ECLI:NL:RBMNE:2025:5433

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Lelystad

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 24/6302

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2025 in de zaak tussen

[eiseres] ,in zijn hoedanigheid van bewindvoerder over de goederen van [A] , uit [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. G.J.A.M. Gloudi),

[verzekeringsagentschap] , verweerder

(gemachtigde: mr. T. Olaniyi).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres om een persoonsgebonden budget (pgb). Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het Zorgkantoor de aanvraag van eiseres heeft kunnen afwijzen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een pgb. Het Zorgkantoor heeft deze aanvraag met het besluit van 14 juli 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 12 september 2024 op het bezwaar van eiseres is het Zorgkantoor bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 28 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het Zorgkantoor.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming bestreden besluit

3. Eiseres heeft op 29 maart 2023 een aanvraagformulier ondertekend voor een pgb met terugwerkende kracht vanaf 19 augustus 2022. In het aanvraagformulier heeft eiseres aangegeven dat zij zorg wil inkopen bij [thuiszorg 1] , dat mevrouw DS^[1]haar gewaarborgde hulp is en dat zij een excelbestand bij zal houden ten aanzien van de administratie en eenmaal per maand contact heeft met de zorgverlener. Eiseres heeft verder urenspecificaties en facturen overgelegd. Het Zorgkantoor heeft op 30 december 2022 en op 11 mei 2023 een bewust keuzegesprek gehouden met DS.

4. Het Zorgkantoor heeft bij het primaire besluit de aanvraag voor een pgb afgewezen. Het Zorgkantoor heeft, kort gezegd, aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de geleverde zorg niet aan de verplichtingen van het pgb voldoet. Door discrepanties in de zorgadministratie bestaan er twijfels over of bepaalde zorghandelingen feitelijk hebben plaatsgevonden en over de doelmatigheid van de zorgverlening. De aanvraag is dan ook geweigerd op grond van de artikelen 3.3.3, vierde lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet langdurige zorg (Wlz), 5.6 en 5.11, tweede lid, aanhef en onder 5, van de Regeling langdurige zorg (Rlz).

5. Eiseres voert aan dat het Zorgkantoor haar aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. De zorg die door [thuiszorg 1] wordt verleend is doelmatig. Verder stelt het Zorgkantoor ten onrechte vraagtekens bij de zorgverantwoording en is de voorgestelde gewaarborgde hulp wel geschikt. De door het Zorgkantoor verlangde toetsing van de administratie bij deze zeer complexe zorgtaak is te rigide en niet uitvoerbaar.

Toetsingskader

6. De rechtbank is van oordeel dat in beginsel geen pgb kan worden toegekend met terugwerkende kracht, omdat daarbij niet kan worden voldaan aan alle voorwaarden die zijn verbonden aan de beoordeling van een aanvraag om een pgb. De rechtbank wijst daarbij met name op de voorwaarden die zijn opgenomen in artikel 3.3.3, vierde lid, van de Wlz en artikel 5.16 van de Rlz. Hieruit volgt – onder meer – dat een pgb pas wordt verleend als daarmee naar het oordeel van het Zorgkantoor op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit, en dat het Zorgkantoor en de Svb een zorgovereenkomst moeten goedkeuren voordat de zorg aanvangt. De rechtbank wijst verder op een uitspraak van de CRvB van 16 februari 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:250), waarin de aandachtspunten voor het Wlz-pgb stelsel en de uit dit stelsel voortvloeiende gevolgen voor de uitvoeringspraktijk en besluitvorming uiteen zijn gezet. De CRvB heeft overwogen dat het de bedoeling is dat door de controle aan de voorkant wordt geborgd dat het pgb aan zorg waarin de Wlz voorziet, wordt besteed. Deze controle begint al bij de beoordeling van de pgb-aanvraag. Het Zorgkantoor moet daarom bij de pgb-aanvraag aan de hand van het budgetplan en het bewuste keuze-gesprek beoordelen of de verzekerde of de gewaarborgde hulp voldoet aan de in de Wlz vervatte voorwaarden. Deze voorwaarden borgen onder meer een goede kwaliteit en organisatie van de zorg. Alleen als aan deze voorwaarden is voldaan, wordt het pgb aan de verzekerde verleend.

Dubbele zorgmomenten en gelijktijdige declaraties van meerdere zorgfuncties

7. Er is volgens het Zorgkantoor gebleken dat meerdere keren een zorghandeling dubbel is ingevoerd in de specificaties. Het Zorgkantoor wijst in het primaire besluit in dit kader op de volgende momenten^[2]:

Op 3 september 2022 is door AK twee keer 15 minuten verpleging gefactureerd tussen 07:00 uur en 07:15 uur.
Op 16 september 2022 is door AK vier maal 15 minuten verpleging gefactureerd tussen 07:00 uur en 07:15 uur.
Op 3 oktober 2022 is door JD en MP 8 uur en 45 minuten gefactureerd in een tijdsbestek van zes uren, te weten tussen 07:00 uur en 13:00 uur.
Op 7 oktober 2022 is door JD tweemaal 15 minuten begeleiding gefactureerd tussen 13:45 en 14:00 uur.
Op 14 oktober 2022 is door JD tweemaal 15 minuten begeleiding en 15 minuten persoonlijke verzorging gefactureerd tussen 13:45 en 14:00 uur.

7.1.

Verder is er gebleken van gelijktijdige declaraties van verschillende zorgfuncties. Volgens de zorgverlener kan er slechts één zorgfunctie tegelijk aan eiseres worden geleverd. Als er dus wordt gefactureerd voor twee verschillende zorgfuncties op hetzelfde moment en er dus een overlap bestaat, is die facturering onjuist. Het Zorgkantoor wijst in het primaire besluit in dit kader op de volgende momenten:

Op 8 september 2022 is er tussen 12:30 en 12:55 uur verpleging door MB ingevoerd, terwijl voor DM tussen 12:00 en 13:00 uur persoonlijke verzorging en begeleiding is ingevoerd.
Op 16 september 2022 is door AK vier maal 15 minuten verpleging gefactureerd tussen 07:00 uur en 07:15 uur, terwijl op hetzelfde moment ook door NE 15 min verpleging is gefactureerd.
Op 16 september 2022 is door DM 15 minuten persoonlijke verzorging gefactureerd tussen 12:45 en 13:00 uur, terwijl op hetzelfde moment ook 15 minuten begeleiding door [B] is gefactureerd.
Op 17 september 2022 is door NW 1 uur en 30 minuten persoonlijke verzorging gefactureerd tussen 15:30 en 17:00 uur en in deze periode is tussen 16:15 en 16:30 uur 15 minuten begeleiding door DM gefactureerd.
Op 3 oktober 2022 is door JD en MP tussen 07:00 en 07:15 uur zowel persoonlijke verzorging als verpleging gefactureerd. Ook tussen 12:45 en 13:00 is er 15 minuten begeleiding door JD gefactureerd, terwijl op datzelfde moment 15 minuten persoonlijke verzorging door MP is gefactureerd.
Op 14 oktober 2022 is door JD tweemaal 15 minuten begeleiding en 15 minuten persoonlijke verzorging gefactureerd tussen 13:45 en 14:00 uur.

7.2.

Het Zorgkantoor komt tot de conclusie dat er gegronde reden zijn om aan te nemen dat het pgb niet op een behoorlijke wijze zal worden besteed. Het Zorgkantoor betrekt daarbij ook dat na het bewust keuze gesprek de fouten in facturatie van 3 september 2022 en 16 september 2022 aan de gewaarborgde hulp zijn teruggekoppeld en besproken en dat deze vervolgens ook tijdens het bewust keuze gesprek van 11 mei 2023 nogmaals aan de gewaarborgde hulp zijn teruggekoppeld, maar dat desondanks ook in de meest recente urenregistraties dezelfde fouten opnieuw terugkomen. Het Zorgkantoor ziet daarin aanleiding om de gewaarborgde hulp te weigeren.

8. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In dat kader heeft op 15 januari 2024 een hoorzitting plaatsgevonden. Tijdens deze hoorzitting is er onder andere gesproken over de urenspecificaties. De zorgverlener (DM) en gewaarborgde hulp hebben aangegeven dat de facturen en urenspecificaties zijn gewijzigd en er is afgesproken om deze aan het Zorgkantoor toe te sturen.

8.1.

Vervolgens zijn er nieuwe facturen over de periode 19 augustus 2022 tot en met 28 februari 2023 overgelegd. Deze facturen hebben allemaal als factuurdatum 19 januari 2024. Ook zijn er nieuwe urenspecificaties overgelegd. Hieruit blijkt het volgende:

De dubbele declaratie op 3 september 2022 is verwijderd en er is nu één keer 15 minuten verpleging gefactureerd tussen 07:00 uur en 07:15 uur.
De declaratie van zorg die zou zijn geleverd op 8 september 2022 door MB voor 25 minuten verpleging tussen 12:30 en 12:55 is verwijderd. De persoonlijke verzorging door DM is gewijzigd naar 45 minuten tussen 12:00 en 12:45 uur en de begeleiding door DM is gewijzigd naar 15 minuten tussen 12:45 en 13:00 uur.
De facturatie van zorg die zou zijn geleverd op 16 september 2022 door AK (vier maal 15 minuten verpleging tussen 07:00 uur en 07:15 uur) is in zijn geheel verwijderd. De facturatie van NE voor 15 min verpleging tussen 07:00 en 07:15 uur is gehandhaafd. Verder is de facturatie door DM voor 15 minuten persoonlijke verzorging tussen 12:45 en 13:00 uur verwijderd en is de facturatie voor 15 minuten begeleiding door EE gehandhaafd.
De declaratie van zorg op 17 september 2022 is zo aangepast dat voor zorg die is verleend door DM 45 minuten persoonlijke verzorging is gefactureerd tussen 15:30 en 16:15, dat voor zorg die is verleend door DM en NW allebei 15 minuten persoonlijke verzorging is gefactureerd tussen 15:15 en 16:30 uur en dat voor zorg die is verleend door IK en NW 30 minuten persoonlijke verzorging is gefactureerd tussen 16:30 en 17:00 uur.
De facturatie van zorg op 3 oktober 2022 die is verleend door MP voor 8 uur en 45 minuten in een tijdsbestek van zes uren, te weten tussen 07:00 uur en 13:00 uur, is verwijderd. De facturatie van zorg op diezelfde dag die is verleend door JD is aangepast naar zorg over de perioden van 7:15 uur tot 21:30 uur.
De dubbele declaratie voor zorg op 7 oktober 2022 die is verleend door JD is verwijderd en er is één keer 15 minuten begeleiding gefactureerd tussen 13:45 en 14:00 uur.
De dubbele declaratie voor zorg op 14 oktober 2022 is die is verleend door JD is verwijderd en er is één keer 15 minuten begeleiding gefactureerd tussen 13:45 en 14:00 uur.

8.2.

Het Zorgkantoor heeft zich ten aanzien van deze nieuwe facturen en urenspecificaties op het standpunt gesteld dat het aannemelijk is dat de in de urenspecificaties opgenomen zorgbeschrijvingen achteraf zijn opgesteld. Bij de nieuwe urenspecificaties zijn gedetailleerde beschrijvingen toegevoegd, wat volgens het Zorgkantoor opvallend is omdat de zorghandelingen meer dan een jaar geleden hadden plaatsgevonden. Volgens de zorgverlener zijn deze gebaseerd op rapportages, maar bij navraag heeft zij volstaan met overleggen van de eerder ingediende urenspecificaties. Gelet op het tijdsverloop tussen deze documenten acht het Zorgkantoor het onvoldoende aannemelijk dat de informatie in de in bezwaar overgelegde urenspecificaties juist is.

8.3.

De rechtbank is van oordeel dat het Zorgkantoor gelet op bovenstaande discrepanties in de urenspecificaties tot het oordeel heeft kunnen komen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan alle verplichtingen van het pgb zal worden voldaan. Ter zitting heeft zorgverlener DM, eigenaar van [thuiszorg 1] , gesteld dat zij naar aanleiding van het primaire besluit de urenspecificaties heeft gewijzigd door overal waar dubbele zorg is gedeclareerd, de dubbele zorg te verwijderen. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Zoals is weergegeven onder 8.1 zijn de urenspecificaties op meerdere punten gewijzigd en gaat het niet slechts om het verwijderen van dubbel gedeclareerde zorg. Door dergelijke wijzigingen is niet inzichtelijke welke zorg er daadwerkelijk op welk moment door welke zorgverlener is verleend. De rechtbank volgt verder het standpunt van het Zorgkantoor dat de zorgbeschrijvingen achteraf zijn opgesteld. De enkele ongemotiveerde ontkenning in beroep acht de rechtbank onvoldoende, te meer daar het Zorgkantoor uitvoerig heeft gemotiveerd waarom zij tot deze conclusie komt.

Afwijzing van de beoogd gewaarborgde hulp/gevolmachtigde

9. Het Zorgkantoor stelt verder dat de beoogd gewaarborgde hulp urenspecificaties heeft ingediend waarin onregelmatigheden zaten. Ook na de kans gegeven te hebben om correcte urenspecificaties in te dienen, zijn wederom urenspecificaties ingediend met daarin onregelmatigheden. De toelichting van de beoogd gewaarborgde hulp acht het Zorgkantoor onvoldoende.

10. Het Zorgkantoor moet bij de aanvraag van een pgb beoordelen of de verzekerde of de gewaarborgde hulp voldoet aan de voorwaarden voor pgb-verlening als bedoeld in artikel 3.3.3, vierde lid, van de Wlz. Door voorafgaande controle hierop door het Zorgkantoor wordt geborgd dat het pgb wordt besteed aan zorg waarin de Wlz voorziet. Het ligt hierbij op de weg van de aanvrager van een pgb om vooraf voldoende duidelijk te maken hoe hij het pgb gaat besteden en dat de in te kopen zorg verantwoord en van goede kwaliteit is.

11. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat DS voldoende kan waarborgen dat zij de op de gewaarborgde hulp rustende verplichtingen zorgvuldig kan nakomen. Zoals het Zorgkantoor heeft benoemd is DS tijdens de bewust keuze gesprekken gewezen op de discrepanties in de urenspecificaties, maar is er desalniettemin opnieuw sprake van discrepanties in de latere urenspecificaties. Daaruit maakt de rechtbank op dat zij niet heeft kunnen waarborgen dat dit voor latere periodes wel juist zou worden gefactureerd. In beroep wordt aangegeven dat het Zorgkantoor teveel vraagt van de gewaarborgde hulp en dat dit niet uitvoerbaar is. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen van de gewaarborgde hulp wordt gevraagd niet teveel is en ook niet dat het onuitvoerbaar zou zijn. Daarbij is het aan de gewaarborgde hulp om aan te geven of de taak door diegene vervuld kan worden. Als dat niet het geval is, dan zal moeten worden gezocht naar een andere gewaarborgde hulp die dat wel kan. Als die niet gevonden kan worden, kan dat tot de conclusie leiden dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden om zorg te ontvangen via pgb. De rechtbank volgt dit standpunt dan ook niet.

AVG

12. Eiseres voert aan dat het Zorgkantoor van de zorgverlener een dermate uitgebreide omschrijving van zorgtaken verlangt dat sprake is van schending van de AVG.

13. Deze beroepsgrond kan niet slagen, omdat eiseres niet heeft gemotiveerd op welke punten sprake is van schending van de AVG. Deze algemene grond is onvoldoende gespecificeerd. Zoals het Zorgkantoor ook ter zitting heeft toegelicht, is de beschrijving van de verleende zorg nodig om te kunnen beoordelen of eiseres recht heeft op een pgb. De beroepsgrond slaagt niet.

Specifieke situatie eiseres

14. Met betrekking tot hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de te rigide houding van het Zorgkantoor merkt de rechtbank nog het volgende op.

15. Over de periode van 19 augustus 2022 tot en met 28 februari 2024 heeft eiseres thuis zorg ontvangen van [thuiszorg 1] . Over de periode van 29 februari 2024 tot 1 september 2025 heeft eiseres zorg in natura ontvangen bij [thuiszorg 2] . [thuiszorg 2] heeft [thuiszorg 1] ingehuurd om aan eiseres zorg te verlenen. Eiseres verblijft inmiddels weer thuis en krijgt tot 1 september 2025 zorg in natura van [thuiszorg 2] waarbij [thuiszorg 1] wordt ingehuurd om die zorg daadwerkelijk te verlenen. Vanaf 1 september 2025 is aan eiseres weer een pgb toegekend. Als gewaarborgde hulp is per die datum de bewindvoerder van eiseres benoemd.

16. Zoals de gemachtigde van het Zorgkantoor ook ter zitting heeft aangegeven heeft het Zorgkantoor geprobeerd om uit coulance met eiseres mee te werken. Zo heeft het Zorgkantoor op 23 februari 2024 aangegeven dat onder voorwaarden tijdelijk een pgb aan eiseres kan worden toegekend. De beoogd gewaarborgde hulp heeft met de daarvoor geldende voorwaarden ingestemd, maar vervolgens is niet aan de gestelde voorwaarden voldaan. Zo het Zorgkantoor heeft geen wekelijkse rapportages ontvangen. De rechtbank is van oordeel dat het Zorgkantoor hiermee voldoende aandacht heeft gehad voor de situatie van eiseres en heeft geprobeerd om haar uit coulance tegemoet te komen.

17. De rechtbank wenst ten overvloede nog het volgende op te merken. Over de periode van 19 augustus 2022 tot en met 28 februari 2024 heeft eiseres thuis zorg ontvangen van [thuiszorg 1] en de kosten hiervoor zijn niet door eiseres voldaan, omdat aan haar geen pgb over deze periode is toegekend. De rechtbank wenst op te merken dat dit op geen enkele wijze aan eiseres zelf is te wijten. De reden voor afwijzing van het pgb is gelegen in de discrepanties in de urenspecificaties en facturen van [thuiszorg 1] en het onvoldoende toezicht daarop door DS. Op eiseres zelf rustte geen plicht om te zorgen dat de facturen van [thuiszorg 1] juist waren en evenmin om daar toezicht op te houden, daar zijn juist een zorgverlener en gewaarborgde hulp voor aangewezen. Voor eiseres was enkel van belang dat zij zorg kreeg en die heeft zij ook gehad. Omdat er aan eiseres geen pgb is verstrekt, is er ook geen sprake van een dreigende terugvordering. Wel voorstelbaar is dat [thuiszorg 1] eiseres civielrechtelijk zal kunnen aanspreken voor de kosten van de zorg. Dit betreft echter een onzekere toekomstige gebeurtenis, waarbij het nog maar de vraag is of een dergelijke vordering zal worden toegewezen nu de zorgkosten van eiseres niet uit een pgb worden vergoed wegens discrepanties in de urenspecificaties en facturatie van deze zorgverlener.

Conclusie en gevolgen

18. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.E.M. van Abbe, rechter, in aanwezigheid van
mr.L.S. Lodder, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2025.

de rechter is verhinderddeze uitspraak te ondertekenen

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Afwijzing aanvraag persoonsgebonden budget (pgb) door Zorgkantoor wegens niet voldoen aan verplichtingen