Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/1961
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.W. Verhoeven),
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht (het college), verweerder
(gemachtigde: mr. B. van der Woude).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die het college aan eiser heeft opgelegd wegens het LED-bord aan de gevel van zijn bedrijfsgebouw aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] . Partijen verschillen van mening over de interpretatie van het verbod op reclameborden in de Omgevingsverordening provincie Utrecht en over de vraag of de toezichthouder van het college een concrete toezegging aan eiser heeft gedaan over het beëindigen van het handhavingstraject na vergunningverlening door de gemeente Bunnik. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepsgronden niet slagen. Het beroep is ongegrond.
Procesverloop
1. Het college heeft aan eiser op 7 maart 2024 (primaire besluit I) een last onder dwangsom opgelegd, nadat het college eerder een vergelijkbare last had opgelegd en die naderhand weer had ingetrokken. Eiser werd gelast om het reclamebord met verlichting te verwijderen en verwijderd te houden.
2. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van het bezwaar heeft het college op 18 oktober 2024 het primaire besluit ingetrokken en vervangen door een nieuw besluit (primaire besluit II). Met dit besluit zijn twee lasten aan eiser opgelegd. Eiser is gelast om te voorkomen dat hij overtredingen van de Omgevingsverordening provincie Utrecht (hierna: omgevingsverordening) in de toekomst opnieuw begaat. Eiser kan dit doen door geen weergaven meer op het LED-bord weer te geven met betrekking tot bedrijven, diensten en/of beroepen die niet zijn gevestigd c.q. worden uitgeoefend in het gebouw aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] , en verder ook geen weergaven op het LED-bord weer te geven over bedrijven, diensten en/of beroepen die niet in overeenstemming zijn met het omgevingsplan (last 1). Daarnaast kan eiser dit doen door het LED-bord voortaan uitgeschakeld te houden tussen 23:00 en 06:00 (last 2). De termijn om aan de lasten te voldoen bedraagt zes weken gerekend vanaf de datum van de beslissing op bezwaar. Indien de overtreding dan niet is beëindigd of beëindigd wordt gehouden, verbeurt eiser een dwangsom van €500,- per constatering per kalenderweek tot een maximum van €2.500,-. Het bezwaar van eiser was van rechtswege mede tegen het primaire besluit II gericht. [1]
3. Met het bestreden besluit van 28 januari 2025 heeft het college het bezwaar gericht tegen het primaire besluit I gegrond verklaard, het bezwaar tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard en de laatste zinsnede met betrekking tot het omgevingsplan in last 1 laten vervallen.
4. Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep bij de rechtbank ingesteld. Het college heeft vervolgens bij besluit van 15 april 2025 last 2 ingetrokken, omdat de toezichthouder heeft geconstateerd dat het LED-bord tussen 23:00 en 06:00 uitstaat. De rechtbank stelt vast dat dit besluit in de plaats komt van het besluit van 28 januari 2025. Het beroep van eiser is van rechtswege gericht tegen het besluit van 15 april 2025. [2]
5. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
6. De rechtbank heeft het beroep op 8 juli 2025 met behulp van een beeldverbinding op een hybride zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld door zijn gemachtigde, en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader
7. De omgevingsverordening bepaalt dat het verboden is om in het ‘gebied landschappelijke waarden’ borden te plaatsen. [3] Het perceel van eiser valt binnen deze gebiedsaanwijzing. Dat is tussen partijen niet in geschil. Het verbod geldt niet voor borden die voldoen aan de uitzonderingen als bedoeld in bijlage 18 van de omgevingsverordening. [4] Eén van die uitzonderingen ziet op bedrijfsgebouwen. Bij een bedrijfsgebouw worden alleen borden geplaatst en behouden die betrekking hebben op een beroep, bedrijf of dienst, uitgeoefend in dat gebouw in overeenstemming met het omgevingsplan. [5]
Overtreding
8. Eiser voert aan dat in zijn bedrijfsgebouw het bedrijf [bedrijf] is gevestigd dat advertentiemogelijkheden op een LED-bord aanbiedt aan derden. Dat er op het LED-bord reclame wordt gemaakt voor bedrijven die niet in het bedrijfsgebouw van eiser zijn gevestigd, doet er volgens eiser niet toe, omdat deze bedrijven gebruik maken van de diensten van [bedrijf] . Het reclamebord valt daarmee onder de vrijstelling van het verbod, waardoor eiser niet in overtreding is.
9. De rechtbank stelt vast dat partijen van mening verschillen over de interpretatie van de vrijstelling van het provinciale verbod. Naar het oordeel van de rechtbank moet de bepaling zo worden gelezen dat de reclame-uiting op het reclamebord, dat bij een LED-bord kan variëren, betrekking moet hebben op een beroep, dienst of bedrijf uitgeoefend in het bedrijfsgebouw. Uit de foto’s in de controlerapporten van de toezichthouder blijkt dat er op het LED-bord reclame is gemaakt voor bedrijven die op andere locaties zijn gevestigd dan in het bedrijfsgebouw van eiser. Hiermee staat vast dat eiser het provinciale verbod heeft overtreden. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.
Toetsingskader
10. Bij handhavingsbesluiten geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving staat dus voorop. Van deze beginselplicht tot handhaving mag alleen worden afgezien als handhavend optreden onevenredig is. Dat is het geval als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Zo’n bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat handhaving onevenredig is, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [6]
Vertrouwensbeginsel
11. Eiser voert aan dat het vertrouwensbeginsel aan handhaving in de weg staat, omdat hij met de betrokken toezichthouder heeft afgesproken dat het college niet (verder) handhavend zou optreden na vergunningverlening door de gemeente Bunnik. Eiser heeft daarom bij de gemeente Bunnik een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend en de betrokken toezichthouder over elke stap in het aanvraagproces geïnformeerd. Dat het college zich op het standpunt stelt dat er geen concrete toezeggingen door de toezichthouder zijn gedaan, vindt eiser onbegrijpelijk, gelet op de vele mailwisselingen en telefoongesprekken tussen hem en de toezichthouder. In dit kader verwijst eiser naar het e-mailbericht van 29 juni 2023, waarin de toezichthouder schrijft dat het handhavingstraject gepauzeerd wordt totdat er duidelijkheid is vanuit de gemeente over de aanvraag. Eiser heeft uit dit bericht redelijkerwijs mogen afleiden dat het college het handhavingstraject liet afhangen van het besluit van de gemeente Bunnik op de aanvraag. Als eiser geen bouwvergunning, maar een bestemmingsplanwijziging had moeten aanvragen, welk standpunt het college in bezwaar heeft ingenomen, dan had het college eiser daarover direct na de aanvraag moeten informeren.
12. De rechtbank overweegt dat bij de boordeling of sprake is van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel als eerste moet worden beoordeeld of de uitlatingen van de toezichthouder kwalificeren als een toezegging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich op het vertrouwensbeginsel beroept aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen die bij hem redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het college over de manier waarop de handhavende bevoegdheid in zijn geval zou worden uitgeoefend. [7] De rechtbank is van oordeel dat uit de correspondentie in het dossier niet blijkt dat de toezichthouder een concrete toezegging aan eiser heeft gedaan. In het e-mailbericht van 15 juni 2023 aan eiser geeft de toezichthouder aan dat het LED-bord mogelijk is toegestaan wanneer de bestemming is veranderd. De toezichthouder heeft met het woord ‘mogelijk’ een duidelijk voorbehoud gemaakt, waardoor van een concrete toezegging naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is. Ook in het e-mailbericht van 25 maart 2024 ziet de rechtbank een dergelijk voorbehoud. Hierin schrijft de toezichthouder dat het aanpassen van de bestemming zou kunnen leiden tot legalisatie van het LED-bord. De rechtbank ziet ook in de andere stukken in het dossier geen toezeggingen. Dat geldt dus ook voor het e-mailbericht van 29 juni 2023, waarin de toezichthouder aangeeft dat het handhavingstraject, wegens de aanvraag bij de gemeente Bunnik, tijdelijk gepauzeerd wordt. De rechtbank ziet hierin geen toezegging dat de last onder dwangsom na vergunningverlening door de gemeente wordt ingetrokken. Het college heeft in het verweerschrift in bezwaar erkend dat de toezichthouder eiser beter had kunnen voorlichten. Met de kennis van nu was de suggestie van de toezichthouder met betrekking tot een bestemmingsplanwijziging volgens het college onjuist. Het college heeft eiser hiervoor zijn excuses aangeboden. Gelet op het voorgaande, slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
Gelijkheidsbeginsel
13. Eiser voert aan dat er op korte afstand van zijn bedrijfsgebouw allerlei reclameborden aanwezig zijn. Door alleen tegen het reclamebord van eiser handhavend op te treden, handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus eiser.
14. De rechtbank overweegt dat eiser niet heeft onderbouwd op welke adressen volgens hem reclameborden in strijd met de omgevingsverordening aanwezig zijn. Het college heeft in het verweerschrift in bezwaar uiteengezet waarom het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden. Het college geeft aan dat de reclameborden ten noorden van de A12 buiten de gebiedsaanwijzing vallen. Dit geldt ook voor de borden op het oostelijk gelegen bedrijventerrein aan de [adres 2] . In westelijke richting heeft het college twee spandoeken geconstateerd. De spandoeken op de locaties [adres 3] vallen onder de vrijstelling van het provinciale verbod, omdat op deze spandoeken reclame wordt gemaakt voor bedrijven die in de bedrijfsgebouwen op deze locaties zijn gevestigd. Eiser heeft op de zitting niet onderbouwd waarom de motivering van het college dat geen sprake is van een gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld onjuist zou zijn. Omdat met de uitleg van het college naar het oordeel van de rechtbank is gebleken dat geen sprake is van gelijke gevallen, slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet.
Evenredigheidsbeginsel
15. Eiser voert aan dat handhaving onevenredig is, omdat het voor de provinciale belangen die de omgevingsverordening beoogt te beschermen niet uitmaakt of reclame wordt getoond van bedrijf A of bedrijf B, al dan niet gevestigd in het gebouw. Ook maakt het bedrijfsgebouw van eiser onderdeel uit van het zoekgebied van een nieuw bedrijvenpark, waardoor de provinciale belangen bij de realisatie van een nieuw bedrijvenpark volledig achterhaald zullen zijn.
16. Het college stelt zich op het standpunt dat het provinciale verbod is ingesteld om een wildgroei aan reclame-uitingen van bedrijven die op andere locaties zijn gevestigd te voorkomen. De vrijstelling van het verbod heeft enkel tot doel om aan het publiek kenbaar te kunnen maken welk bedrijf in het bedrijfsgebouw is gevestigd. Volgens het college leiden vele kleine overtredingen van het reclameverbod, tezamen met andere overtredingen, tot een grote aantasting en verrommeling van het landelijk gebied. Niet handhaven zou daarom tot ongewenste precedentwerking leiden. Voorts geeft het college aan dat er onderzoek wordt gedaan naar de politieke, financiële en ruimtelijke mogelijkheden voor een nieuw bedrijvenpark. Voor een nieuw bedrijvenpark zal de gebiedsaanduiding in de omgevingsverordening gewijzigd moeten worden. Een dergelijk wijzigingstraject is op dit moment (nog) niet aan de orde, waardoor het verbod op het perceel van eiser geldt.
17. De rechtbank stelt voorop dat het college verplicht was om handhavend op te treden, nadat de toezichthouder ambtshalve een overtreding heeft geconstateerd. Van bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien, is de rechtbank niet gebleken. Het college moest bij het opleggen van de last onder dwangsom het op dat moment geldende toetsingskader hanteren, en kon dan ook geen rekening houden met de omstandigheid dat het perceel van eiser in de toekomst mogelijk onderdeel uitmaakt van een bedrijvenpark. Zoals het college heeft toegelicht dient het onderscheid in reclame-uitingen een provinciaal belang en de rechtbank kan dat volgen. De rechtbank ziet in wat eiser aanvoert geen reden waarom handhaving van het provinciale verbod, dat voor iedereen geldt, in zijn geval onevenredig zou zijn in verhouding tot de genoemde provinciale belangen. De beroepsgrond slaagt niet.
Rechtszekerheidsbeginsel
18. Eiser heeft aangevoerd dat het college het advies van de bezwaarschriftencommissie niet heeft overgenomen door niet te benoemen welke concrete activiteiten zullen leiden tot een overtreding van het omgevingsplan, dan wel heeft nagelaten om te motiveren waarom hij afwijkt van het advies van de commissie. Op de zitting heeft eiser deze beroepsgrond ingetrokken, omdat hij bij nader inzien van mening is dat het college het advies van de bezwaarschriftencommissie volledig heeft overgenomen.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is ongegrond. Omdat het college na het instellen van het beroep door eiser een gewijzigd besluit heeft genomen, ziet de rechtbank aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten die eiser in beroep heeft moeten maken. De kosten voor de beroepsmatige rechtsbijstand van de gemachtigde van eiser stelt de rechtbank onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 907,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde van € 907,- met een wegingsfactor 1). Omdat het college voorafgaand aan de zitting een nieuw besluit heeft genomen, kent de rechtbank geen punt toe voor het bijwonen van de zitting. Ook moet het college het griffierecht van € 194,- aan eiser vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt het college tot betaling van € 907,- aan proceskosten aan eiser;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.N. van Ooijen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.