Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/4276
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 januari 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
en
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(gemachtigde: mr. E. Koornwinder en drs. J. Kolk).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van het verzoek van 13 juli 2021 van eiseres aan de minister om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
De minister heeft dit verzoek met het besluit van 22 december 2021 afgewezen. Met de beslissing op bezwaar van 21 juli 2022 is de minister bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
Eiseres heeft beroep ingesteld en de minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Op 25 april 2023 heeft minister een aanvullende beslissing op het bezwaar genomen. Bij dit aanvullende besluit heeft de minister alsnog een document ten aanzien van een telefonisch vooroverleg op 3 juni 2020 ten behoeve van een topoverleg gedeeltelijk openbaar gemaakt. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en omdat het besluit van 25 april 2023 niet volledig aan de bezwaren van eiseres tegemoet komt, heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het besluit van 25 april 2023.
De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigden van de minister.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
1. Op 13 juli 2021 heeft eiseres het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) met een beroep op de Wob om informatie verzocht over de financiële steun die het kabinet heeft verleend aan KLM Groep (KLM). Door eiseres wordt verzocht om alle documenten, rapporten, correspondentie en communicatie die verband houden met de totstandkoming van de voorwaarden die aan de financiële steun aan KLM zijn verbonden, waaronder de termsheet. Het betreft zowel formele als informele en interne als externe correspondentie en communicatie. Waaronder ook e-mails, whatsapp- berichten en sms/tekstberichten.
Besluitvorming van de minister
2. De minister wijst het verzoek van eiseres bij beslissing op bezwaar van 21 juli 2022 en de aanvullende beslissing op bezwaar van 25 april 2023 (gezamenlijk: het bestreden besluit) af omdat het verzoek niet onder de reikwijdte van de Wob valt. De minister licht toe dat de informatie waar om is verzocht recent (deels) beschikbaar is gesteld in een aantal besluiten dat is genomen door zowel het ministerie van IenW, als het ministerie van Financiën. Het gaat dan om de besluiten in primo van de minister van Financiën van 13 oktober 2021 (deelbesluit 1) en van 22 maart 2022 (deelbesluit 2) en de besluiten in primo van de minister van IenW van 8 februari 2021 (besluit 3) en van 14 december 2021 (besluit 4), die allen ook op de aan KLM verstrekte staatssteun betrekking hebben. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak concludeert de minister dat documenten die eerder op grond van de Wob openbaar zijn gemaakt niet nogmaals openbaar hoeven worden gemaakt. Vervolgens verwijst de minister naar de vindplaatsen van deze eerder openbaargemaakte besluiten.
3. In het bestreden besluit handhaaft de minister zijn standpunt onder aanvulling van de motivering ervan. De minister licht toe dat de betrokken ministeries (de ministeries van Financiën, Algemene Zaken, Economische Zaken en Klimaat, en IenW) elkaar en de overige betrokkenen regelmatig op de hoogte hebben gehouden van de voortgang van de onderhandelingen over de voorwaarden voor de steun aan KLM. De documenten ter voorbereiding van deze interdepartementale overleggen zijn geïnventariseerd. Daarbij is gekeken in de e-mailboxen van betrokken dossierhouders en in het KLM-dossier in het departementale archiefsysteem.
Ook binnen het ministerie van IenW zelf is informatie gedeeld over de totstandkoming van de voorwaarden. Intern is informatie gedeeld over de voortgang van deze onderhandelingen, over de voorbereidingen van de genoemde interdepartementale overleggen, de Kamerbrieven, die namens de minister Financiën en minister van zijn gestuurd, en over de overleggen die met KLM over de aan de luchtvaart gerelateerde voorwaarden zijn gevoerd.
Al deze documenten zijn vervolgens geïnventariseerd en beoordeeld in voornoemde eerdere Wob-besluiten. Daarnaast heeft bij die eerdere Wob-verzoeken ook de gebruikelijke zoekslag plaatsgevonden naar whatsapp- en sms-berichten die mogelijk zijn verstuurd door de Staatsecretaris en de minister. Daaruit is geen informatie naar voren gekomen.
Verder licht de minister toe dat de langere tijdsperiode waar onderhavig verzoek betrekking op heeft, is onderkend, maar dat na onderzoek is gebleken dat na de goedkeuring van het herstructureringsplan op 3 november 2020, er geen aanvullende informatie meer is over de totstandkoming van de voorwaarden en (de beoordeling van) het herstructureringsplan.
De minister licht ook toe dat de documenten die zijn aangetroffen en beoordeeld in de eerdere Wob-besluiten, interdepartementaal zijn opgesteld en afgestemd, waardoor deze zowel onder de minister als in ieder geval ook het ministerie van Financiën berusten. De documenten zijn daarom in eerste instantie beoordeeld door het ministerie van Financiën als coördinerend ministerie. Vervolgens zijn deze documenten ook door de minister getoetst en is de minister tot een gelijkluidend oordeel gekomen over het toepassen van de uitzonderingsgronden zodat de motivering van de eerdere Wob-besluiten wordt overgenomen.
Verhouding tot de eerdere Wob-besluiten en de in dat kader lopende procedures
4. De rechtbank stelt vast dat de twee deelbesluiten van de minister van Financiën zijn genomen naar aanleiding van een verzoek van eiseres. Ter zitting is besproken dat dat verzoek van eiseres geheel gelijkluidend is aan onderhavig verzoek en eveneens gedateerd is op 13 juli 2021. Verweerder heeft verder toegelicht dat het verzoek van eiseres aan verweerder en het verzoek van eiseres aan de minister van Financiën daarom in samenspraak met elkaar behandeld zijn.
5. De rechtbank stelt verder vast dat de twee andere eerdere besluiten van de minister zelf zijn (besluit 3 en 4) en dat deze besluiten zijn genomen naar aanleiding van een verzoek dat niet van eiseres afkomstig is, en dat de betreffende Wob-verzoeken van een andere datum zijn (verzoek 16 juli 2020 - besluit 3; verzoek 1 december 2020 - besluit 4).
6. Ter zitting is verder gesproken over de samenhang van onderhavige procedure met het lopende bezwaar tegen de deelbesluiten van de minister van Financiën (deelbesluiten 1 en 2) en het ingestelde beroep bij rechtbank Noord-Holland tegen de inmiddels naar de rechtbank begrijpt in bezwaar bevestigde besluiten van de minister van IenW van 8 februari 2020 en van 14 december 2021 (besluiten 3 en 4). Echter, ondanks de verwijzing naar deze eerdere besluiten, staat de motivering van het bestreden besluit in deze procedure naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf. Er is daarom geen reden om de onderhavige procedure aan te houden totdat die andere procedures afgerond zijn.
Oordeel van de rechtbank
Onduidelijke en onvolledige zoekslag
7. Eiseres voert aan dat het niet aannemelijk is dat alle over deze belangrijke kwestie beschikbare informatie reeds openbaar zou zijn gemaakt met de eerdere Wob-besluiten. De minister heeft het verzoek te beperkt opgevat door enkel naar die eerdere besluiten te verwijzen. Eiseres was niet bij al die verzoeken betrokken en kan de rechtmatigheid daarvan dus niet beoordelen. Verweerder had dan ook een eigen geheel nieuwe zoekslag moeten maken. Dit te meer nu de reikwijdte van onderhavig verzoek qua periode en qua inhoud (bewoordingen en de context), anders is dan de reikwijdte van de verzoeken die aan de eerdere Wob-besluiten ten grondslag liggen. Ter zitting heeft eiseres op dit punt toegelicht dat deze stelling alleen betrekking heeft op besluiten 3 en 4 en dat zij hiermee bedoelt dat onderhavig verzoek betrekking heeft op een andere periode omdat het verzoek van een latere datum is dan de twee eerdere Wob-verzoeken van besluit 3 en 4, en dat onderhavig Wob-verzoek uitdrukkelijk ook betrekking heeft op informele communicatie, zoals whatsapp en sms, terwijl de eerdere Wob-verzoeken van besluit 3 en 4 daar gezien de inventarisatielijsten kennelijk niet op zagen.
Volgens eiseres is verder in het bestreden besluit (te) summier toegelicht hoe de inventarisatie is verricht waardoor niet is aangetoond dat de zoekslag volledig en zorgvuldig is geweest. Het is niet duidelijk hoe er is gezocht, door wie, in welke bronnen/systemen, op welke zoektermen en welke vragen aan de desbetreffende ambtenaren zijn meegegeven. De enkele stelling: ‘is gekeken in de e-mail in-boxen van betrokken dossierhouders en in het KLM dossier in het departementale archiefsysteem’ is onvoldoende. Ook wijst eiseres erop dat er op 4 juni 2020 in Parijs een overleg is geweest om met de top van Air France-KLM om te spreken over de steun aan KLM en dat daar documenten over zouden moeten zijn. Ook zouden er van dit overleg telefoonberichten moeten zijn.
8. Naar het oordeel van de rechtbank is de wijze waarop de zoekslag door de minister is verricht, zonder nadere motivering, onduidelijk. Daarmee is het dus ook onvoldoende duidelijk of alle documenten waarop het verzoek van eiseres betrekking heeft op de bij de eerdere Wob-besluiten behorende overgelegde inventarislijsten staan.
9. Uit de omschrijving van de zoekslag in het bestreden besluit zoals opgenomen in overweging 3 is onvoldoende duidelijk – gezien de verwijzing naar de andere Wob-besluiten en daarmee naar de ten behoeve van die besluiten verrichte zoekslagen – wat de zoekslag van de minister ten behoeve van het onderhavige bestreden besluit precies heeft ingehouden. Niet duidelijk is of er naast interdepartementale documenten, ook naar departementale documenten is gezocht, en zo ja op welke wijze. De departementale documenten worden weliswaar genoemd in het betreden besluit, maar de omschrijving van de zoekslag en de omschrijving van de wijze van beoordeling van de aangetroffen documenten heeft daar geen betrekking op. Ook is in het geheel niet omschreven welke zoektermen er gebruikt zijn.
Verder volgt uit het bestreden besluit dat er alleen in de e-mailboxen en in het departementale archiefsysteem is gezocht van de betrokken dossierhouders en dat er voor wat betreft whatsapp- en sms-berichten is onderzocht of twee van de betrokken dossierhouders (de secretaris-generaal en de minister) over dergelijke berichten beschikken. Uit het bestreden besluit blijkt niet waarom er alleen gezocht is in deze bronnen en niet bijvoorbeeld ook in de gewone Word-bestanden van de betrokkenen. Verder is niet duidelijk waarom het onderzoek beperkt kon worden tot twee van de dossierhouders voor wat betreft whatsapp- en sms-berichten.
10. De toelichting van de minister ter zitting geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Ter zitting is toegelicht dat alle bij de gemaakte afspraken voor staatssteun betrokken departementen een eigen zoekslag naar zowel interdepartementale als de departementale documenten hebben verricht in de e-mailboxen van alle betrokken dossierhouders en in het archiefsysteem voor de periode tot 1 december 2020. Ook heeft de minister ter zitting uit eigen wetenschap verklaard dat er na die datum geen aanvullende informatie is gekomen over de totstandkoming van de voorwaarden en (de beoordeling van) het herstructureringsplan. Verder heeft de minister uit eigen wetenschap verklaard dat, ondanks het gestelde in het bestreden besluit, de zoekslag zich niet heeft beperkt tot de whatsapp- en sms-berichten van secretaris-generaal en de minister, maar dat is gezocht bij alle betrokken dossierhouders. Deze enkele stellingen ter zitting van de minister zijn echter onvoldoende om voorgenoemde onduidelijkheid en motiveringsgebrek te herstellen. Dit te meer nu deze toelichting geen enkel inzicht heeft in de gebruikte zoektermen. Dit klem te meer nu gezien het aanvullende bestreden besluit weldegelijk nog een document is aangetroffen over het eerder genoemde topoverleg op 4 juni 2020 en deze in aanvulling op het bestreden besluit gedeeltelijk openbaar is gemaakt door de minister.
11. Gezien het voorgaande slaagt deze beroepsgrond van eiseres.
12. De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres er terecht op heeft gewezen dat het verzoek van besluit 3 en 4 de periode tot en met 1 december 2020 betreft, zodat de periode waar onderhavig verzoek van 13 juli 2021 betrekking op heeft, een langere periode betreft. Verweerder heeft weliswaar in het bestreden besluit toegelicht dat er na de goedkeuring van het herstructureringsplan op 3 november 2020, geen aanvullende informatie meer is aangetroffen over de totstandkoming van de voorwaarden en (de beoordeling van) het herstructureringsplan, maar deze motivering kan niet zonder meer gevolgd worden nu de beroepsgrond van eiseres ten aanzien van de onduidelijkheid van en de onzorgvuldige wijze waarop de zoekslag heeft plaatsgevonden, gezien het voorgaande slaagt. De rechtbank volgt eiseres echter niet zonder meer in haar stelling dat de reikwijdte van de verzoeken die aan de besluiten 3 en 4 ten grondslag liggen ook inhoudelijk anders is nu daar geen sms- en whatsappberichten onder vallen. Verweerder heeft toegelicht dat op basis van de reeds toen geldende jurisprudentie dergelijke berichten wel onder de reikwijdte van een Wob-verzoek vallen en daarin meegenomen zijn. Gezien het voorgaande dient verweerder echter ook los daarvan de zoekslag naar whatsapp- en sms-berichten nader te motiveren, toe te lichten en mogelijk een nieuwe zoekslag te verrichten.
Weigeringsgronden
13. Verder voert eiseres aan dat de minister de weigeringsgronden niet juist heeft toegepast. Ten tijde van het primaire besluit was de Wob nog van toepassing maar ten tijde van het betreden besluit de Woo. De minister heeft in het bestreden besluit niet kunnen volstaan met het enkel aanleveren van een transponeringstabel, nu de weigeringsgronden onder de Woo inhoudelijk verschillen ten opzichte van de weigeringsgronden onder de Wob. Eiseres heeft toelicht toe dat dit enkel ziet op de weigeringsgronden: ‘het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling’ [1] en ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ [2] . Voor beide weigeringsgronden geldt dat deze met de Woo zijn aangescherpt en dat een zwaardere motiveringsplicht geldt. Daarbij komt dat de weigeringsgrond: ‘het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling’ onder de Woo is uitgesplitst in vier aparte onderdelen. In de transponeringstabel is steeds verwezen naar artikel 5.1, tweede lid, onder i én f van de Woo. Hierdoor is niet duidelijk op welk document nu de weigeringsgrond artikel 5.1, tweede lid, onder i van de Woo van toepassing is en op welk document artikel 5.1, tweede lid, onder f van de Woo en waarom.
14. De rechtbank volgt het standpunt van eiseres en overweegt dat deze twee weigeringsgronden daadwerkelijk een andere werkingssfeer hebben dan onder de Wob. Dit is door de minister ook niet weersproken. De minister heeft enkel gesteld al voor de inwerkingtreding van de Woo een strengere interpretatie van de weigeringsgrond: ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ te hebben gehanteerd. Deze toelichting is echter niet afdoende. Een dergelijke strengere invulling van deze weigeringsgrond vooruitlopende op de Woo zou uit het bestreden besluit moeten blijken. [3] Daar is geen sprake van.
Verder is de enkele omzetting in de transponeringstabel van de weigeringsgrond ‘het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling’ in de Wob, naar de weigeringsgrond opgenomen in artikel 5.1, tweede lid, onder i én onder f van de Woo veneens een onvoldoende motivering voor de vraag of onder huidig recht de openbaarmaking van de desbetreffende documenten (deels) op die grondslag geweigerd kan worden. Eiseres heeft er terecht op gewezen dat op deze wijze niet duidelijk is op welk document artikel 5.1, tweede lid, onder i van de Woo van toepassing is en op welk document artikel 5.1, tweede lid, onder f van de Woo en wat de motivering is van de toepassing van deze weigeringsgrond. De stelling van de minister dat de beroepsgrond van eiseres ten aanzien van de weigeringsgronden algemeen geformuleerd is en niet op documentniveau, doet daar niet aan af. Die formulering staat er niet aan in de weg dat de minister, gelet op de omzetting van de Wob naar de Woo, voor een nieuwe deugdelijke motivering moet zorgen van de volgens hem toepasselijke weigeringsgronden. Dat heeft de minister niet gedaan.
15. Ook deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat de minister waarschijnlijk een nieuwe zoekslag moet doen en in ieder geval met in achtneming van deze uitspraak een deugdelijker inzicht in de verrichte zoekslag dient te geven. Om deze reden draagt de rechtbank ook niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit is volgens de rechtbank in dit geval geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken.
De rechtbank wijst erop dat verweerder bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar ook aandacht dient te besteden aan het feit dat ter zitting besproken is dat dat uit de inventarislijsten behorende bij de twee deelbesluiten van de minister van Financiën niet blijkt welke documenten interdepartementaal zijn en bij welke van die interdepartementale documenten het ministerie van IenW betrokken is, en dat niet duidelijk is wat de verwijzing ‘beoordeling Financiën’ op de inventarisatielijsten van de besluiten 3 en 4 betreft, zodat een en ander ook om die reden niet goed voor eiseres te beoordelen is.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft een proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.