over flora- en fauna-activiteiten.

Op grond van artikel 4.11, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet zien deze regels ook op het aanwijzen van gevallen waarin gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn voor flora- en fauna-activiteiten.

Op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder e, van het Omgevingsbesluit beslissen gedeputeerde staten op een aanvraag om een omgevingsvergunning die alleen betrekking heeft op een flora- en fauna-activiteit die niet is aangewezen in artikel 4.12, tweede en derde lid. Van een dergelijke aanwijzing is in dit geval geen sprake.

Voorlopige voorziening schorst omgevingsvergunning voor vangen en verstoren van wolf GW3237m