Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/3690
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juni 2025 in de zaak tussen
[onderneming] B.V., uit [vestigingsplaats] , (hierna: [onderneming] )
(gemachtigde: mr. J.A.N. Baas),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister
(gemachtigden: mr. L.J. Hamstra, mr. I. Kabbouti en mr. drs. E.C. Jonkman).
Als derde-partij nemen aan de zaak deel:Fastned B.V., uit Amsterdam (hierna: Fastned)
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina) en
Circle K Nederland B.V., uit Den Haag (hierna: Circle K)
(gemachtigde: mr. V. Leijh).
Circle K Nederland B.V., uit Den Haag (hierna: Circle K)
(gemachtigde: mr. V. Leijh).
Inleiding
Op 16 juli 2015 is aan Fastned op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) een vergunning verleend voor het plaatsen en behouden van een oplaadstation voor elektrische voertuigen met bijbehorende werken op verzorgingsplaats ‘De Aalscholver’ aan de A6 in de gemeente Lelystad. Fastned heeft de minister verzocht om die vergunning te wijzigen in de zin dat zij haar laadstation kan uitbreiden met veertien laadplekken. [onderneming] heeft hierover een zienswijze uitgebracht.
Bij besluit van 14 februari 2024 heeft de minister de door Fastned gevraagde uitbreiding vergund. [onderneming] is het hier niet mee eens en heeft tegen het besluit beroep ingesteld.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Fastned heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 11 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] namens [onderneming] , de gemachtigde van [onderneming] , de gemachtigden van de minister, [B] namens Fastned en de gemachtigden van Fastned, [C] namens Circle K en de gemachtigde van Circle K.
Beoordeling door de rechtbank
Relevante regelgeving
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van de Wbr is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan de minister een vergunning slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.
Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021, 2022 en 2024 gewijzigd. In de Kennisgeving is bepaald dat aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid.
De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de verleende vergunning van Fastned uit te breiden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [onderneming] .
De verleende vergunning doorkruist de plannen van [onderneming]
voert allereerst aan dat de uitbreidingsplannen van Fastned een al in augustus 2021 door haar ingediende aanvraag om een Wbr-vergunning doorkruisen. De aanvraag van [onderneming] is eerder gedaan dan de nu vergunde aanvraag van Fastned en ziet op het realiseren van een drive-thru bij het wegrestaurant van [onderneming] op de Aalscholver op (een deel van) hetzelfde stuk grond waarop de vergunning van Fastned ziet. Deze aanvraag is weliswaar afgewezen, maar nadat de rechtbank [onderneming] in het gelijk heeft gesteld in beroep, loopt over deze afwijzing nog een procedure in hoger beroep. De minister had de behandeling van de aanvraag van Fastned op zijn minst moeten uitstellen totdat onherroepelijk is beslist op de aanvraag van [onderneming] . [onderneming] voert aan dat haar belangen onvoldoende (kenbaar) zijn meegewogen.
De rechtbank overweegt hierover dat de Kennisgeving voorschrijft dat aanvragen op volgorde van binnenkomst worden beoordeeld. Dat is in dit geval ook gebeurd. [onderneming] heeft de aanvraag voor de drive-thru gedaan in augustus 2021. Daarop is beslist op 24 december 2021. De aanvraag van Fastned is gedaan op 3 juni 2022 en daarop is beslist bij het besluit van 14 februari 2024. Op het moment dat de minister besliste op de aanvraag van Fastned liep er inderdaad nog een beroepsprocedure tegen de afwijzing van de aanvraag van [onderneming] , maar er is geen rechtsregel die bepaalt dat de minister had moeten wachten met het nemen van zijn besluit op de aanvraag van Fastned tot onherroepelijk was besloten op de aanvraag van [onderneming] . Bovendien hebben de minister en Fastned onweersproken gesteld dat de drive-thru van [onderneming] ook met de nu vergunde uitbreiding van Fastned, nog steeds gerealiseerd kan worden.
Op grond van artikel 3 van Pro de Wbr kan een vergunning slechts worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft geoordeeld dat de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats één van de belangen is die artikel 3 van Pro de Wbr beoogt te beschermen. Bij de belangenafweging die in het kader van de toetsing aan artikel 3 van Pro de Wbr moet worden gemaakt, behoren in ieder geval te worden betrokken de belangen van degenen die op de verzorgingsplaats een voorziening aanbieden. De exploitant van die voorziening heeft er belang bij dat gebruikers van de diensten die de exploitant aanbiedt de voorziening op een veilige wijze kunnen bereiken en daarvan op een veilige wijze gebruik kunnen maken. [1] [onderneming] heeft niet gesteld dat dit belang in het gedrang komt door de verleende vergunning. De door [onderneming] wel genoemde belangen om het wegrestaurant bij de tijd te houden en om over een zichtbare reclamemast te beschikken zijn commercieel van aard en vallen naar het oordeel van de rechtbank buiten de reikwijdte van de belangen die artikel 3 beoogt Pro te beschermen. [2] Vaststaat dat dit geen belangen van waterstaatkundige aard zijn, als bedoeld in het eerste lid van artikel 3 van Pro de Wbr. Op grond van het tweede lid kan de vergunning ook worden geweigerd ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard. In de Memorie van Toelichting wordt gesproken van een verbreding van het belangenkader, waarbij vooral werd gedacht aan de belangen van landschap, natuur en cultuurhistorie. Daarbij moet het ook nog gaan om belangen waarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen. De commerciële belangen van [onderneming] kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als belangen waar de verbreding van het belangenkader blijkens de Memorie van Toelichting op ziet en kunnen dus geen reden vormen om de vergunning aan Fastned te weigeren.
Is de uitbreiding in overeenstemming met de criteria van de Kennisgeving en de Wbr?
8. [onderneming] voert aan dat de toetsing aan de criteria uit de Kennisgeving onvoldoende blijkt uit de besluitvorming. De voorgenomen uitbreiding heeft onaanvaardbare gevolgen voor de (verkeers)veiligheid, want deze zal leiden tot een toename van de (complexiteit van de) verkeersstromen. Verder blijkt niet hoe de uitbreiding van de laadvoorziening zich verhoudt tot een doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats.
9. De minister stelt zich op het standpunt dat het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is verzekerd. Daarom bestaat er volgens de minister geen reden om de gevraagde vergunning te weigeren.
Aan dit standpunt heeft de minister onder meer de verkeerskundige beoordeling van 16 december 2022 ten grondslag gelegd. De verkeerskundige komt tot de conclusie dat het toestaan van de uitbreiding geen reëel verkeersveiligheidsrisico met zich brengt.
Aan dit standpunt heeft de minister onder meer de verkeerskundige beoordeling van 16 december 2022 ten grondslag gelegd. De verkeerskundige komt tot de conclusie dat het toestaan van de uitbreiding geen reëel verkeersveiligheidsrisico met zich brengt.
10. Het is vaste rechtspraak [3] dat de minister in beginsel af mag gaan op het advies van de verkeerskundige. In wat [onderneming] heeft aangevoerd heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om te twijfelen aan de conclusie van de verkeerskundige. [onderneming] heeft naar het oordeel van de rechtbank op geen enkele wijze geconcretiseerd of onderbouwd waarom de uitbreiding van de laadvoorziening afbreuk doet aan een doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de uitbreiding in strijd met het toekomstige beleid en de Dienstenwet- en richtlijn?
11. [onderneming] voert aan dat het vergunnen van de uitbreiding van het laadstation in strijd is met toekomstig beleid. In de toekomstvisie over de ontwikkeling van de verzorgingsplaatsen worden de verschillende voorzieningen als separate kavels in de markt gezet, waarbij iedere voorziening wordt aangeboden door maximaal één aanbieder. Bij toekomstige uitgifte van concessies zal Fastned een ontoelaatbare voorkeurspositie genieten.
12. De minister stelt zich op het standpunt dat geen sprake kan zijn van strijd met toekomstig beleid, omdat dit nog niet in werking is getreden. Verder is het niet zo dat een Wbr-vergunning voor (de uitbreiding van) een energielaadpunt maakt dat er een exclusief recht ontstaat op het moment dat nieuw beleid in werking treedt.
13. De rechtbank overweegt hierover dat in deze procedure de Wbr en het daarop gebaseerde beleid, zoals dat nu luidt, het toetsingskader biedt voor de minister en de rechtbank. Daaraan moet de aanvraag getoetst worden. De minister heeft geanticipeerd op toekomstig beleid in zoverre dat in het huidige beleid [4] is neergelegd dat vergunningen met een beperkte looptijd worden verleend. De minister heeft daarbij naar het oordeel van de rechtbank overtuigend gemotiveerd waarom hiervoor gekozen is en niet voor een volledige vergunningstop, zoals [onderneming] feitelijk bepleit. Enerzijds is van belang dat het transitieproces niet wordt vertraagd en anderzijds is van belang dat ook in de overgangsfase niet een tekort aan laadvoorzieningen ontstaat. De minister heeft gezocht naar een goede balans en de gemaakte keuze komt de rechtbank voor als een geschikt middel om het uiteindelijke doel te bereiken. Er zijn geen concrete aanknopingspunten om te oordelen dat Fastned door de vergunning in een ontoelaatbare voorkeurspositie komt. De termijn voor de vergunning is conform het thans geldende beleid beperkt en niet is gebleken dat aan Fastned toezeggingen zijn gedaan over bijvoorbeeld de restwaarde van haar investering. Bovendien kan deze onzekere gebeurtenis nu geen reden vormen om de vergunning aan Fastned te weigeren.
14. [onderneming] heeft gesteld dat de vergunning is verleend in strijd met de Dienstenwet -en richtlijn, maar heeft dit niet nader toegelicht of onderbouwd. De rechtbank gaat hier daarom verder niet op in.
Samenhang met aanvraag voor shop
15. [onderneming] heeft tot slot aangevoerd dat uit de aanvraag van Fastned blijkt dat zij ook een aanvraag voor een shop/wachtruimte heeft gedaan. Later heeft zij de minister gevraagd dit deel van de aanvraag af te splitsen en het onderdeel over de shop afzonderlijk te behandelen. Dit is echter niet mogelijk volgens [onderneming] ; beide aanvragen moeten in samenhang worden bezien in verband met de gekozen infrastructuur en het ruimtebeslag door de shop.
16. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat het om twee aanvragen gaat, die los van elkaar mogen worden beoordeeld. De uitbreiding van de basisvoorziening is aangevraagd op 3 juni 2022. De aanvraag voor de wachtruimte/shop is gedaan op 25 juli 2022 als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening. Er is geen verplichting om de afzonderlijk ingediende aanvragen tegelijk en gezamenlijk te beoordelen en er is ook geen sprake van een onlosmakelijke samenhang tussen de aanvragen die maakt dat beide aanvragen niet los van elkaar kunnen worden beoordeeld. De minister stelt tot slot terecht dat in deze procedure geen ruimte is om de rechtmatigheid van de wachtruimte/shop aan de orde te stellen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
17. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de verleende vergunning van Fastned in stand blijft. [onderneming] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol en mr. I. Helmich, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2025.
griffier
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.