Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 24/6931 en UTR 24/6935
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2025 in de zaken tussen
[eiser 1]en
anderen(wiens namen in de bijlage van deze uitspraak staan) uit [plaats] , hierna te noemen ‘eisers’ in de beroepsprocedure met zaaknummers UTR 24/6931 en 24/6935
anderen(wiens namen in de bijlage van deze uitspraak staan) uit [plaats] , hierna te noemen ‘eisers’ in de beroepsprocedure met zaaknummers UTR 24/6931 en 24/6935
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, het college
(gemachtigde: mr. C. Rietveld).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Ahold Europe Real Estate & Construction B.V.uit Zaandam, vergunninghouder
Ahold Europe Real Estate & Construction B.V.uit Zaandam, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. M.C. Pakkert).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een Albert Heijn supermarkt op de locatie [adres 1] in [plaats] . Eisers wonen in de directe omgeving van de supermarkt en vrezen voor overlast als gevolg van de uitbreiding van het bestaande winkeloppervlak van de supermarkt. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning aan de hand van de beroepsgronden van eisers. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
Procesverloop
2. Vergunninghouder heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het samenvoegen van de Albert Heijn aan de [adres 2] met de ruimte van de naastgelegen sportschool aan de [adres 1] in [plaats] , waardoor het bestaande winkeloppervlak met 370 m2 toeneemt tot 1400 m2. De opslagruimte wordt ook vergroot met 85 m2 zodat het totale bruto vloeroppervlak 1905 m2 wordt. Het doel van de aanvraag is het verbeteren van de service aan bestaande klanten door het realiseren van brede gangpaden en het uitbreiden van het ‘vers-plein’ met lage stellingen. Het college heeft hiervoor met het besluit van 2 mei 2024 een omgevingsvergunning verleend.
3. Tegen de verleende omgevingsvergunning is bezwaar gemaakt. Het college is in de twee besluiten op bezwaar (een besluit met het kenmerk OF-R8UQK7 en een besluit met het kenmerk OF-JMZLXX) bij het verlenen van de omgevingsvergunning gebleven, onder wijziging van de wettelijke grondslag en aanvulling van de voorschriften (hierna samen te noemen: de bestreden besluiten).
4. Eisers hebben twee (identiek luidende) beroepen ingesteld. Het beroep van eisers tegen het bestreden besluit met kenmerk OF-R8UQK7 (hierna: het bestreden besluit I) is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer UTR 24/6931. Het beroep van eisers tegen het bestreden besluit met kenmerk OF-JMZLXX (hierna: het bestreden besluit II) is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer UTR 24/6935.
5. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Ook vergunninghouder heeft schriftelijk gereageerd.
6. De rechtbank heeft de beroepen op 23 juli 2025 gelijktijdig op een zitting behandeld. Hierbij zijn eisers [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] en [eiser 4] verschenen. Zij zijn op de zitting vergezeld door [A] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [B] . Derde-partij is op de zitting vertegenwoordigd door [C] en [D] , beiden werkzaam bij vergunninghouder, bijgestaan door de gemachtigde van vergunninghouder.
Ontvankelijkheid
UTR 24/6931
7. De rechtbank stelt vast dat het college met het bestreden besluit I heeft beslist op de bezwaren van [A] . De rechtbank overweegt dat tegen een besluit alleen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende. [1] Omdat het bestreden besluit I alleen is gericht aan [A] , kon ook alleen hij daartegen beroep instellen. Hij heeft dat aanvankelijk ook gedaan, maar heeft zijn beroep later ingetrokken. Om deze reden is het beroep van eisers tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk.
UTR 24/6935
8. De rechtbank stelt voorop dat degene die beroep instelt bij de bestuursrechter, behoudens uitzonderingen die hier niet van toepassing zijn, eerst bezwaar moet hebben gemaakt. [2]
9. De rechtbank stelt vast dat eisers [eiser 5] en [eiser 1] bezwaar hebben gemaakt tegen de omgevingsvergunning. Het bezwaar van [eiser 1] is na het verstrijken van de bezwaartermijn ingediend en was daarom niet-ontvankelijk. Het college heeft [eiser 1] echter het bezwaarschrift van [eiser 5] , dat [eiser 5] naar eigen zeggen mede namens de overige eisers (maar niet [A] en [eiser 6] ) had ingediend, op de hoorzitting laten ondertekenen. Hetzelfde geldt voor [eiser 2] , zo volgt uit het verslag van de hoorzitting.
10. Iemand die namens een ander bezwaar instelt, moet op verzoek met een machtiging aantonen dat hij daartoe bevoegd is. [3] Als dat niet gebeurt, dan kan het bezwaar niet-ontvankelijk worden verklaard. [4] [eiser 5] heeft geen machtigingen overgelegd van de overige eisers namens wie hij zijn bezwaar mede zou hebben ingediend. De rechtbank is, wegens het ontbreken van machtigingen, dus niet gebleken dat [eiser 5] gemachtigd was om mede namens hen bezwaar te maken. Dit betekent dat het college met het bestreden besluit II alleen op het bezwaar van [eiser 5] zelf, en degenen die op de hoorzitting zijn bezwaarschrift mede hebben ondertekend, heeft beslist. Het feit dat het college het bezwaar van [eiser 5] voor zover hij dat heeft ingediend namens de overige eisers (maar niet [A] en [eiser 6] ) niet
niet-ontvankelijkheeft verklaard, maakt dat niet anders. Feit blijft dat de machtigingen ontbreken, zodat ervan uit moet worden gegaan dat het bezwaar dat [eiser 5] heeft ingediend, niet is ingediend namens hen.
niet-ontvankelijkheeft verklaard, maakt dat niet anders. Feit blijft dat de machtigingen ontbreken, zodat ervan uit moet worden gegaan dat het bezwaar dat [eiser 5] heeft ingediend, niet is ingediend namens hen.
11. De ontvankelijke eisers in beroep zijn [eiser 5] , [eiser 1] en [eiser 2] . Deze personen zijn ontvankelijk, omdat zij tijdig bezwaar hebben gemaakt ( [eiser 5] ), dan wel het tijdig ingediende bezwaarschrift van [eiser 5] hebben ondertekend ( [eiser 1] en [eiser 2] ). Het beroep van de overige eisers is niet-ontvankelijk omdat niet is gebleken dat zij eerst bezwaar hebben gemaakt.
12. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank alleen toe aan een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit II. Hierna beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit II aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
13. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met onderliggende regelingen nog van toepassing. [5]
Bestemmingsplan en het bestreden besluit
14. Het perceel van vergunninghouder valt onder het bestemmingsplan ‘Actualisering 2015, Oog in Al en Lunetten’ (het bestemmingsplan). Het perceel heeft de enkelbestemming ‘Gemengd-3’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’. Op of in de voor
‘Gemengd-3’ aangewezen gronden is de functie detailhandel uitsluitend op de begane grond en per eenheid tot een maximum bruto vloeroppervlakte van 1.450 m2 toegestaan. Door het samenvoegen van de bestaande supermarkt met de naastgelegen sportschool wordt het maximum bruto vloeroppervlak met 455 m2 overschreden. De uitbreiding is dus in strijd met het bestemmingsplan.
15. Het college heeft voor de uitbreiding een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan verleend met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling. [6] Een omgevingsvergunning kan slechts met de kruimelgevallenregeling worden verleend als de aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de aanvraag voorgelegd aan zijn ‘toetsteam’, waarin onder meer de afdelingen stedenbouw, economische zaken en mobiliteit zijn vertegenwoordigd, en de behoefte aan de uitbreiding van de supermarkt onderzocht. Vergunninghouder heeft in dit kader een toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: de laddertoets) van bureau stedelijke planning overgelegd, waarin de behoefte aan de uitbreiding, zowel in kwantitatieve als ruimtelijke-kwalitatieve zin, is onderzocht.
Beoordelingskader
16. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. Het college hoeft hierbij alleen ten aanzien van de afwijking van het bestemmingsplan een nadere afweging te maken, dus in dit geval een totaal vloeroppervlak van 1.905 m2. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht.
Voorbereidingsprocedure
17. Eisers voeren aan dat het college de omgevingsvergunning met de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten verlenen, omdat deze procedure het college dwingt tot meer wijkgericht onderzoek. De rechtbank vult, mede gelet op de toelichting ter zitting, deze beroepsgrond ambtshalve aan. [7] Naar de rechtbank begrijpt, vinden eisers dat de uitbreiding van de supermarkt kwalificeert als stedelijk ontwikkelingsproject, zodat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.
18. Op grond van artikel 5, zesde lid, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) kan niet met toepassing van onderdeel 9 van artikel 4 van die bijlage afgeweken worden van het bestemmingsplan als sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. [8] Het antwoord op de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject hangt of van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en omvang van de ontwikkeling een rol spelen. [9] De rechtbank stelt vast dat de twee samen te voegen winkelruimten zijn bestemd voor detailhandel tot een maximum bruto vloeroppervlakte van 1.405 m2 per eenheid en dat de afwijking van het bestemmingsplan enkel ziet op het aantal vierkante meters per eenheid en niet op een toename van het bebouwingsoppervlak of ander gebruik dan detailhandel. De rechtbank is, gelet hierop, van oordeel dat de uitbreiding van de supermarkt met 455 m2 niet is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject. Dat betekent dat het college de reguliere voorbereidingsprocedure mocht volgen en artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor mocht toepassen voor de afwijking van het bestemmingsplan.
De ladder voor duurzame verstedelijking; de behoefte
19. Artikel 3.1.6., tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) bepaalt dat een aanvraag waarmee een nieuwe stedelijke ontwikkeling of uitbreiding daarvan mogelijk wordt gemaakt een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling. Dit wordt ook wel de laddertoets voor duurzame verstedelijking genoemd. Uit artikel 5.20 van het Bor volgt dat deze bepaling niet van toepassing is als de kruimelgevallenregeling wordt toegepast. Daarom hoefde in dit geval geen laddertoets te worden gedaan als bedoeld in voormeld artikel. Wel moet in het kader van de vraag of het plan in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening beoordeeld worden of de ontwikkeling voorziet in een behoefte, met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan. [10] Dit onderzoek gaat niet zo ver, dat er een noodzaak moet worden aangetoond voor dit specifieke plan. Dat is enkel het geval als er buiten bestaand stedelijk gebied een nieuwe ontwikkeling wordt gerealiseerd. Dat is hier niet aan de orde.
20. Eisers voeren aan dat de veronderstelde economische noodzaak voor de vergroting van de supermarkt is gebaseerd op niet onderbouwde aannames of onjuist toegepaste gegevens. Zo geven de bonuskaartgegevens geen goed beeld van het verzorgingsgebied van de supermarkt. Ook voeren eisers aan dat er weinig verdichtingsmogelijkheden zijn in de wijk, waardoor er, gelet op het inwonersaantal, geen behoefte bestaat aan de uitbreiding. Daarnaast is de supermarktdichtheid in het verzorgingsgebied hoger dan het gemiddelde in Utrecht . In een straal van 10 minuten fietsafstand bevinden zich zeven andere supermarkten, waardoor er ook om deze reden geen noodzaak bestaat voor een grotere supermarkt. Verder herkennen eisers zich niet in het beeld dat de huidige omvang van de supermarkt het aantal bezoekers niet aan kan. De supermarkt is volgens eisers al ruim van opzet en heeft een breed assortiment, waarmee aan de behoefte van wijkbewoners wordt voldaan. Verder voeren eisers aan dat het college onderzoek had moeten doen naar alternatieven waaraan wél behoefte is.
21. Eisers hebben het college verzocht om openbaarmaking van gegevens over de economische noodzaak van de uitbreiding van de supermarkt. Op de zitting hebben eisers de rechtbank verzocht om de behandeling van de zaak aan te houden totdat het college op het verzoek heeft beslist. De rechtbank heeft het onderzoek na afloop van de zitting gesloten. Nadien heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen en de zaak aan te houden. Voor zover eisers met nadere gegevens willen aantonen dat er geen noodzaak bestaat tot uitbreiding van de supermarkt, geldt dat het college geen noodzaak hoeft aan te tonen, zoals hiervoor onder 19. al vermeld.
22. De rechtbank stelt voorop dat het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Het is niet de taak van het college om zelf op zoek te gaan naar alternatieven. [11] De rechtbank overweegt dat aanvrager ter onderbouwing van de aanvraag een laddertoets heeft laten uitvoeren. Hoewel een laddertoets niet nodig was, is hiermee de behoefte aan de uitbreiding in kaart gebracht. De rechtbank ziet in het beroep geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de gegevens over de behoefte aan de uitbreiding. De rechtbank is met het college van oordeel dat de bonuskaartgegevens een betrouwbare mogelijkheid bieden om te monitoren waar klanten vandaan komen en wat het verzorgingsgebied van de supermarkt is. Uit de bonuskaartgegevens is gebleken dat 66% van de omzet wordt gegenereerd door bezoek van mensen uit het primaire verzorgingsgebied en 33% van daarbuiten. De beoogde ontwikkeling zal daarin naar verwachting geen verandering brengen, omdat de uitbreiding is gericht op het bieden van betere service aan bestaande klanten. Uit de behoefte analyse blijkt, dat de huidige supermarkt eigenlijk te klein is voor het aantal bezoekers – in vergelijking met andere supermarkten. De uitbreiding van de supermarkt is gericht op het bieden van meer comfort zodat het aantrekkelijk blijft voor bezoekers. De rechtbank is van oordeel dat het college op grond hiervan heeft kunnen vaststellen dat er behoefte aan de uitbreiding is.
Beleidsdoelstelling planregel
23. Eisers voeren aan dat het plan indruist tegen de specifiek voor deze locatie gemaakte planregel die toeziet op een maximale oppervlakte per winkeleenheid om een toekomstige uitbreiding van de supermarkt, bijvoorbeeld door samenvoeging, uit te sluiten.
24. De rechtbank begrijpt uit deze beroepsgrond dat eisers het onaanvaardbaar vinden dat wordt afgeweken van de destijds in het bestemminsplan opgenomen planregel. De wet, de Wabo, geeft het college echter nu eenmaal de bevoegdheid om in een specifiek geval van het bestemmingsplan af te wijken. In het bestemmingsplan heeft de gemeenteraad het gemeentelijke beleid neergelegd. Het college mag, mede gelet op nieuwe ontwikkelingen, behoeften en inzichten, gemotiveerd van het bestemmingsplan afwijken, mits geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening dient door het college onder meer beoordeeld te worden of de beoogde ontwikkeling voorziet in een behoefte. Dat is hiervoor al besproken. Hierna zal de rechtbank ingaan op de andere aspecten die moeten worden betrokken bij de vraag of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
Goede ruimtelijke ordening en belangenafweging
25. Eisers voeren aan dat de druk op het woon-en leefklimaat wordt vergroot door de aanzuigende werking van de supermarkt van mensen van buiten de wijk. Eisers ervaren al veel overlast van de supermarkt en vrezen dat die overlast na de uitbreiding alleen maar zal toenemen. Eisers vrezen voor extra vrachtverkeer, zwerfafval, alcohol drinken in het openbaar, wildplassen, drugshandel, racen over straat, geluidsoverlast, gehang op straat, toenemende agressie, opstoppingen en onveilige verkeerssituaties. Het college heeft volgens eisers een monopolistische concurrentiepositie gefaciliteerd, wat niet past bij een bescheiden buurtwinkel. Vergunninghouder heeft geen zwaarwegende belangen, waardoor het college meer gewicht had moeten toekennen aan de belangen van eisers.
26. De rechtbank overweegt dat de gemeenteraad bij de ontwikkeling en vaststelling van het bestemmingsplan reeds een belangenafweging heeft gemaakt en heeft geoordeeld dat detailhandel op deze locatie ruimtelijk aanvaardbaar is. Het college heeft in de reactie op de zienswijzen van omwonenden aangegeven dat de afdeling Mobiliteit de verkeersgeneratie van het plan in kaart heeft gebracht. Met inachtneming van het wegvallen van de verkeersbewegingen als gevolg van het verdwijnen van de sportschool zullen de verkeersbewegingen licht toenemen. Dat zal echter, gelet op het beperkt aantal verkeersbewegingen gemeten tijdens een verkeerstelling in 2022, niet tot een onaanvaardbare situatie leiden. Als gevolg van de uitbreiding van de supermarkt neemt het aantal verkeersbewegingen voor bevoorrading van de supermarkt toe van 28 naar 31 per week. Een toename van drie vrachtwagens per week leidt volgens het college niet tot onevenredig nadelige gevolgen voor de verkeersveiligheid. De rechtbank kan het college hierin volgen. De door eisers gevreesde verkeersoverlast is naar het oordeel van de rechtbank geen reden om de gevraagde omgevingsvergunning op voorhand te weigeren.
27. Het college heeft naar aanleiding van het bezwaarschrift bovendien een extra voorschrift aan de omgevingsvergunning toegevoegd, om hinder en verkeersonveilige situaties te voorkomen. Dit voorschrift luidt:
De bevoorrading van de supermarkt mag enkel plaatsvinden tussen 07:00 en 19:00 uur. De vrachtwagens dienen gebruik te maken van eigen tijdvakken en mogen elkaar bij de bevoorrading niet kruisen en de straten (….) blokkeren.Het college kan op dit voorschrift handhaven bij meldingen. Het ligt op de weg van de omwonenden om meldingen van overlast bij het college in te dienen.
De bevoorrading van de supermarkt mag enkel plaatsvinden tussen 07:00 en 19:00 uur. De vrachtwagens dienen gebruik te maken van eigen tijdvakken en mogen elkaar bij de bevoorrading niet kruisen en de straten (….) blokkeren.Het college kan op dit voorschrift handhaven bij meldingen. Het ligt op de weg van de omwonenden om meldingen van overlast bij het college in te dienen.
28. De rechtbank is niet gebleken van een causaal verband tussen de beoogde uitbreiding van de supermarkt, bestaande uit onder meer het verbreden van de gangpaden en het vergroten van het vers-plein, en de gevreesde overlast in de openbare ruimte door bijvoorbeeld drugshandel en gehang op straat. Eisers hebben niet onderbouwd dat de voorgenomen wijziging van de supermarkt tot de door hen gestelde gevolgen zal leiden.
29. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college de aanvraag van vergunninghouder in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten. Het college heeft meer gewicht mogen toekennen aan het belang van vergunninghouder bij het verlenen van de omgevingsvergunning dan aan de belangen van eisers. Het college heeft de omgevingsvergunning in redelijkheid kunnen verlenen. Als eisers na uitbreiding van de supermarkt toch overlast ondervinden, dan kunnen zij dit melden bij vergunninghouder en/of het college. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
30. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de Albert Heijn, door het samenvoegen van de bestaande winkelruimte met de ruimte van de naastgelegen sportschool aan de [adres 1] , in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep van eisers tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van eisers, maar niet van [eiser 1] , [eiser 5] en [eiser 2] , tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van [eiser 1] , [eiser 5] en [eiser 2] tegen het bestreden besluit II ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.N. van Ooijen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Lijst met namen eisers:
[eiser 7] .
[eiser 8] .
[eiser 5]
[eiser 9] .
[eiser 10] .
[eiser 11] .
[eiser 12] .
[eiser 13] .
[eiser 14] .
[eiser 15] .
[eiser 16] .
[eiser 17] .
[eiser 18] .
[eiser 19] .
[eiser 20] .
[eiser 21] .
[eiser 22] .
[eiser 23] .
[eiser 24] .
[eiser 25] .
[eiser 26] .
[eiser 27] .
[eiser 28] .
[eiser 29] .
[eiser 30] .
[eiser 31] .
[eiser 32] .
[eiser 33] .
[eiser 34] .
[eiser 35] .
[eiser 36] .
[eiser 37] .
[eiser 38] .
[eiser 39] .
[eiser 40] .
[eiser 41] .