Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/5162
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 augustus 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C. Hoogendijk).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de weigering van de afgifte van twee Personnel Security Clearance Certificates (PSCC’s). Eiser is het daar niet eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit gebaseerd is op een onjuiste grondslag. Eiser krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Met het besluit van 1 februari 2024 zijn twee PSCC’s ten behoeve van eiser geweigerd. Met het bestreden besluit van 23 juli 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven.
4. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
5. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
6. De rechtbank heeft het beroep op 2 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
7. Eiser werkt bij [organisatie] . In het kader van een uitzendmissie van [organisatie] heeft eiser toegang nodig tot geheime informatie. Voor deze werkzaamheden zijn twee PSCC’s nodig, een op het niveau NATO SECRET en een op het niveau SECRET UE/EU SECRET. Eiser is daarom door het ministerie van Justitie en Veiligheid aangemeld bij de National Security Authority (NSA) voor een veiligheidsonderzoek. De Unit Veiligheidsonderzoeken van de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD) heeft dit onderzoek uitgevoerd.
8. Uit het onderzoek is gebleken dat de partner van eiser, mevrouw [A] , de Russische nationaliteit bezit. Omdat de partner van eiser Russisch is, is er een risico op ongewenste beïnvloeding door de Russische inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Deze diensten proberen personen rechtstreeks of indirect te beïnvloeden. In een eerder veiligheidsonderzoek in 2018 is wel een PSCC afgegeven omdat eiser toen heeft aangegeven de relatie met mevrouw [A] te beëindigen. Het belang van eiser voor verkrijging van de PSCC’s weegt niet op tegen het belang van de NAVO en de EU in verband met het beveiligen van hun informatie. Daarom heeft de minister de PSCC’s niet afgegeven.
9. In het primaire besluit heeft de minister ook aangegeven dat eiser als niet eerlijk aangemerkt kan worden omdat de relatie blijkbaar niet verbroken is geweest dan wel een hervatting ervan niet is gemeld. In het bestreden besluit heeft de minister aangegeven dat niet langer wordt tegengeworpen dat eiser oneerlijk zou zijn geweest. Voor het overige is de minister in het bestreden besluit bij de afwijzing van de aanvraag voor de PSCC’s gebleven.
Wordt nog getwijfeld aan de eerlijkheid van eiser?
10. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hij ten onrechte als oneerlijk en leugenaar is aangemerkt.
11. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit is opgenomen dat niet langer wordt tegengeworpen dat eiser oneerlijk zou zijn geweest. Op de zitting heeft de minister benadrukt dat aan de eerlijkheid, betrouwbaarheid en integriteit van eiser niet wordt getwijfeld. Ook wordt niet getwijfeld aan de staat van dienst van eiser. Verder is benadrukt dat het karakter van eiser als zodanig niet ter discussie staat. Nu aldus duidelijk is dat niet aan de eerlijkheid van eiser wordt getwijfeld, slaagt deze beroepsgrond niet.
Wat voert eiser aan in beroep?
12. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de PSCC’s. Feitelijk hebben eiser en de partner van eiser een LAT-relatie. De partner van eiser woont in eisers huis in Spanje en is bijna niet in Nederland, alleen één à twee keer per jaar. Ook voert eiser aan dat het heel onrealistisch is dat eiser beïnvloed zou worden door familie van zijn partner. Zij weten namelijk niet wat voor werk eiser doet, behalve dat hij bij de Nederlandse [organisatie] werkt. Eiser is sinds 2017 niet meer in Rusland geweest en heeft alleen af en toe contact met zijn schoonmoeder. De partner van eiser weet ook niet wat hij doet voor zijn werk en zij praten niet over politiek. Daarbij merkt eiser op dat hij nooit zal worden beïnvloed door anderen. Dit blijkt uit alle werkzaamheden die hij al heeft gedaan. Verder wijst eiser er op dat collega’s afkomstig uit landen als Albanië en Oekraïne wel een PSCC hebben gekregen, terwijl volgens eiser bekend is dat de Russische inlichtingendienst in die landen invloed heeft. Ook wijst eiser op vergelijkbare procedures in Duitsland, waarbij het hebben van een Russische partner niet als risicovol wordt beoordeeld. Eiser voert ook nog aan dat het veel impact heeft om geen PSCC’s te krijgen.
Wat is de grondslag van het bestreden besluit?
13. De minister heeft aan het primaire besluit artikel 13 van de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo), de beveiligingsvoorschriften van de NAVO en de EU, de Beleidsregel artikel 13 Wet veiligheidsonderzoeken en de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 ten grondslag gelegd. De minister heeft op grond van artikel 13, vierde lid, van de Wvo beoordeeld of sprake is van persoonlijke gedragingen en omstandigheden die van belang kunnen zijn. Voor de invulling van het begrip persoonlijke gedragingen heeft de minister de criteria toegepast die worden genoemd in artikel 5 van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021.
13. In het bestreden besluit heeft de minister voor de grondslag van het besluit verwezen naar artikel 4, derde lid, van de Wvo, artikel 7 van de Wvo en artikel 8 van de Wvo. Ook wordt opgemerkt dat een veiligheidsonderzoek wordt ingesteld, waarbij gelet wordt op de gegevens genoemd in artikel 7, tweede lid, onder a tot en met d, van de Wvo. Als er op grond van één van de onder a tot en met d genoemde gegevens onvoldoende waarborgen aanwezig zijn, dan wel indien sprake is van een situatie dat er onvoldoende gegevens zijn daarover een oordeel te geven, dan wordt op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wvo een verklaring van geen bezwaar geweigerd. De conclusie in de beslissing op bezwaar is dat de AIVD – gelet op het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken – in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
13. Voor de tekst van de relevante artikelen verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak.
16. De rechtbank stelt vast dat voor eiser een aanvraag is gedaan voor PSCC’s. Een veiligheidsonderzoek voor afgifte van een PSCC voor de NAVO en de EU wordt uitgevoerd op grond van artikel 13 van de Wvo. Dit is op de zitting bevestigd. Een dergelijk onderzoek is niet een onderzoek zoals bedoeld in de artikelen 4, 7 en 8 van de Wvo. In die artikelen gaat het om een onderzoek voor het vervullen van een vertrouwensfunctie. In het verweerschrift heeft de minister er op gewezen dat het mogelijk is dat de functie waarvoor een PSCC is gevraagd ook kan worden gezien als een vertrouwensfunctie als bedoeld in artikel 8 van de Wvo, maar dat daar nu geen sprake van is. Dit heeft de minister ter zitting bevestigd. Het bestreden besluit heeft de minister daarom ten onrechte gebaseerd op een toets aan de artikelen 4, 7 en 8 van de Wvo. Nu het hier niet gaat om een aanvraag voor een vertrouwensfunctie, is in het bestreden besluit ook ten onrechte geconcludeerd dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Het bestreden besluit geeft ook in zoverre geen blijk van een juiste toets.
17. De minister had moeten toetsen aan artikel 13 van de Wvo. Uit het vierde lid volgt dat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek omvat naar gegeven die uit het oogpunt van de nationale veiligheid of andere gewichtige belangen van de verzoekende mogendheid of volkenrechtelijke organisatie van belang zijn. Daarbij wordt uitsluitend gelet op de in het vierde lid, onder a tot en met d, genoemde gegevens. In onderdeel d gaat het om gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden die in verband met het doel van het verzoek van belang kunnen zijn. Dit onderdeel komt grotendeels overeen met artikel 7, tweede lid, onder d, van de Wvo. Ook daar wordt gesproken over “persoonlijke gedragingen en omstandigheden”. In het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken wordt opgemerkt dat op grond van artikel 5 van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 bij de beoordeling van gegevens als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder d, van de Wvo in ieder geval gelet wordt op de criteria eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn en dat de dragende grond van het bestreden besluit is gebaseerd op dat soort gegevens.
17. In het primaire besluit heeft de minister wel artikel 13 van de Wvo als grondslag genoemd voor de weigering. Bij de beoordeling en toets heeft de minister zich vervolgens gebaseerd op de criteria in artikel 5 van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021.
17. Voor zover de minister heeft beoogd met de verwijzing naar de criteria van artikel 5 van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 mede invulling te geven aan de beoordeling van artikel 13, vierde lid, onder d, van de Wvo, kan de rechtbank dit niet volgen. De Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 ziet niet op onderzoeken die worden gedaan op grond van artikel 13 van de Wvo. Voor die onderzoeken is een andere Beleidsregel in het leven geroepen; de Beleidsregel artikel 13 Wet veiligheidsonderzoeken. Uit de Toelichting bij de inwerkingtreding van de Beleidsregel artikel 13 Wet veiligheidsonderzoeken volgt dat er duidelijk voor is gekozen om de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 niet van toepassing te laten zijn op de Beleidsregel artikel 13 Wet veiligheidsonderzoeken. Daarin staat namelijk:
“
Met de Beleidsregel justitiële gegevens bij veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2012, nr. 810) en de Beleidsregel beoordelingsperiodes en onvoldoende gegevens veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2012, nr. 809) werd mede invulling gegeven aan de toepassing van artikel 13 van de Wvo. Met de inwerkingtreding van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2018, nr 10266) zijn voornoemde beleidsregels echter ingetrokken. Daarbij is ervoor gekozen de nieuwe Beleidsregel veiligheidsonderzoeken niet van toepassing te laten zijn op artikel 13 Wvo. Met het oog op een uniforme en transparante toepassing van de wet is met de onderhavige beleidsregel invulling gegeven aan de uitwerking van artikel 13 Wvo waarbij nauwe aansluiting is gezocht bij voornoemde Beleidsregel veiligheidsonderzoeken.” [1]
Met de Beleidsregel justitiële gegevens bij veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2012, nr. 810) en de Beleidsregel beoordelingsperiodes en onvoldoende gegevens veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2012, nr. 809) werd mede invulling gegeven aan de toepassing van artikel 13 van de Wvo. Met de inwerkingtreding van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2018, nr 10266) zijn voornoemde beleidsregels echter ingetrokken. Daarbij is ervoor gekozen de nieuwe Beleidsregel veiligheidsonderzoeken niet van toepassing te laten zijn op artikel 13 Wvo. Met het oog op een uniforme en transparante toepassing van de wet is met de onderhavige beleidsregel invulling gegeven aan de uitwerking van artikel 13 Wvo waarbij nauwe aansluiting is gezocht bij voornoemde Beleidsregel veiligheidsonderzoeken.” [1]
20. Uit de Beleidsregel artikel 13 Wet veiligheidsonderzoeken volgt niet welke “nauwe aansluiting” is gezocht en hoe deze is vormgegeven. In de Beleidsregel artikel 13 Wet veiligheidsonderzoeken wordt ook niet naar de criteria van artikel 5 van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021 verwezen. Ook anderszins geeft de Beleidsregel artikel 13 Wet veiligheidsonderzoeken geen nadere invulling van artikel 13, vierde lid, onder d, van de Wvo.
21. De rechtbank kan zich voorstellen dat ook bij de afgifte van een PSCC een rol speelt in hoeverre als gevolg van persoonlijke omstandigheden betrokkene beïnvloedbaar is of kan zijn. Maar dat én waarom dit in het licht van het toetsingskader van belang is, is in het bestreden besluit niet inzichtelijk gemaakt. De minister heeft het bestreden besluit gebaseerd onjuiste wettelijke grondslagen. Het bestreden besluit geeft er ook geen blijk van dat de verwijzing naar deze onjuiste wettelijke grondslagen aangemerkt moet worden als een kennelijk verschrijving en dat niettemin inhoudelijk aan het juiste kader is getoetst. Als gevolg daarvan wordt het eiser bemoeilijkt om de juistheid van de toets die geleid heeft tot de afwijzing te controleren en zich daartegen te verweren.
21. De rechtbank komt tot de conclusie dat de minister de afwijzing niet deugdelijk heeft gemotiveerd en niet zorgvuldig heeft voorbereid. Het beroep is daarom gegrond.
23. De rechtbank heeft gekeken of het mogelijk is om tot finale geschillenbeslechting te komen. Op de zitting heeft de rechtbank besproken dat de minister in het verweerschrift heeft aangegeven dat de Directive Personnel Security (document [nummer] ) van de NATO Security Committee van 25 november 2020 (Directive) van toepassing is. Daarin staan vereisten opgenomen voor PSCC’s. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat het mogelijk is om als lidstaat ook strengere eisen te hanteren voor toetsing. Het is de rechtbank niet duidelijk geworden welke elementen die worden genoemd in de Directive zijn betrokken bij de besluitvorming en aan welke grond uit de Directive de aanvragen voor PSCC’s zijn getoetst. De bespreking op de zitting geeft dan ook onvoldoende houvast om tot een herstel van het geconstateerde motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek te komen, waardoor de rechtbank niet toekomt aan definitieve geschillenbeslechting. De minister zal daarom een nieuw besluit moeten nemen, met toepassing van het juiste toetsingskader. Daarbij zal de minister ook het standpunt van eiser moeten betrekken dat niet alleen naar de feitelijke omstandigheden gekeken moet worden. Volgens eiser moet ook worden gekeken naar de mate waarin hij als persoon daadwerkelijk beïnvloedbaar is.
24. De rechtbank ziet ook geen aanleiding de minister in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat niet valt uit te sluiten dat in het licht van het juiste toetsingskader nader onderzoek nodig is van de minister.
25. Omdat het beroep gegrond is en de minister een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen, worden de overige gronden die eiser heeft aangevoerd niet meer besproken in deze uitspraak.
Conclusie en gevolgen
26. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en ondeugdelijk is gemotiveerd (artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank bepaalt dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken.
27. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser het griffierecht terug. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2025.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak mede te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage relevante regelgeving
In artikel 4, derde lid, van de Wvo staat:
“De werkgever belast een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.”
“De werkgever belast een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.”
Uit artikel 7 van de Wvo volgt dat voordat een verklaring zoals bedoeld in artikel 4 (en 5) van de Wvo wordt afgegeven of geweigerd, een veiligheidsonderzoek wordt ingesteld door de AIVD.
In artikel 8 van de Wvo staat:
“Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.”
In artikel 13, eerste lid van de Wvo staat:
“Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan, naar aanleiding van een verzoek van een andere mogendheid of van een volkenrechtelijke organisatie dat wordt gedaan in verband met de door die mogendheid of volkenrechtelijke organisatie gehanteerde beveiligingsmaatregelen, over een in dat verzoek aangeduide persoon mededelingen doen.”
In het vierde lid, aanhef en onder d, van artikel 13 van de Wvo staat:
“Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid of de veiligheid of andere gewichtige belangen van de verzoekende mogendheid of volkenrechtelijke organisatie van belang zijn. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden die in verband met het doel van het verzoek van belang kunnen zijn.”
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden die in verband met het doel van het verzoek van belang kunnen zijn.”
Verder staat er in artikel 5 van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021:
“Bij de beoordeling van gegevens als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder d, van de wet wordt in ieder geval gelet op de criteria eerlijkheid, onafhankelijkheid, loyaliteit, integriteit en veiligheidsbewustzijn.”