Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/1379
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P.M.L. Schilder Spel),
en
de burgemeester van de gemeente Amersfoort, de burgemeester
(gemachtigde: mr. H. Maaijen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de duur van de verlenging van de gedoogverklaring van de coffeeshop van eiser. Eiser is het er niet mee eens dat de gedoogverklaring maar met vijf jaar is verlengd en vindt dat deze voor een langere tijd verlengd moet worden. Hij voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het besluit van de burgemeester.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester inderdaad mocht uitgaan van het oude coffeeshopbeleid bij het verlengen van de gedoogverklaring en dus de gedoogverklaring voor vijf jaar mocht verlengen. De burgemeester is tot de juiste conclusie gekomen, maar de redenering die daaraan ten grondslag ligt klopt niet. Eiser is daarom wel terecht in beroep gegaan en het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser exploiteert een coffeeshop in Amersfoort. Hij heeft een aanvraag ingediend voor het verlengen van de gedoogverklaring van zijn coffeeshop. De burgemeester heeft op 12 september 2023 de gedoogverklaring verlengd tot en met 5 maart 2027. Eiser was het daar niet mee eens omdat hij een verlenging van vijf jaar wilde en heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Met de beslissing op het bezwaar van eiser van 18 januari 2024 is de burgemeester bij zijn vorige besluit gebleven. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.
3. Op 17 juni 2025, tijdens de beroepsprocedure, heeft de burgemeester een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Hierbij heeft de burgemeester de gedoogverklaring met vijf jaar verlengd, tot en met 5 maart 2029. Eiser heeft aangegeven het niet eens te zijn met dit nieuwe besluit. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb richt het beroep dat hij heeft ingesteld tegen het vorige besluit zich van rechtswege ook op dit nieuwe besluit.
3.1.
De rechtbank heeft het beroep op 19 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] namens eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de burgemeester.
Beoordeling door de rechtbank
Is een gedoogverklaring een schaars recht?
4. Eiser voert allereerst aan dat er ten onrechte een termijn wordt verbonden aan de gedoogverklaring, doordat de burgemeester onterecht het standpunt inneemt dat een gedoogverklaring gelijk te stellen is met een schaars recht. Gedoogverklaringen zijn namelijk niet gelijk te stellen met een vergunning en worden ook niet gezien als een ‘recht’. Ter onderbouwing wordt verwezen naar jurisprudentie van het Europese Hof en de Afdeling. Die hebben geoordeeld dat de verkoop van cannabis, buiten het gebruik voor medische en wetenschappelijke doeleinden, buiten het bereik van de verkeersvrijheden van het Unierecht valt. Een gedoogverklaring is daarom geen schaars publiek recht, waardoor het (formele) gelijkheidsbeginsel niet aan de orde kan zijn. Er hoeft daarom geen eerlijke en transparante verdeling te zijn van deze gedoogverklaringen. Bovendien zijn deze gedoogverklaringen in de praktijk ook niet schaars, omdat niet vaststaat dat er in de gemeente Amersfoort meer geïnteresseerden dan beschikbare gedoogverklaringen zijn. De gedoogverklaring zou daarom voor onbepaalde tijd afgegeven moeten worden.
5. De rechtbank is van oordeel dat een gedoogverklaring inderdaad niet beschouwd kan worden als een ‘schaars publiek recht’ zoals bedoeld in het Unierecht, maar dat betekent nog niet dat de gedoogverklaringen niet schaars zijn. Zoals de Afdeling al eerder heeft geoordeeld, zijn gedoogverklaringen wel schaars als het aantal daarvan gemaximeerd is. [1] Dat is in Amersfoort het geval. In artikel 1 van Pro het Coffeeshopbeleid Amersfoort 2025 (hierna: het huidige beleid) wordt namelijk bepaald dat er in de gemeente Amersfoort slechts zeven gedoogverklaringen worden verleend. Datzelfde maximum was ook in het voorgaande beleid al opgenomen. Het beperken van het aantal gedoogverklaringen betekent dat deze schaars worden. Het gevolg van deze schaarste is dat de gedoogverklaringen een beperkte looptijd moeten hebben. De beperking van de looptijd is, naar het oordeel van de Afdeling, ook een geschikt middel om de doelstelling van het bieden van gelijke kansen na te streven.
Welk beleid moet hier toegepast worden?
6. Eiser voert aan dat de burgemeester in de beslissing op bezwaar had moeten toetsen aan het op dat moment geldende beleid, een ex nunc toets. Dit zou ertoe moeten leiden dat de huidige gedoogverklaring niet met vijf jaar zou moeten worden verlengd, zoals is neergelegd in het Coffeeshopbeleid Amersfoort 2016 (hierna: het oude beleid), maar met zeven jaar zoals dat is neergelegd in artikel 3 van Pro het huidige beleid. Daarnaast kan eiser op grond van artikel 7 van Pro het huidige beleid gebruik maken van de overgangsregeling waarbij de gedoogverklaring na afloop van die zeven jaar nog een keer voor zeven jaar kan worden verlengd.
7. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de termijn van zeven jaar uit het huidige beleid alleen van toepassing is voor toekomstige gevallen. Voor geldende gedoogverklaringen moet er gekeken worden naar het oude beleid. Omdat er hier sprake is van een al geldende gedoogverklaring dient er getoetst te worden aan het oude beleid op basis waarvan de verklaring in het primaire besluit is afgegeven. De gedoogverklaring wordt daarom op basis van het oude beleid verlengd met vijf jaar en pas als deze afloopt kan eiser aanspraak maken op de overgangsregeling van het huidige beleid.
8. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de verlenging van de gedoogverklaring inderdaad moet toetsen aan het oude beleid, maar dat de redenering die hieraan ten grondslag ligt niet klopt. De burgemeester stelt zich namelijk op het standpunt dat het nieuwe beleid alleen van toepassing is voor nieuwe aanvragen, niet zijnde verlengingen van al bestaande gedoogverklaringen. Dat is echter onjuist. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt daarbij geldt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dat geldt ook als een bestuursorgaan een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen en het beleid sindsdien is gewijzigd.
9. In dit geval moet echter toch afgeweken worden van het uitgangspunt dat in de beslissing op bezwaar getoetst moet worden aan het huidige beleid. De reden waarom er in dit geval toch een verlening op basis van het oude beleid moet plaatsvinden is dat het voor eiser ongunstiger zou zijn als het nieuwe beleid wordt toegepast. Dan zou eiser dus door het beroep in een slechtere positie komen. Dat is in strijd met het verbod op reformatio in peius.
10. Toepassing van het huidige beleid zou leiden tot een slechtere uitkomst voor eiser, dan toepassing van het oude beleid. Dit komt omdat er in het huidige beleid geen mogelijkheid meer is tot verlenging van de gedoogverklaring, alleen een verlening voor maximaal 7 jaar. De enige uitzondering daarop is opgenomen in de overgangsregeling: een exploitant die in het bezit is van een lopende gedoogverklaring op grond van het oude beleid kan na afloop van de looptijd eenmalig een verlenging van 7 jaar aanvragen. Dit volgt duidelijk uit artikel 3 en Pro 7 van het huidige beleid. Als de burgemeester uit zou gaan van het huidige beleid zou de gedoogverklaring verleend worden voor zeven jaar en geldig zijn tot en met 5 maart 2031. Eiser heeft dan alleen niet meer de mogelijkheid om gebruik te maken van de overgangsbepaling van artikel 7 van Pro het huidige beleid en loopt dan dus het risico dat een concurrent een gedoogverklaring krijgt en hij niet. Een beoordeling op grond van het oude beleid is daarom gunstiger voor eiser. Op basis van het oude beleid wordt de gedoogverklaring dan nu namelijk verlengd met vijf jaar en heeft eiser nog wel de mogelijkheid om vervolgens gebruik te maken van de overgangsbepaling van het huidige beleid en nog 7 jaar verlenging aan te vragen. Dan is de gedoogverklaring in totaal aanzienlijk langer geldig, namelijk tot en met 5 maart 2036.
10.1.
Het standpunt van eiser dat als er uitgegaan wordt van het huidige beleid de vergunning verleend moet worden voor zeven jaar en dan nogmaals op grond van de overgangsregeling alsnog verlengd kan worden met zeven jaar volgt de rechtbank niet. Op basis van de tekst van het beleid is voldoende duidelijk dat artikel 3 en Pro 7 van het huidige beleid niet tegelijkertijd kunnen worden gebruikt. De overgangsregeling uit artikel 7 is Pro er echt voor bedoeld om de huidige coffeeshopeigenaren de kans te geven om hun gedoogverklaring langer te behouden en niet in een procedure verzeild te raken waarbij er meerdere nieuwe concurrenten zich inschrijven. Artikel 3 is Pro echt bedoeld voor nieuwe coffeeshops die voor het eerst een gedoogverklaring aanvragen. Eiser kan dus niet én gebruik maken van een nieuwe gedoogverklaring voor 7 jaar op grond van het nieuwe beleid én vervolgens ook gebruik maken van de overgangsregeling van 7 jaar voor exploitanten met een gedoogverklaring op grond van het oude beleid.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep tegen de oude beslissing op bezwaar van 18 januari 2024 is niet-ontvankelijk omdat eiser geen belang meer heeft bij de beoordeling daarvan.
12. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 17 juni 2025 is gegrond, omdat de onderbouwing daarvan niet juist is. De rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar van 17 juni 2025 daarom, maar laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit wel in stand. Dit omdat de burgemeester ondanks een niet kloppende onderbouwing wel tot de juiste uitkomst is gekomen. . Dat betekent dat de gedoogverklaring nu met vijf jaar wordt verlengd en eiser daarna nog de mogelijkheid heeft om aanspraak te maken op de overgangsbepaling van het huidige beleid.
12.1.
Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 18 januari 2024;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 371,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Knijff, rechter, in aanwezigheid van mr. E.S. Dorsman, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.