Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 24/4506 en 24/4602
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 april 2025 in de zaken tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.M. Breukers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum
(gemachtigde: mr. C.M.E. Janssen).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[vergunninghouder]uit [plaats] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. J.H.D. Elings).
Inleiding
1. Deze zaken zijn begonnen met het verzoek van eiser aan het college om handhavend op te treden tegen het zonder vergunning kappen van bomen, aanleggen van een kunstgrasveld en het aanleggen van drainage op het perceel aan de [adres 1] in [plaats] (het perceel) van vergunninghouder (het handhavingsverzoek).
1.1.
Het college heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 11 juli 2023 (primair besluit 1) afgewezen, omdat vergunninghouder hiervoor op 27 juni 2023 een aanvraag voor een omgevingsvergunning had ingediend en er dus concreet zicht was op legalisatie. De omgevingsvergunning is op 7 september 2023 verleend (primair besluit 2). Eiser is het niet eens met de afwijzing van zijn handhavingsverzoek en de verleende omgevingsvergunning en heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt.
1.2.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de volgende bestreden besluiten:
UTR 24/4602
Het besluit op bezwaar van 22 mei 2024, kenmerk primaire besluit van het college is 1283397 (bestreden besluit 1), waarmee het college het bezwaar tegen de weigering om handhavend op te treden tegen vergunningplichtige activiteiten op het perceel ongegrond heeft verklaard.
UTR 24/4506
Het besluit op bezwaar van 22 mei 2024, kenmerk primaire besluit van het college is CLZ-00006019 (bestreden besluit 2), waarmee het college het bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning voor het legaliseren van de aanleg van een kunstgrasveld en erfafscheiding op het perceel ongegrond heeft verklaard.
1.3.
Eiser heeft op 18 februari 2025 aanvullende beroepsgronden ingediend en een opinie van deskundige [deskundige 1] van [bedrijf 1] ( [bedrijf 1] ) overgelegd. Het college heeft op beide beroepen gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 4 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college, vergunninghouder, vergezeld door zijn partner en de gemachtigde van vergunninghouder, vergezeld door mr. Th.J.H.M. Linssen.
1.5.
De rechtbank heeft de behandeling van de beroepen gevoegd. [1]
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum het handhavingsverzoek en de aanvraag om een omgevingsvergunning zijn ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. [2]
3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of het college terecht het bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning ongegrond heeft verklaard (zaak UTR 24/4506).
4. Daarna beoordeelt de rechtbank of het college terecht het handhavingsverzoek van eiser heeft afgewezen (zaak UTR 24/4602).
5. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
6. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is gegrond en tegen bestreden besluit 1 ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toetsingskader voor beide bestreden besluiten
7. Het deel van het perceel waarop het kunstgrasveld ligt heeft op grond van het bestemmingsplan ‘Partiële herziening bestemmingsplan Monnikenberg’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Groen – Landschapswaarden’. De voor ‘Groen – Landschapswaarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: groen, behoud, versterking en ontwikkeling van de aan de natuurgebieden eigen zijnde landschappelijke- en natuurwaarden, in samenhang met de waterhuishouding, waterpartijen, wegen, fiets- en wandelpaden, in- en uitritten, geluidwerende voorzieningen met de daarbij behorende voorzieningen. [3] Op de gronden met deze bestemming is het verboden om zonder omgevingsvergunning onder meer de volgende werkzaamheden uit te voeren: [4]
1. het ontgronden, afgraven, egaliseren, diepploegen en ophogen van gronden;
3. het vellen en rooien van bomen en ander houtgewas;
7. het aanbrengen van drainage.
8. In het bestemmingsplan is verder bepaald dat de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werkzaamheden alleen kan worden verleend als geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke waarden van de gronden. Hierover dient een ter zake deskundige onafhankelijk te adviseren. [5] Onder landschappelijke waarde wordt verstaan ‘de aan een gebied toegekende waarde, wat betreft het waarneembare deel van het aardoppervlak, welke waarde wordt bepaald door de herkenbaarheid en identiteit van de onderlinge samenhang en beïnvloeding van niet-levende en levende natuur’. [6]
Geschil
9. De gronden achter de woningen aan de [adres 2] t/m [nummer] in [plaats] hebben (grotendeels) de bestemming ‘Groen – Landschapswaarden’. Vrijwel alle bewoners hebben deze gronden ingericht als ‘tuin’. Niet in geschil is dat dit in strijd is met het bestemmingsplan. Ook vergunninghouder heeft de gronden achter zijn woning ingericht als tuin. Daarnaast heeft hij achterin zijn tuin een kunstgrasveld aangelegd. Eiser is het er niet mee eens dat de aanleg met drainage van dit kunstgrasveld door de omgevingsvergunning is gelegaliseerd. Ook zijn er , vanwege de aanleg van het kunstgrasveld, bomen gekapt door vergunninghouder, zonder vergunning. Het rooien van deze bomen is ook achteraf gelegaliseerd met een omgevingsvergunning.
Bestreden besluit 2: de omgevingsvergunning
10. De verleende (tijdelijke) omgevingsvergunning ziet op twee activiteiten:
- het afwijken van het bestemmingsplan, voor het gebruik van het perceel als tuin en kunstgrasveld (de afwijkingsvergunning). De afwijkingsvergunning is op basis van de kruimelgevallenregeling verleend voor de duur van tien jaar. [7] - het aanleggen van het kunstgrasveld (de aanlegvergunning) [8] Het betreft een vergunning voor de activiteiten: afgraven van gronden, het vellen en rooien van bomen en ander gewas en het aanleggen van drainage.
- het afwijken van het bestemmingsplan, voor het gebruik van het perceel als tuin en kunstgrasveld (de afwijkingsvergunning). De afwijkingsvergunning is op basis van de kruimelgevallenregeling verleend voor de duur van tien jaar. [7] - het aanleggen van het kunstgrasveld (de aanlegvergunning) [8] Het betreft een vergunning voor de activiteiten: afgraven van gronden, het vellen en rooien van bomen en ander gewas en het aanleggen van drainage.
De afwijkingsvergunning
11. Eiser voert aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de afwijking van het bestemmingsplan voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening. De bestemming van het perceel is door de toevoeging van de bestemming ‘woondoeleinden’ in het bestemmingsplan al beperkt. Voorheen had het hele perceel immers de bestemming ‘Groen – Landschapswaarden’. Een verdere beperking van deze bestemming voldoet dus niet zondermeer aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening. Iedere activiteit die niet is aan te merken als behoud, versterking of ontwikkeling van de landschappelijke waarde is strijdig met de bestemming en daarmee (in beginsel) niet in overeenstemming met de eisen van een goede ruimtelijke ordening, zo voert eiser aan. Ook is onduidelijk waarom een tijdelijke aantasting van de landschappelijke waarden hiermee in overeenstemming zou zijn.
12. De rechtbank beoordeelt allereerst of het college bevoegd is om de afwijkingsvergunning te verlenen op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor. Op grond van dit onderdeel kan het college een omgevingsvergunning verlenen voor gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Het moet daarbij wel gaan om een tijdelijke situatie die omkeerbaar is. [9] De afwijkingsvergunning is verleend voor een periode van tien jaar, waarmee aan de voorwaarde van een tijdelijke situatie wordt voldaan. Tot slot moet het gaan om een situatie die omkeerbaar is. Het kunstgrasveld kan op elk moment worden weggehaald. Dus ook aan die voorwaarde wordt voldaan.
13. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat het college in beginsel bevoegd is om met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor van het bestemmingsplan af te wijken.
14. Het college kan alleen gebruik maken van deze aan hem gegeven bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, als de activiteit waarvoor hij de vergunning verleent niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. [10] Bij het nemen van de beslissing of hij wel of geen gebruik maakt van de aan hem gegeven bevoegdheid komt aan het college beleidsruimte toe. Daarbij moet het college alle betrokken belangen afwegen. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiser of het besluit dat het college heeft genomen om in dit geval gebruik te maken van zijn bevoegdheid in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
15. Het college heeft in het bestreden besluit 2 de motivering nader aangevuld. Daarin heeft hij erkend dat het kunstgrasveld in beginsel een aantasting vormt van de landschappelijke waarde. Omdat de afwijkingsvergunning voor een periode van tien jaar is verleend is volgens het college echter geen sprake van een onevenredige aantasting van de landschappelijke waarde. Het kunstgrasveld moet na tien jaar worden verwijderd en op die locatie moet vergelijkbare zoombeplanting worden teruggeplaatst. Omdat geen sprake is van een onevenredige aantasting is volgens het college geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
15. Dat vindt de rechtbank onvoldoende gemotiveerd. Het college heeft in het primaire besluit 2 het gebruik als ‘tuin’ akkoord bevonden. Hierbij heeft hij opgemerkt dat daarbij het wortelpakket van de [straat 1] niet mag worden aangetast. Dit houdt volgens het college in dat er geen bouw-, aanleg- en grondwerkzaamheden of ander wijzigingen onder de kroon van de bomen mogen plaatsvinden. In het bestreden besluit is het college hier niet nader op in gegaan, terwijl eiser in bezwaar heeft aangevoerd dat dit wel is gebeurd. Eiser heeft daartoe in beroep een advies van de deskundige [deskundige 1] van [bedrijf 1] overgelegd. [11] [deskundige 1] heeft op 23 januari 2025 een veldbezoek uitgevoerd en een advies opgesteld. Uit dit advies volgt dat het kunstgrasveld is aangelegd onder de kroon van een beuk van de [straat 1] (en een zomereik op het perceel) en dat bij beide bomen onherroepelijk een aanzienlijke hoeveelheid wortelschade is ontstaan.
17. De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende is ingegaan op het verschil tussen het gebruik van de gronden als ‘tuin’ en het gebruik van de gronden als ‘kunstgrasveld’. Ook is onvoldoende gemotiveerd waarom met een tijdelijke aantasting van de landschapswaarden voldaan zou zijn aan de eis van een goede ruimtelijke ordening. Zo wordt de eventuele aantasting van het woon- en leefmilieu door het kunstgrasveld niet besproken en wordt ook de ruimtelijke afweging in het bestreden besluit 2 niet verder toegelicht.
De aanlegvergunning
18. De aanlegvergunning is verleend voor de activiteit ‘het uitvoeren van een werk of werkzaamheden’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. De vergunningplicht volgt uit artikel 4.4 van de regels van het bestemmingsplan (de planregels). De weigeringsgronden voor een aanlegvergunning staan in artikel 2.11 van de Wabo in samenhang gelezen met de planregels.
18. Op grond van artikel 4.4 onder a. van de planregels is het verboden om zonder omgevingsvergunning de gronden met de bestemming ‘Groen – Landschapswaarden’ (1) te ontgronden, af te graven, te egaliseren, diep te ploegen en op te hogen, (3) de bomen en ander houtgewas te vellen en te rooien en (7) drainage aan te leggen. De vergunning kan alleen worden verleend als geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke waarden van de gronden.
20. Om te kunnen beoordelen of geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke waarden van de gronden door de aanleg van het kunstgrasveld heeft het college onafhankelijk advies ingewonnen. [12] Romijn concludeert dat de aanlegvergunning verleend kan worden op basis van tijdelijkheid en onder de voorwaarde van herstel van de beplanting in de zoom van de [straat 1] na tien jaar. Het college stelt zich hiermee op het standpunt dat er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke waarden van de gronden vanwege de tijdelijkheid van de verleende vergunning en de voorwaarde tot herstel van de zoombeplanting.
21. Dit standpunt kan de rechtbank niet volgen. Het aanleggen is in de basis een activiteit die eenmalig wordt uitgevoerd. Door het aanleggen van het kunstgrasveld wordt de landschappelijke waarde aangetast, zo erkent ook het college. Dat dit niet onevenredig zou zijn omdat de aantasting slechts voor tien jaar wordt toegestaan, vindt de rechtbank niet te volgen. Daarbij wijst de rechtbank op het tegenadvies dat eiser heeft overgelegd van [deskundige 1] en het daarop gebaseerde tweede advies van [bedrijf 2] , waarbij wordt geconcludeerd dat de aanleg van het kunstgrasveld moet worden teruggedraaid, als de uitgangspunten van het advies van [deskundige 1] kloppen. [13] Ook wijst de rechtbank erop dat de bestemming ‘Groen – Landschappelijke Waarde’ niet alleen ziet op de [straat 1] , maar óók op een groot deel van het perceel zelf. Bovendien is op de zitting duidelijk geworden dat partijen het niet eens zijn over hoeveel grond er nu precies is afgegraven. De stelling van het college dat uit de aanvraag volgt dat er slechts 10-20 cm grond is afgegraven en dat dat dus ook de feitelijke situatie is vindt de rechtbank zonder uitgevoerd onderzoek ter plaatse niet aannemelijk. In de e-mail van 1 augustus 2023 van vergunninghouder als aanvulling op de aanvraag staat immers alleen dat de tuinman het niet meer zeker wist maar dat hij denkt dat er 10-20 cm lava gruis is aangebracht. Of en hoeveel grond is afgegraven kan invloed hebben op de aantasting van de landschappelijke waarden, zo concludeert ook de deskundige van het college.
Tussenconclusie bestreden besluit 2
22. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat aan bestreden besluit 2 een gebrek kleeft. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat voor wat betreft de afwijkingsvergunning geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke waarden van de gronden door de aanleg van het kunstgrasveld.
22. Het college moet dus een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiser. Met een degelijk en ter plaatse uitgevoerd onderzoek moet het college in kaart brengen wat er precies op het perceel is uitgevoerd en wat er (dus) is aangevraagd, aangezien het hier een aanvraag tot legalisering van een al bestaande situatie betreft, en mede gezien de discussie en verschillen van inzicht hierover tussen partijen. Ook moet het college ingaan op de gevolgen van het bouwplan op de landschappelijke waarden op het perceel én de [straat 1] .
Bestreden besluit 1: het handhavingsverzoek
24. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de aanleg van het kunstgrasveld en het rooien van de bomen een omgevingsvergunning is vereist. Ook is niet in geschil dat vergunninghouder tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden nog niet over een omgevingsvergunning beschikte. Er was dus sprake van een overtreding. Omdat ten tijde van het primaire besluit 1 een aanvraag tot legalisering was gedaan en het college deze vergunbaar achtte was er op dat moment concreet zicht op legalisatie en mocht het college om die reden afzien van handhaving om de overtreding ongedaan te maken. Ten tijde van de beslissing op bezwaar (bestreden besluit 1) was er een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghouder ten aanzien van het kunstgrasveld en het rooien van bomen en had het college dus ook geen bevoegdheid meer om handhavend op te treden.
Tussenconclusie bestreden besluit 1
25. De conclusie van het voorgaande is dat het college het verzoek om handhaving terecht heeft afgewezen.
Conclusie en gevolgen
26. Het beroep in zaak UTR 24/4506 is gegrond. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank bepaalt dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eiser moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. [14]
26.1.
Omdat het beroep in zaak UTR 24/4506 gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
27. Het beroep in zaak UTR 24/4602 is ongegrond. Het college heeft van handhaving af mogen zien. Eiser krijg in deze zaak daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep in de zaak over de omgevingsvergunning (UTR 24/4506) gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 2 van 22 mei 2024;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser;
- verklaart het beroep in de zaak over het handhavingsverzoek (UTR 24/4602) ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 april 2025.
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.