Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/4989
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.J.A. Arts),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest, het college
(gemachtigden: mrs. N. de Haan en S.A. de Graaff).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij] B.V.uit [vestigingsplaats] (de projectontwikkelaar)
[derde-partij] B.V.uit [vestigingsplaats] (de projectontwikkelaar)
(gemachtigde: [.] ).
Hierna worden partijen genoemd: eiser, het college en de projectontwikkelaar.
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over het verzoek van eiser aan het college om tegemoetkoming in planschade als gevolg van het bestemmingsplan “ [adres 1] ” (het bestemmingsplan). Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres 2] in Soest met daarop zijn woning. Het perceel van eiser ligt op circa 28 meter afstand van het perceel [adres 1] in Soest. Voor dit perceel is op 10 februari 2022 het bestemmingsplan vastgesteld. Met dit bestemmingsplan is de realisatie van zeventien appartementen en vier rijtjeswoningen mogelijk gemaakt op een terrein van 2.594 m² waar voorheen horeca ( [onderneming 1] ) was gevestigd. Het bestemmingsplan is onherroepelijk is geworden.
2. Eiser heeft op 4 april 2023 een planschadeverzoek bij het college ingediend. Hij verzoekt om een vergoeding van schade in verband met de waardevermindering van zijn woning door het bestemmingsplan.
3. In juli 2023 heeft [onderneming 2] in opdracht van het college een conceptadvies (hierna: het concept-advies) planschade uitgebracht. Daarin wordt geadviseerd om een bedrag van € 10.150,- aan tegemoetkoming in planschade aan eiser toe te kennen. [onderneming 2] hebben daarbij geadviseerd om een drempel van 3% voor normaal maatschappelijk risico toe te passen, omdat de ontwikkeling niet past in het langdurig gevoerde planologische beleid van de gemeente.
4. [onderneming 2] heeft het concept-advies naar partijen gestuurd en hen in de gelegenheid gesteld om hierop een zienswijze in te dienen. Eiser heeft op 9 juli 2023 schriftelijk gereageerd dat hij zich inhoudelijk in het concept-advies kan vinden. Het college heeft op 25 juli 2023 op het concept-advies gereageerd. Deze reactie gaf [onderneming 2] geen aanleiding om advies aan te passen. Ten slotte heeft de projectontwikkelaar op 9 augustus 2023 schriftelijk op het concept-advies gereageerd. Naar aanleiding van deze reactie heeft [onderneming 2] de Structuurvisie “Soest 2009-2030” opgevraagd waaruit volgens de deskundige blijkt dat de ontwikkeling van de locatie wel in het langdurig gevoerde planologisch beleid past.
5. Vervolgens heeft [onderneming 2] op 22 september 2023 een definitief advies (hierna: het definitieve advies) uitgebracht, waarin wordt geadviseerd om een bedrag van € 250,- aan tegemoetkoming in planschade aan eiser toe te kennen met toepassing van een drempel van 5% voor het normale maatschappelijke risico.
6. In een besluit van 11 oktober 2023 (het primaire besluit) heeft het college € 250,- aan planschade aan eiser vergoed. Eiser heeft hier bezwaar tegen gemaakt.
7. In een besluit van 4 april 2024 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit). Daarbij heeft het college zich gebaseerd op het advies van de bezwaarschriftencommissie en het definitieve advies.
8. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
9. De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, de gemachtigden van het college en de projectontwikkelaar.
Overwegingen
Overgangsrecht
10. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingetrokken en is de Omgevingsweg in werking getreden. Omdat voor die datum het nieuwe bestemmingsplan van kracht is geworden en het verzoek om schadevergoeding binnen vijf jaar na die datum is ingediend, is in deze zaak de Wro met de onderliggende regelingen nog van toepassing. [1]
Bestemmingsplanwijziging
11. Op grond van het voormalige bestemmingsplan “De Eng” (oude bestemmingsplan) dat is vastgesteld op 15 mei 2012 hadden de gronden waarop de planologische wijziging heeft plaatsgevonden de bestemming “Maatschappelijk”. Op grond van het oude bestemmingsplan bedroeg de bebouwingshoogte ter plaatse van het perceel maximaal 5 meter. Met het bestemmingsplan is de bestemming “Wonen – Gestapeld” voor die gronden gaan gelden. Op grond van het bestemmingsplan geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen dat uitsluitend gestapelde woningen zijn toegestaan met een maximum van zeventien woningen. Voor het bouwen van hoofdgebouwen geldt een bebouwingshoogte van maximaal 16 meter.
12. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser door de planologische wijziging in een planologisch nadeliger situatie terecht is gekomen. De bebouwingsmogelijkheden zijn toegenomen waardoor het uitzicht en de privacy van eiser is verminderd. Tussen partijen is verder niet in geschil dat deze schade voor eiser ten tijde van de aankoop van zijn woning aan de [adres 2] in 2004 niet was te voorzien of dat hij de schade anderszins had kunnen voorkomen of beperken. Partijen zijn het er verder over eens dat woningbouw een normaal maatschappelijke ontwikkeling is en dat woningbouw binnen de bebouwde kom van Soest past in de ruimtelijke structuur van deze plaats.
Het geschil
13. Partijen zijn het niet eens over welke drempel voor het normale maatschappelijke risico moet worden toegepast bij bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming in planschade. Het college stelt zich op het standpunt dat een drempel van 5% moet worden aangehouden. Eiser is het hier niet mee eens en stelt dat een drempel van 3% moet worden toegepast. Eiser is het niet eens met het standpunt van het college dat deze locatie past in het langdurig gevoerde planologische beleid. Ten slotte voert eiser aan dat het college het definitieve advies aan hem had moeten voorleggen.
Normaal maatschappelijk risico
14. De rechtbank stelt voorop dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. [2] Het bestuursorgaan kan het normale maatschappelijke risico in het algemeen zonder inschakeling van een deskundige vaststellen. [3]
15. Artikel 6.2. van de Wro bevat een forfaitaire drempel van 2% voor het normale maatschappelijke risico. Dit is een minimumforfait dat geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om tegemoetkoming in planschade als gevolg van een wijziging van het planologische regime van percelen van een derden. [4] Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal maatschappelijk risico als drempel hanteert dan wel op een tegemoetkoming in mindering brengt, geldt dat er zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld. [5]
16. Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. [6] Bij beantwoording van de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. [7] Voor het bepalen van de hoogte van de drempel van het normale maatschappelijke risico geeft de Afdeling als handvat dat indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak mag toepassen. [8] Door partijen wordt niet betwist dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past. Tussen partijen is in discussie de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling van deze locatie past in het gedurende een reeks van jaren gevoerd ruimtelijk beleid.
Valt de locatie binnen een herstructureringsgebied?
17. Eiser voert aan dat het college het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op het definitieve advies waarin wordt geadviseerd om het normale maatschappelijke risico op 5% vast te stellen. Naar aanleiding van de reactie van de projectontwikkelaar op het concept advies heeft [onderneming 2] de Structuurvisie Soest 2009-2030 bij de gemeente opgevraagd. De projectontwikkelaar heeft in zijn zienswijze een kaart uit de Structuurvisie opgenomen. De projectontwikkelaar heeft deze kaart bewerkt door met een pijl te wijzen op een donker geel vlak waarmee een gebied met de aanduiding “toekomstige herstructurering” is aangegeven. Volgens eiser stelt de projectontwikkelaar ten onrechte dat de ontwikkelingslocatie binnen dat donkergele vlak en daarmee in een herstructureringsgebied ligt. Volgens eiser ziet de verwijzing naar het donkergele vlak met de aanduiding “toekomstige herstructurering” niet op de locatie [adres 1] in Soest. Deze locatie ligt namelijk buiten dat donkergele vlak ten noorden daarvan. Daarom kan volgens eiser niet worden gesteld dat op grond van de Structuurvisie de gewenste ontwikkeling aan de [adres 1] past in het langdurig gevoerde planologische beleid.
18. In beroep heeft het college in het verweerschrift laten weten dat de ontwikkeling pal ligt naast het perceel waar de herstructurering was voorzien in de Structuurvisie 2009-2030. Verder heeft het college in het in bezwaar uitgebrachte verweerschrift erkend dat de [adres 1] inderdaad geen onderdeel is van een herstructureringsgebied. Op de zitting van de rechtbank heeft het college desgevraagd ook erkend dat in het primaire besluit ten onrechte is verwezen naar de conclusie van het definitieve advies van [onderneming 2] , voor zover deze conclusie is gebaseerd op de veronderstelling dat de [adres 1] binnen een in de Structuurvisie aangegeven herstructureringsgebied ligt. In het bestreden besluit wordt voor de motivering echter verwezen naar het advies van de bezwaaradviescommissie. In dit advies wordt het definitieve advies van [onderneming 2] gevolgd. Het definitieve advies is echter gebaseerd op een onjuiste aanname dat het perceel waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden, onderdeel is van het herstructureringsgebied. In plaats van het advies van de bezwaaradviescommissie te volgen, had het college vast moeten houden aan het juiste standpunt dat het in het verweerschrift in bezwaar heeft ingenomen dat het definitieve advies onjuist is, voor zover daarin het standpunt van de projectontwikkelaar is gevolgd dat de ontwikkeling deel uitmaakt van het herstructureringsgebied. Artikel 7:12, eerste lid, van de Awb biedt daarvoor ruimte. Daarbij komt dat het aan het college is om het normale maatschappelijke risico vast te stellen en in de regel op dat punt van een ingewonnen advies kan afwijken, te meer als de afwijking een onjuiste vaststelling van de feiten betreft. In zoverre is de motivering van het bestreden besluit gebrekkig.
19. Daarmee is sprake van een motiveringsgebrek als bedoeld in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In het verweerschrift en op de zitting heeft het college alsnog een aanvullende motivering gegeven. De vraag is vervolgens of het college met deze aanvullende motivering het gebrek heeft hersteld. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Zij vindt namelijk dat hiermee alsnog een draagkrachtige motivering is gegeven die het bestreden besluit kan dragen. Daarbij betrekt zij het volgende.
Is sprake van een gedurende een reeks van jaren gevoerd ruimtelijk beleid?
20. Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat het gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelingsruimte en zelf heeft geconstateerd dat de [adres 1] weliswaar niet in een herstructureringsgebied ligt, maar dat deze ontwikkeling wel past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijk beleid. In de Structuurvisie 2009-2030 wordt vermeld dat de gemeente Soest een grote woningbouwopgave heeft die de gemeente wil invullen door voor nieuwe woningbouw in beginsel eerst te zoeken naar locaties binnen de bestaande kern met de voorkeur om binnen de bebouwde kom in te breiden. De locatie ligt binnen de rode contour [9] , pal naast het gebied dat is aangewezen voor herstructurering. De ontwikkeling van de [adres 1] komt daarom hoog op de hiervoor geschetste prioritering voor woningbouw.
21. De rechtbank kan het college hierin volgen. De ontwikkeling kwalificeert als een inbreidingslocatie die past in het ruimtelijk beleid dat is vastgesteld in de Structuurvisie 2009-2030. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de ontwikkeling volgens de hiervoor weergegeven rechtspraak van de Afdeling in de lijn van de verwachtingen kan liggen, ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. De Structuurvisie 2009-2030 is daarna niet meer gewijzigd, terwijl het beleid is voortgezet met het Masterplan Wonen Soest van 13 februari 2020 en de Omgevingsvisie Soest en Soesterberg van 21 december 2021. De ontwikkeling past hiermee in het gedurende een reeks van jaren gevoerde planologisch beleid van de gemeente voordat het bestemmingsplan werd vastgesteld. Daarbij komt dat het college beoordelingsruimte heeft bij de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico. Dat betekent dat het college de ontwikkelingen op deze locatie zelf kan beoordelen en daarvoor niet afhankelijk is van het advies van [onderneming 2] . Daarom kon het college het onderdeel van het definitieve advies passeren zonder opnieuw advies aan [onderneming 2] te vragen, waarin ten onrechte is geconcludeerd dat de locatie in de donkergele vlak lag. Het college heeft dan ook het normale maatschappelijke risico op 5% kunnen vaststellen.
22. De rechtbank zal het motiveringgebrek passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat het niet aannemelijk is dat eiser door schending van het motiveringsbeginsel is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou namelijk, gelet op wat hiervoor is overwogen, een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Publicatie Structuurvisie Soest 2009-2030
23. Eiser voer aan dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat, wanneer of hoe de Structuurvisie is gepubliceerd, zodat de drempel voor het normale maatschappelijke risico op 3% moet blijven vastgesteld.
24. Het college heeft als bijlage bij zijn verweerschrift in de bezwaarfase een bericht uit de Soester Courant van 29 oktober 2009 gevoegd waaruit blijkt dat de Structuurvisie
2009-2030 door de gemeente is vastgesteld en bekendgemaakt. Verder heeft het college erop gewezen dat de vaststelling en bekendmaking van de Structuurvisie voor eenieder online op het portaal “iBabs” is terug te vinden.
2009-2030 door de gemeente is vastgesteld en bekendgemaakt. Verder heeft het college erop gewezen dat de vaststelling en bekendmaking van de Structuurvisie voor eenieder online op het portaal “iBabs” is terug te vinden.
25. Het planologisch beleid van de gemeente is hiermee, anders dan eiser stelt, voldoende kenbaar gemaakt. Bij het bepalen van de drempel voor het normale maatschappelijke risico gaat het overigens niet om de vraag of het gemeentelijk beleid is gepubliceerd, zoals het geval is bij actieve risico-aanvaarding, maar om de vraag in hoeverre sprake is van jarenlang gevoerd planologisch beleid. De beroepsgrond slaagt niet.
Het verloop van de adviseringsprocedure
26. Eiser voert ten slotte aan dat het college hem ten onrechte niet op de hoogte heeft gebracht van de reactie van de projectontwikkelaar op het concept advies, waardoor het definitieve advies in zijn nadeel is gewijzigd. Het college heeft het primaire besluit van 11 oktober 2023 gebaseerd op dit definitieve advies. Het college heeft dit advies pas op 26 oktober 2023, dus na het primaire besluit, naar eiser gestuurd. Eiser had in de fase van externe advisering tot de beraadslaging en besluitvorming van het college rechtstreeks invloed willen uitoefenen op de totstandkoming van het definitieve advies, omdat bestuursorganen zich doorgaans richten naar de inhoud of richting van een dergelijk advies. In het verlengde daarvan stelt eiser dat het college zijn bezwaren aan [onderneming 2] had moeten terugkoppelen en [onderneming 2] opnieuw had moeten laten onderzoeken of het college terecht is meegegaan in de wijze waarop de projectontwikkelaar de zaak heeft gepresenteerd.
27. De rechtbank gaat hier niet in mee. Zij kan het college volgen in zijn uitleg dat dit niet vereist is en dat de gevolgde stappen in het besluitvormingsproces in overeenstemming zijn met de Planprocedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Soest van 25 september 2008 (de Planprocedureverordening). [10] Zowel de Planprocedureverordening als de Awb geven niet de verplichting om de zienswijzen op een concept advies voorafgaand aan de besluitvorming met eiser te delen.
28. De rechtbank is het ook met het college eens dat eiser niet is benadeeld door de gevolgde procedure. [onderneming 2] heeft naar aanleiding van onder meer de zienswijze van eiser het definitieve advies opgesteld en dit advies conform de Planprocedureverordening naar het college gestuurd. [11] Daarna heeft het college het primaire besluit genomen, waartegen eiser bezwaar heeft gemaakt. De bezwaarprocedure is een volledige heroverweging. Eiser heeft dus zowel in de primaire fase als in de bezwaarfase voldoende gelegenheid gehad om zijn standpunten naar voren te brengen.
29. De Planprocedureverordening en de Awb verplichten het college ook niet om een deskundige opnieuw om advies te vragen. Het college heeft ook niet onzorgvuldig gehandeld door dit na te laten. [onderneming 2] heeft het concept-advies uitgebracht en heeft voor het tot stand komen van het definitieve advies zienswijzen gevraagd en ontvangen van alle partijen. Vervolgens is in bezwaar de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag uitgebreid behandeld. Zoals eerder vermeld heeft het college beoordelingsruimte bij de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico en heeft hij daarvan in redelijkheid gebruik mogen maken. De beroepsgronden slagen niet.
Conclusie en gevolgen
30. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het college het normale maatschappelijke risico op 5% heeft kunnen vaststellen en dat eiser recht heeft op een tegemoetkoming in planschade van € 250,-.
31. Vanwege het in overweging 19. geconstateerde motiveringsgebrek zal de rechtbank bepalen dat het college het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoedt. Daarnaast veroordeelt de rechtbank het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, voorzitter, en mr. J.W. Veenendaal en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Bouwman, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.