Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/5695
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2025 in de zaak tussen
RTL Nieuws B.V., uit Hilversum, eiseres
(gemachtigde: F. Lambie),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de minister
(gemachtigde: mr. drs. H.H.B. Hartkamp).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van de minister over haar verzoek op openbaarmaking van documenten op grond van de Wet open overheid (Woo).
De minister heeft het verzoek van eiseres met het besluit van 1 maart 2024 gedeeltelijk ingewilligd. Bij het bestreden besluit van 25 juli 2024 heeft de minister het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog geoordeeld over twee documenten die niet bij het primaire besluit waren betrokken.
De minister heeft op beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft beroep op 20 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. Namens eiseres was ook [A] aanwezig en namens de minister [B] en [C].
Op de zitting is de behandeling van de zaak aangehouden om te bezien of partijen in onderling overleg het geschil konden beëindigen, dan wel tot een andere werkbare oplossing met elkaar konden komen. Partijen hebben overleg gevoerd, gegevens uitgewisseld en vervolgens bij brieven van respectievelijk 1 en 4 april 2025 aangegeven dat de behandeling van de zaak moest worden voortgezet.
De rechtbank heeft de behandeling voortgezet op de zitting van 15 april 2025. Na de zitting is het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Eiseres heeft op 5 juli 2023 verzocht om openbaarmaking van alle documenten over herstelbetalingen slavernijverleden uit de periode 1 januari 2022 tot 5 juli 2023. De minister heeft eiseres inzage gegeven in een inventarisatielijst met honderden documenten. Eiseres heeft aangegeven naar welke documenten haar belangstelling uitging en vervolgens heeft de minister die beoordeeld. De minister heeft daarbij 36 documenten aangetroffen die vallen binnen de reikwijdte van het verzoek van eiseres. Deze documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt. In de bezwaarfase heeft de minister nog twee documenten aangetroffen, namelijk het document ‘Toetsing aan formulering voor excuses (17 juni 2022)’ en het document ‘Werkdocument redeneerlijn slavernij’. Het eerste document heeft de minister gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het tweede document heeft de minister niet openbaar gemaakt.
Is de zoekslag volledig geweest?
Is de zoekslag volledig geweest?
Naar aanleiding van de zitting van 20 februari 2025 heeft de minister de geïnventariseerde lijst nader bekeken. Ten eerste heeft de minister de inventarisatielijst nogmaals aan eiseres voorgelegd, waarbij de minister – in tegenstelling tot eerder – nu wel duidelijk heeft gemaakt of documenten ook bijlagen bevatten en welke documenten dat dan zijn. Hieruit zijn geen documenten naar voren gekomen die eiseres nog beoordeeld wilde zien. Verder heeft de minister onderzocht of er meer documenten bij hem berustten, naar aanleiding van de voorbeelddocumenten die eiseres heeft genoemd als opbrengst van dezelfde Woo-verzoeken bij andere ministeries. De minister heeft gesteld dat dit geen nieuwe documenten heeft opgeleverd. Een aantal van de voorbeelden was al beoordeeld in twee eerdere besluiten naar aanleiding van een ander Woo-verzoek. Een ander deel is niet bij de beoordeling betrokken omdat deze documenten volgens de minister niet onder de reikwijdte van het huidige Woo-verzoek vielen.
Eiseres heeft op de zitting van 15 april 2025 gesteld dat zij er nu wel op vertrouwt dat de inventarislijst compleet is en dat zij niet aannemelijk kan maken dat er meer moet zijn, maar het vertrouwen is wel wankelmoedig omdat de lijst pas compleet werd nadat eiseres in bezwaar had aangegeven welke documenten er (volgens haar) misten. Ook ontbreken documenten die wijzen op overleg met of advies aan bijvoorbeeld hogere ambtenaren, politieke leiding of externen.
De rechtbank is van oordeel dat er geen reden is voor de conclusie dat er meer documenten onder de minister berusten dan hij heeft geïnventariseerd. De eerste lijst is volledig (en na de zitting van 20 februari 2025 nogmaals) beoordeeld, maar dit heeft geen nieuwe documenten opgeleverd. Ook naar aanleiding van de 19 voorbeelden van documenten die eiseres heeft genoemd, heeft de minister geen nieuwe documenten aangetroffen. De rechtbank heeft aan de hand van de lijsten van eiseres en de minister kunnen vaststellen dat die lijsten veelal overeenkomen en dat eiseres geen documenten noemt die ten onrechte niet in de beoordeling zijn betrokken. De documenten die eiseres als voorbeelden heeft gegeven, bevatten over herstelbetaling slavernijverleden alleen mededelingen met de strekking dat hiertoe niet (uit eigen beweging) zal worden overgegaan. Eiseres heeft aangegeven dat dit niet de mededeling is waar zij naar op zoek is. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dergelijke documenten (die eerder waren beoordeeld naar aanleiding van een Woo-verzoek over excuses voor het slavernijverleden) niet onder het Woo-verzoek van eiseres vallen en dat ze daarom niet naar de maatstaven van de Woo zijn beoordeeld. Dit geldt voor alle door eiseres genoemde documenten die zij van de ministers van Algemene Zaken en Financiën heeft ontvangen.
De nieuwe stukken die in de bezwaarfase zijn beoordeeld leiden ook niet tot het oordeel dat de zoekslag in z’n geheel ontoereikend is geweest. De zoekslag is in de besluitvorming naar behoren uitgelegd. Het klopt dat de minister in de bezwaarfase twee extra documenten heeft beoordeeld. Het zijn documenten die naar inhoud vergelijkbaar zijn met wel gevonden documenten (het zijn teksten die ook terugkomen in de wel beoordeelde documenten 27 respectievelijk 10 en verder). Aangezien van deze documenten diverse versies wel zijn geïnventariseerd, ziet de rechtbank geen aanleiding te veronderstellen dat de minister onzorgvuldig is geweest of dat anderszins documenten zijn gemist door de wijze van zoeken. Het is niet aannemelijk dat deze documenten door de opmaak of door de soort van het bestand onder de radar zijn gebleven. Dat dit met andere documenten zou zijn gebeurd, is niet aannemelijk geworden. De opbrengst was in eerste instantie weliswaar niet compleet, maar te weinig gemankeerd om te oordelen dat de zoekslag niet deugt of onbetrouwbaar is. Ook uit de inhoud van de documenten die onder geheimhouding aan de rechtbank zijn overgelegd, valt niet af te leiden dat er stukken zijn gemist. De rechtbank acht aannemelijk dat er geen andere informatie is.
In de (geheim gehouden) documenten vindt de rechtbank bevestiging van het standpunt van de minister dat herstelbetalingen voor het kabinet nooit een reële optie is geweest en dat het onderwerp daardoor nooit verder is uitgewerkt. Het is daarom aannemelijk dat daarover geen langdurige of brede overleggen hebben plaatsgevonden. Dat hierover geen andere dan de gevonden documenten onder de minister berusten wordt bevestigd in de geheime stukken. Op de zitting heeft de minister hierover nader toegelicht dat het initiatief voor excuses van zijn ministerie kwam en dat herstelbetalingen hierbij alleen marginaal zijn verkend of onderzocht omdat al snel duidelijk was dat het nooit onderdeel van beleid zou worden. Gezien de geheime stukken heeft de rechtbank geen aanleiding om aan deze uitleg te twijfelen. Overigens zijn in de documenten wel verslagen van overleggen en advisering aan (politieke) leiding en een externe opgenomen, zodat ook desbetreffende opmerking van eiseres geen reden is om te twijfelen aan de volledigheid van de zoekslag. De beroepsgrond slaagt niet.
Weigeringsgronden
Weigeringsgronden
Eiseres heeft aangegeven dat het haar met name gaat om openbaarmaking van informatie in de volgende documenten: de rechtbank geeft aan in welke documenten deze informatie voorkomt.
- Brainstormsessie claims slavernijverleden. Dit komt met name voor in de documenten 5 en 8;
- Nota aansprakelijkheidsaspecten en verzoeken tot schadevergoeding slavernijverleden: dit onderwerp komt voor in de documenten 22-27;
- Toetsing aan formulering voor excuses: document 27 en document 1 bij de beslissing op bezwaar;
- Annotatie aansprakelijkheid (14 december 2022); document 27 is concept/onderdeel van 22;
- Werkdocument redeneerlijn slavernij: dit is document 2 bij het besluit op bezwaar. De rechtbank merkt daarbij op dat document 10 hiervan een concept is en de documenten 11, 12, 13, 15 en 17 weer werkdocumenten/concepten zijn van document 10.
8. De voor eiseres belangrijkste delen van deze documenten zijn niet openbaar gemaakt met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Dit houdt in dat informatie niet openbaar wordt gemaakt als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat.
9. Eiseres voert aan dat het beroep van de minister op de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo onvoldoende is gemotiveerd. De minister laat met de toepassing van deze weigeringsgrond het beeld ontstaan dat hij niet wil dat openbaarmaking een maatschappelijk debat zou veroorzaken. Dat is juist wel de bedoeling. Verder stelt eiseres dat er geen juridische procedures zijn over herstelbetalingen en het ook niet meer is te verwachten dat er nog juridische procedures zullen volgen. De procespositie van de staat is dus niet in geding en geen reden om informatie niet openbaar te maken. Dat een document een concept betreft en mogelijk onvoldragen is, kan nooit een onderbouwing van een weigering zijn. Eiseres bestrijdt ook de weglakkingen die persoonlijke beleidsopvattingen zouden bevatten.
10. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het belang van het goed functioneren van de Staat zich verzet tegen de openbaarmaking van de geweigerde informatie. De kern is dat het gaat om de procespositie, dat wil zeggen de juridische positie van de Staat in (toekomstige) procedures. Er zijn schadeclaims ingediend. Een deel hiervan is beantwoord, maar de minister acht het denkbaar dat in de toekomst schadeclaims worden ingediend waarover geprocedeerd zal worden. De informatie kan daarom nu en in de toekomst de procespositie van de Staat schaden. Ook zou het het bestuur schaden als conceptversies van documenten openbaar worden, omdat er een publiek debat kan ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming. Verder acht de minister van belang dat burgers open kunnen blijven communiceren met de landelijke overheid en informatie moeten kunnen delen, zonder dat ze er rekening mee hoeven te houden dat dat openbaar wordt gemaakt. Als burgers daar toch niet op kunnen vertrouwen, wordt de communicatie belemmerd. Ook dit schaadt het goed functioneren van de Staat. Een en ander dient zwaarder te wegen dan het belang van openbaarmaking.
11. De rechtbank stelt vast dat de minister de inhoudelijke documenten heeft geweigerd openbaar te maken grotendeels op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo.
12. In de door eiseres genoemde documenten gaat het om inventarisatie(s) of verkenningen en analyse van (juridische) aspecten die betrokken zijn of kunnen worden ter bepaling van een (juridisch) standpunt/denklijn voor het geval de Staat in een procedure over herstelbetaling wordt aangesproken. Het betreft de verslaglegging van (voor)overleggen waarin juridische uitgangspunten, mogelijkheden, redeneringen en gevolgen worden verkend ten aanzien van de mogelijke aspecten van het onderwerp en waarin denklijnen/strategie aan bod komen in geval van eventuele procedures.
13. Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat procedures hierover (nog) niet aanhangig zijn, maar dat dit (in de nabije toekomst) niet wordt uitgesloten. De rechtbank acht dit aannemelijk. Met eiseres kan worden aangenomen dat het onderwerp wel/geen herstelbetaling op dit moment weliswaar politiek bestuurlijk is afgerond nu een standpunt is bepaald (geen herstelbetaling), maar de minister mag er redelijkerwijs van uitgaan dat het een gevoelig en actueel onderwerp is en nog een tijd zal blijven. Dat er nu geen juridische procedures zijn maakt dat niet anders. Er zijn wel claims ingediend en procedures zijn (daarmee) niet uitgesloten. Dit kan weliswaar niet tot in de eeuwigheid duren, maar aannemelijk is dat het onderwerp in de samenleving niet is afgerond. Zo heeft de minister onbetwist gesteld dat er nog geen algehele overeenstemming is over (de hoogte van) het voorgestelde fonds en daarmee is de beschikbaarheid van (de hoeveelheid) financiële middelen nog in discussie. Voor dit moment acht de rechtbank het onderwerp en de mogelijkheid van procedures daarom nog actueel en daarmee ook de procespositie en het goed functioneren van de Staat.
14. Gelet hierop, is aannemelijk dat na openbaarmaking van informatie als bedoeld in rechtsoverweging 12 een procespartij in een mogelijke juridische procedure tegenover de Staat voorkennis heeft waar deze procespartij zijn of haar voordeel mee kan doen. De minister mocht zich hierbij op het standpunt stellen dat als voornoemde informatie in de openbaarheid zou worden gebracht, de Staat onevenredig benadeeld zou worden omdat eventuele toekomstige procespartijen hun procespositie met die voorkennis kunnen aanpassen. De procespositie en daarmee het goed functioneren van de Staat zou hiermee worden belemmerd. Documenten waarin juridische onderwerpen en aspecten over eventuele procedures worden verkend, hoeven daarom in beginsel niet openbaar gemaakt te worden. Naar het oordeel van de rechtbank mocht de minister de informatie weigeren op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo.
15. Verder is van belang dat artikel 5.1, tweede lid, onder i, in de Woo is opgenomen, omdat het oude artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob niet is overgenomen, maar de wetgever het wel van belang vond dat de belangen van de Staat in voldoende mate beschermd zouden kunnen worden [1] . De mate van vertrouwelijkheid en de gevoeligheid van het onderwerp kunnen daarbij worden betrokken. Het is van algemene bekendheid dat het slavernijverleden en hoe daarmee om te gaan een beladen en gevoelig onderwerp betreft dat veel leed heeft berokkend dat nog diep wordt gevoeld. In die context mag de minister ervan uitgaan dat het als zeer pijnlijk zou worden ervaren als hierover een mogelijk als kil ervaren juridische verkenning door de Staat een eigen leven zou gaan leiden en het maatschappelijke debat zou kunnen gaan domineren. Aannemelijk is dat dit de communicatie met de Staat in de weg zou staan. Ook een dergelijke kans op bittere juridisering heeft de minister mogen zien als een mogelijke belemmering voor het goed functioneren van de Staat.
16. Gelet op al het voorstaande, mocht de minister zich op het standpunt stellen dat het belang van het goed functioneren van de staat zwaarder weegt dan het belang dat is gediend met het openbaar maken van de desbetreffende (onderdelen van) documenten. Onderdelen van die documenten die de (algemene) inleiding over het onderwerp bevatten, zijn reeds openbaar en hoeven daarom niet opnieuw openbaar gemaakt te worden. Een en ander leidt ertoe dat de minister deze documenten in hun geheel mocht weigeren.
16. Dat concepten van eerdere versies ook met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo zijn geweigerd is op zichzelf niet onjuist omdat hierin steeds dezelfde aspecten een rol spelen. Overigens gaat het inderdaad om eerdere versies van bijvoorbeeld document 10 (11, 12, 13, 15, 17), waarin ambtenaren met elkaar in overleg zijn over teksten die in ontwikkeling zijn. De rechtbank heeft in dergelijke conceptdocumenten geen andere feitelijkheden aangetroffen waarover nog een nader oordeel moest worden gevormd.
16. Wat betreft de (beperkte) onderdelen die geweigerd zijn op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. Het betreft een weergave van interne besluitvorming en voorbereiding van communicatie. Ambtenaren moeten hierover in vrijheid met elkaar kunnen overleggen en adviseren zonder reserves. Er zijn geen onderdelen die als afzonderlijke feitelijke gegevens kunnen worden aangemerkt. Ze zijn ook niet als beleidsalternatieven te typeren. Gelet hierop, mochten die onderdelen op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo worden geweigerd.
Conclusie en gevolgen
De conclusie van de rechtbank is dat het besluit zorgvuldig is voorbereid en deugdelijk is gemotiveerd. Wat eiseres meer of anders heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Het beroep is ongegrond. Het bestreden besluit blijft in stand. Er is geen aanleiding voor vergoeding van eventuele proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter en mr. I. Helmich en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.