Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/729
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2025 in de zaak tussen
Stichting House of Animals Foundation, uit Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. M. van Duijn),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. C. Vooijs).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek aan de minister om op grond van de Wet open overheid (Woo) informatie openbaar te maken.
Eiseres heeft op 19 december 2022 op grond van de Woo een verzoek gedaan aan de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) waarbij zij vraagt om alle documenten te ontvangen met betrekking tot het meest recente onderzoek naar de tevredenheid van de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het toezicht op en de handhaving van regels die (onder andere) het dierenwelzijn dienen. Het gaat daarbij niet alleen om afschriften van het resultaat van het onderzoek, maar ook om alle onderliggende documenten, waaronder de interne en externe correspondentie over dit onderzoek.
De minister heeft dit verzoek met het besluit van 14 augustus 2023 integraal afgewezen omdat zij geen informatie openbaar kan maken wanneer dit het goed functioneren van de NVWA schaadt en dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. [1] Met het bestreden besluit van 22 december 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank van de documenten waarvan openbaarmaking is verzocht kennis genomen.
De rechtbank heeft het beroep op 21 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: J. Dieren en K. Soeters namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt of de minister het Woo-verzoek van eiseres mocht afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Zoekslag
3. Naar aanleiding van het Woo-verzoek van eiseres zijn bij de NVWA twee documenten aangetroffen, namelijk een rapportage van een medewerkers(tevredenheids)onderzoek bij de directie Keuren (divisie Veterinair & Import) en een rapportage van een dergelijk onderzoek bij de directie Handhaven (divisie Inspectie/Afdeling Dier) over 2022.
4. Eiseres voert aan dat het niet aannemelijk is dat slechts twee documenten onder de
reikwijdte van het verzoek vallen. Eiseres heeft niet alleen om de onderzoeken zelf gevraagd, maar ook om alle onderliggende documenten, waaronder de interne en externe correspondentie over deze rapportages. Het is niet aannemelijk dat er niet intern of extern is gecorrespondeerd over de onderzoeken.
5. Uit vaste rechtspraak volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en deze mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat dat document toch onder het bestuursorgaan berust. [2] Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de rechtbank niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht. Het bestuursorgaan moet inzichtelijk maken dat voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan en hoe er naar documenten is gezocht. [3]
6. De minister heeft toegelicht dat de aard van de gevraagde informatie maakt dat er maar een beperkt aantal mensen bij de informatie is betrokken. Dat verklaart ook waarom er geen reden was om de zoekslag in brede zin uit te zetten, maar slechts bij specifieke personen binnen een enkele afdeling. De behandelend Woo-jurist heeft, op aanwijzing van de afdeling Communicatie, contact gelegd met de afdeling Personeel en Organisatie. De medewerker die zich binnen die afdeling bezig heeft gehouden met de medewerkersonderzoeken is – als inhoudsdeskundige – daarna aan de hand van het Woo-verzoek op zoek gegaan naar relevante documenten.
7. De rechtbank is van oordeel dat de mededeling van de minister dat er geen andere relevante documenten onder hem berusten, in het geheel niet geloofwaardig is. Uitsluitend de hiervoor onder 3 vermelde rapportages zijn aangetroffen, terwijl in het Woo-verzoek daarnaast uitdrukkelijk om de interne en externe correspondentie is gevraagd. Dat er dergelijke correspondentie is geweest, is bij een medewerkersonderzoek onvermijdelijk. Zo moeten medewerkersonderzoeken op een bepaalde manier medewerkers bereiken, zodat medewerkers kunnen deelnemen aan het onderzoek. Ook zal er om een dergelijk medewerkersonderzoek op te zetten, contact moeten zijn geweest met degene(n) die het onderzoek uitvoeren om bijvoorbeeld te bepalen welke vragen er gesteld moeten worden aan de medewerkers. Daarnaast zullen de resultaten van de medewerkersonderzoeken zijn gedeeld met in ieder geval het management. Dat hier volgens de minister in het geheel geen informatie als bedoeld in de Woo over is, acht de rechtbank zeer onaannemelijk. Uit de beschrijving van de minister van het onderzoek dat zij heeft verricht, leidt de rechtbank ook niet af dat sprake is geweest van een voldoende zorgvuldig en compleet onderzoek. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat de zoekslag onvolledig is en onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. Het bestreden besluit is dan ook onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
8. In het kader van een zo finaal mogelijke geschilbeslechting zal de rechtbank het niet bij dit oordeel laten, maar ook inhoudelijk ingaan op de weigeringsgrond die in geschil is. Aangezien de rechtbank het bestreden besluit toetst, zal de rechtbank beoordelen of de aangetroffen documenten door de minister inderdaad mochten worden geweigerd.
Goed functioneren van bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo)
9. Eiseres voert aan dat de volledige weigering van de aangetroffen documenten onvoldoende gemotiveerd is door de minister. De vrees van de minister voor terughoudendheid van haar medewerkers om in de toekomst mee te werken aan medewerkersonderzoeken is volgens eiseres te algemeen en speculatief van aard om het bestreden besluit te kunnen dragen. Verder wijst eiseres erop dat zij in haar Woo-verzoek heeft aangegeven dat het verzoek geen betrekking heeft op namen van natuurlijke personen en contactgegevens van deze natuurlijke personen, tenzij het personen betreft die met openbaar gezag zijn bekleed. De minister kan deze informatie dus in beginsel weglakken. Dat quotes en citaten van werknemers altijd te herleiden zijn tot individuele werknemers acht eiseres eenvoudigweg niet aannemelijk. Ook wijst eiseres erop dat de minister een ander onderzoek (een klanttevredenheidsonderzoek inzake het contact met de divisie Juridische Zaken van de NVWA) wel in anonieme vorm openbaar heeft gemaakt.
10. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat medewerkers die aan tevredenheidsonderzoeken deelnemen, de zekerheid moet worden geboden dat de informatie die zij verstrekken volstrekt vertrouwelijk wordt behandeld. Indien die zekerheid niet wordt geboden, leidt dit tot terughoudendheid van deze personen bij het meewerken aan dit soort
onderzoeken en dit ondermijnt het nut en de effectiviteit van interne onderzoeken binnen de organisatie. De minister wijst er in dit kader op dat in de rapportages ook (geanonimiseerde) quotes en citaten zijn vermeld, die mogelijk kunnen worden herleid tot individuele medewerkers. Het voorgaande is volgens de minister een bijzondere omstandigheid die afwijking rechtvaardigt van het uitgangspunt dat per document of onderdeel van een document wordt gemotiveerd op welke grond openbaarmaking achterwege blijft. Daarom is er aanleiding om de openbaarmaking van de documenten integraal te weigeren.
11.
Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
12. Uit vaste rechtspraak volgt dat een bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel van een document moet motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Het kan daarvan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. [4]
13. De rechtbank is van oordeel dat de minister de documenten niet integraal had mogen weigeren. De minister moet per onderdeel beoordelen of dit openbaar gemaakt kan worden. De minister heeft met name gewezen op het gevaar voor herleidbaarheid tot individuele medewerkers en de terughoudendheid die dit mogelijk voor toekomstige onderzoeken tot gevolg zal hebben. Rapportages van medewerkersonderzoeken bevatten echter ook (vooral) onderdelen die niet te herleiden zijn tot individuele medewerkers. Hierbij komt dat medewerkersonderzoeken gaan over thema’s zoals samenwerking, bevlogenheid en herstelbehoefte. De rechtbank ziet niet in dat in het geval dat algemene (niet tot individuele personen herleidbare) gegevens hierover openbaar worden, het risico bestaat dat medewerkers in vervolg niet meer aan dergelijke onderzoeken mee zullen werken en dit daarmee het goed functioneren van de NVWA in de weg zou staan. De rechtbank komt dus tot de conclusie dat de minister het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en bepalen dat het de minister binnen zes weken na deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dat houdt in dat de minister een nieuwe zoekslag moet verrichten en bovendien moet besluiten welke delen van de aangetroffen documenten (alsnog) openbaar moeten worden gemaakt of alsnog met een gedegen motivering onder toepassing van een van de weigeringsgronden uit de Woo kan worden geweigerd.
15. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 2 februari 2024;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. den Dulk, voorzitter, en mr. M. van der Knijff en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.