ECLI:NL:RBMNE:2026:2091 - Rechtbank Midden-Nederland - Vernietiging terrasvergunning wegens onvoldoende onderzoe...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Almere

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 25/1477

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2026 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. J. Geelhoed),

de burgemeester van de gemeente Almere, de burgemeester

(gemachtigde: mr. M.N. Bos)

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] B.V. uit Almere (de vergunninghouder).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de verlening van een terrasvergunning aan horecabedrijf [derde-partij] B.V (de vergunninghouder) aan de [adres] in Almere.

1.1.

Eiser heeft op 20 februari 2025 beroep ingesteld tegen het niet-tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen de vergunningverlening. Met het bestreden besluit van 25 februari 2025 is de burgemeester bij zijn besluit gebleven. Eiser heeft het beroep gehandhaafd. Dit beroep richt zich nu ook tegen het bestreden besluit.

1.2.

De burgemeester heeft gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2026 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de burgemeester. De derde-partij is niet verschenen.

Overwegingen

Over het uitblijven van een besluit

2. Dit beroep is begonnen met een beroep tegen het uitblijven van een besluit.

Eiser wilde met zijn beroep bereiken dat de burgmeester op zijn bezwaar zou beslissen en dat is inmiddels gebeurd. Eiser heeft daarom geen belang meer bij het beroep, voor zover dat gericht is tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Dat beroep is daarom niet-ontvankelijk. Eiser heeft wel recht op een vergoeding van zijn proceskosten, omdat de burgemeester te laat was met beslissen en eiser dus terecht beroep heeft ingesteld. De rechtbank zal aan het eind van deze uitspraak een proceskostenveroordeling uitspreken.

Over het bestreden besluit

De totstandkoming van het bestreden besluit

3. Het beroep richt zich nu op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook tegen het bestreden besluit. Dit besluit is als volgt tot stand gekomen.

4. Naar aanleiding van een uitgevoerde controle heeft de vergunninghouder op 1 juni 2023 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor meerdere terrassen bij de inrichting op het adres [adres] in Almere. Het gaat hier om een hotel. Tijdens de uitgevoerde controle is geconstateerd dat de bij het hotel aanwezige terrassen niet meer in overeenstemming zijn met de vergunning die in 2011 aan de vergunninghouder is verleend en dat voor die terrassen nieuwe vergunningen nodig zijn.

4.1.

Eiser woont in de buurt van het hotel en heeft last van terras III (het terras) dat ligt aan de noordzijde van het hotel (de achterkant) en dat behoort bij de hotelbar. Zijn woning ligt op 53 meter afstand van het terras. Eiser heeft een zienswijze ingediend naar aanleiding van de vergunningaanvraag, waarin hij zich op het standpunt stelt dat de vergunning in zijn geheel geweigerd moet worden of dat er in elk geval aangepaste openingstijden moeten gelden voor het terras.

4.2.

Op 27 juli 2023 is de terrasvergunning van rechtswege verleend en op 30 juli 2023 is deze in werking getreden. Dit is het gevolg van artikel 2.17, zesde lid, van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Almere 2011 (APV) zoals deze gold van 19 november 2021 tot en met 12 maart 2025. Daarin staat – kort samengevat – dat de aanvrager bij niet tijdig beslissen een positieve beschikking ontvangt (lex silencio positivo).

4.3.

Op 15 augustus 2024 is de van rechtswege verleende terrasvergunning gepubliceerd in het Gemeenteblad van Almere. Eiser heeft hiertegen op 12 september 2024 bezwaar gemaakt. Ook andere buurtbewoners hebben bezwaar gemaakt, maar de burgemeester heeft hun bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij te ver weg wonen van het hotel en daarom niet aangemerkt kunnen worden als belanghebbenden zoals bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Eiser is wel belanghebbende.

4.4.

De bezwaarschriftencommissie heeft de burgemeester in het advies van 20 januari 2025 over het bezwaar van eiser het volgende geadviseerd:
“Naar het oordeel van de commissie moet vooropgesteld worden dat de woonwijk ten noorden van het hotel (waar bezwaarden wonen) kan worden gekarakteriseerd als een rustige woonwijk. Er is dus eerder sprake van ontoelaatbare geluidhinder vanwege het gebruik van het terras dan, bijvoorbeeld, in geval van een terras in de binnenstad van Almere Stad. Bij de beoordeling is voorts van belang de aard van het geluid (wisselend stemgeluid, mogelijk dronkemansgelag en muziek uit de hotelbar) en de duur ervan (alleen tijdens het terrasseizoen of jaarrond?). Tenslotte is van belang op welk tijdstip de geluidbelasting plaatsvindt. Zoals besproken ter hoorzitting bestaat vooral bezwaar tegen gebruik van het terras ‘s avonds laat of zelfs in de nacht. Gebruik van het terras overdag zal naar verwachting van de commissie normaliter geen hinder veroorzaken mede gelet op het hogere heersende achtergrondniveau van het geluid overdag waardoor eventueel ‘geroezemoes’ van het terras zal worden gemaskeerd.Naar het oordeel van de commissie bestaat er geen grond om de vergunning voor terras III geheel te weigeren. Wel is de commissie van oordeel dat de vergunning deels moet worden geweigerd, namelijk door beperking van de openingstijden. Uit de diverse bezwaren en zienswijzen komt immers een duidelijk beeld naar voren van geluidhinder in de (late) avonduren en de nachtelijke uren. Dergelijke hinder jaarrond (24/7) in een rustige woonwijk acht de commissie ontoelaatbaar. In zoverre slagen de bezwaren.[…]Gegeven de betrokken belangen geeft de commissie u in overweging om de volgende openingstijden voor terras III vast te stellen:a) Zondag t/m donderdag tot uiterlijk 23.00 uur; enb) Vrijdag en zaterdag tot uiterlijk 24.00 uur.”

4.5.

De burgemeester heeft dit advies niet overgenomen.

Het geschil

5. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, omdat hij geluidoverlast ervaart van het terras. Hij wil dat de burgemeester in elk geval de openingstijden van het terras aanpast, zoals de bezwaarschriftencommissie ook heeft voorgesteld. Volgens eiser heeft de burgemeester het bestreden besluit niet voldoende gemotiveerd.

6. Het geschil gaat uitsluitend over de vragen of de burgemeester voldoende zorgvuldig onderzoek heeft gedaan en voldoende heeft gemotiveerd waarom het terras, zoals nu vergund, de woon- en leefomgeving niet op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt en waarom de openingstijden niet zijn aangepast.

7. De burgemeester heeft overwogen dat het innemen en gebruiken van een terras een activiteit is die volgens het bestemmingsplan op deze locatie is toegestaan en dat daaruit als uitgangspunt volgt dat het geluid dat het terras veroorzaakt ook binnen de geldende geluidsnormen valt. Bij het vaststellen van het bestemmingsplan is volgens de burgemeester dus al beoordeeld dat een hotel geen onevenredige benadeling voor de omgeving vormt. Tijdens openings- en gebruiksuren van het terras kan geluidhinder ontstaan voor direct aangrenzende woonhuizen in de vorm van stemgeluid, maar niet in die mate dat dit terras niet vergund kan worden.

7.1.

De burgemeester wijst er verder op dat de vergunninghouder op grond van een eerder verleende vergunning de inrichting inclusief het terras 7 dagen per week en 24 uur per dag geopend mocht houden. De regelgever heeft in artikel 2:18 van Pro de APV een algemene afweging gemaakt over openingstijden in de gemeente Almere. Openbare inrichtingen moeten tussen 00.00 uur en 06.00 uur gesloten zijn. Deze tijden gelden voor de gehele gemeente, dus ook in de woonwijken. De burgemeester heeft geen aanwijzingen om, zoals de commissie heeft voorgesteld, de sluitingsuren voor het terras vroeger te stellen dan het algemene sluitingsuur uit de APV. Het terras moet echter, anders dan voorheen, wel gesloten zijn tussen 00.00 uur en 06.00 uur, zoals ook in de APV staat. Die voorwaarde wordt dus alsnog aan de vergunning toegevoegd.

7.2.

In het verweerschrift heeft de burgemeester aanvullend gemotiveerd dat het terras al sinds 2011 op deze locatie is gevestigd en dat dit tot weinig klachten heeft geleid. De overlast die eiser ervaart komt waarschijnlijk niet van het terras maar van de zalen op de verdiepingen waar feesten worden gehouden en waar de balkondeuren opengaan voor rokers. Uit navraag bij toezichthouders blijkt volgens de burgemeester niet van enige overlast tussen 23:00 uur en 00:00 uur. Er is dan ook geen sprake van een situatie waarin het terras de woon- en leefomgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt. Uit de voorschriften van de terrasvergunning blijkt verder dat overlast zoveel mogelijk wordt beperkt door onder andere muziek niet toe te staan zonder vergunning.

De beoordeling van de rechtbank

8. De rechtbank geeft eiser gelijk. Zij zal toelichten hoe zij tot dit oordeel komt.

8.1.

De burgemeester is op grond van artikel 2.17 van de APV bevoegd om een terrasvergunning te verlenen. De relevante wet- en regelgeving en het toepasselijke beleid is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

8.2.

De rechtbank volgt de burgemeester niet in zijn standpunt dat als een activiteit volgens het bestemmingsplan is toegestaan, dat ook zonder meer inhoudt dat aan de voor de activiteit geldende geluidsnormen wordt voldaan. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat de burgemeester op de zitting heeft toegelicht dat er, als er een aanvraag wordt gedaan om een vergunning voor een activiteit die volgens het bestemmingsplan is toegestaan, ook altijd onderzoek wordt gedaan naar de impact van die activiteit op de woon- en leefomgeving. Op de zitting is besproken dat de vraag of de activiteit daadwerkelijk binnen de voor de bestemming geldende geluidnormen passend is, van de activiteit kan afhangen.

Niet is gebleken dat een onderzoek in dit geval heeft plaatsgevonden. De burgemeester heeft ook niet verwezen naar zo’n onderzoek ter motivering van zijn besluit.

8.3.

Bovendien is niet duidelijk geworden welke geluidsnormen van toepassing zijn voor het terras. Op het moment waarop de burgemeester de verleende vergunning publiceerde was het bestemmingsplan al vervangen door het omgevingsplan met daarin een bruidsschat wat betreft geldende geluidsnormen. Op de zitting is gewezen op het Activiteitenbesluit, maar deze is als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet meer in werking. In het advies van de bezwaarschriftencommissie is in dat kader nog gewezen op het overgangsrecht van de Omgevingswet. Maar hier gaat het om een vergunning op grond van de APV en daar is het overgangsrecht van de Omgevingswet niet op van toepassing.

8.4.

In deze procedure hebben partijen ook opgeworpen dat zij verschillen van mening over de vraag of het terras aangemerkt moet worden als binnenterrein. Dat is van belang voor de vraag of bij de beoordeling van het geluidsniveau het stemgeluid betrokken moet worden. Nu onduidelijk is welke geluidnormen hier van toepassing zijn en daar ook geen onderzoek naar gedaan is, is naar het oordeel van de rechtbank het standpunt van de burgemeester dat stemgeluid niet bij de beoordeling van de geluidnormen van het terras kan worden betrokken, dan ook voorbarig.

8.4. Het standpunt van de burgemeester dat er geen overlast van het terras is geconstateerd, kan de rechtbank evenmin volgen. De burgemeester heeft gesteld dat er navraag is gedaan bij toezichthouders, maar niet is duidelijk hoe de toezichthouders hebben gecontroleerd dat er, zoals zij stellen, tussen 23:00 uur en 00:00 uur geen overlast vanwege het gebruik van het terras is vastgesteld. Of er enig onderzoek heeft plaatsgevonden en zo ja, wanneer en hoe vaak, is namelijk niet toegelicht. Ook is niet duidelijk of, als er al een controle heeft plaatsgevonden, dat is gedaan op een representatief moment.

8.5.

De stelling dat er geen klachten en meldingen zijn gemaakt van overlast en dat daarom kan worden aangenomen dat de woon- en leefomgeving niet op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed, kan de rechtbank ook niet volgen. Dit standpunt van de burgemeester wijkt om te beginnen af van het beeld dat eiser naar voren brengt, maar staat ook haaks op de conclusie van de bezwaarschriftencommissie die wel spreekt van een situatie waarin de woon- en leefomgeving op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed door het terras. Daargelaten of het juist is dat er weinig klachten en meldingen zouden zijn gedaan, overweegt de rechtbank dat deze omstandigheid op zichzelf nog niet betekent dat er dus geen sprake is van overlast. Het enkele feit dat mensen om verschillende redenen niet zouden hebben geklaagd, maakt niet dat er geen overlast wordt ervaren. Ook op dit punt is het bestreden besluit dus niet zorgvuldig genomen en niet goed gemotiveerd.

8.6.

De opmerking van de burgemeester dat met de aanvullende voorwaarden overlast van het terras zoveel mogelijk wordt voorkomen, leidt tot slot ook niet tot een ander oordeel. Als de burgemeester geen onderzoek doet naar de vraag of het geluid dat afkomstig van een activiteit, zoals een terras, past bij de geldende geluidsnormen en de invloed van die activiteit op de woon- en leefomgeving niet voldoende in kaart brengt, kan ook niet worden vastgesteld dat aanvullende vergunningsvoorwaarden voldoende zijn om overlast te voorkomen.

9. De rechtbank komt gelet op dit alles samen tot de conclusie dat geen sprake is geweest van zorgvuldig onderzoek naar de vraag of de woon- en leefomgeving ontoelaatbaar nadelig wordt beïnvloed door het terras en dat het bestreden besluit niet goed is gemotiveerd. Juist in dit geval had van de burgemeester een extra motivering verwacht mogen worden, omdat hij in het bestreden besluit afwijkt van het advies van de eigen bezwaarschriftencommissie. Ook het eigen beleid van de burgemeester, zoals neergelegd in de ‘Beleidsregel voor het toewijzen en uitbaten van terrassen in Almere’, vereist naar het oordeel van de rechtbank een extra motivering van het bestreden besluit. Het gaat hier immers om een terrasvergunning in een rustige woonwijk. De burgemeester heeft toegelicht dat de sluitingstijden van artikel 2.18 van de APV in de hele gemeente gelden, maar dat neemt niet weg dat met het oog op de woon- en leefomgeving in sommige delen van de gemeente een aanpassing noodzakelijk kan zijn. Dat staat ook in het beleid. De burgemeester had daar onderzoek naar moeten doen en dat is ten onrechte niet gedaan.

10. Het beroep van eiser slaagt dan ook. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en de burgemeester opdragen opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat er nader onderzoek gedaan moet worden naar de invloed van het terras op de woon- en leefomgeving en dat – afhankelijk van de uitkomst daarvan – beter gemotiveerd moet worden of een vergunning verleend kan worden en of daarbij aangepaste openingstijden moeten worden opgenomen. Dit leent zich maar het oordeel van de rechtbank niet goed voor een afdoening in een bestuurlijke lus.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiser. Eiser krijgt daarom het griffierecht terug. Hij krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. De vergoeding voor bijstand door een gemachtigde voor het beroep tegen het niet-tijdig beslissen bedraagt € 467,- (1 punt op voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 934,-, bij een wegingsfactor 0,5).
De bijstand door een gemachtigde voor het beroep tegen het bestreden besluit bedraagt € 1.868,- (1 punt voor het aanvullen van het beroepschrift en 1 punt voor de aanwezigheid op de zitting met een waarde per punt van € 934,-, bij een wegingsfactor 1). De totale proceskostenvergoeding bedraagt daarmee € 2.335,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 25 februari 2025 gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 februari 2025;

- draagt de burgemeester op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 2.335,- aan proceskosten aan eiser;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2026.

griffier

rechter

De rechter is verhinderdde uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

APV Almere 2011 zoals deze gold van 19 november 2021 tot en met 12 maart 2025

Artikel 2:17 Terrasvergunning Pro

1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een terras bij een openbare inrichting in te richten en in gebruik te nemen en te houden.

2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 weigert Pro de burgemeester de vergunning als:

a. als de exploitatie van het terras in strijd is met een ter plaatse geldend bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit en deze strijdigheid niet kan worden weggenomen door het verlenen van een omgevingsvergunning.

b. voor de openbare inrichting waaraan het terras gekoppeld is geen alcoholvergunning of vergunning alcoholvrij bedrijf is verleend of kan worden verleend, of indien deze vergunning is ingetrokken. Deze weigeringsgrond is niet van toepassing als het een terras bij een detailhandelsvestiging met winkelondersteunende horeca-activiteiten betreft.

3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8, kan de vergunning worden geweigerd als:

[…]
d. naar het oordeel van de burgemeester moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie of de openbare orde in de omgeving van de openbare inrichting en het terras op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
[…]

6. Op de vergunning is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) van toepassing

Artikel 2:18 Sluitingstijden Pro openbare inrichtingen

1. Openbare inrichtingen zijn gesloten van maandag tot en met zondag tussen 00.00 en 06.00 uur.

2. Het is verboden een openbare inrichting voor bezoekers geopend te hebben, of bezoekers in de inrichting te laten verblijven na sluitingstijd.

3. De burgemeester kan ontheffing verlenen van de sluitingstijd.

4. In afwijking van de in het eerste lid gestelde sluitingstijden, kan de burgemeester in het belang van de openbare orde of het woon- en leefklimaat andere sluitingstijden vaststellen voor één of meer openbare inrichtingen, categorieën van openbare inrichtingen of voor de tot de openbare inrichtingen behorende terrassen.

[…],

Beleidsregel voor het toewijzen en uitbaten van terrassen in Almere, zoals deze sinds 1 april 2022 geldtArtikel 3 Het Pro gebruik van terrassen

A. Openingstijden

Artikel 2:18, lid 1 van de APV stelt dat openbare inrichtingen van maandag tot en met zondag tussen 0.00 en 6.00 uur gesloten zijn. De burgemeester kan ontheffing van deze sluitingstijden verlenen. De burgemeester heeft voor Almere Centrum en de centra van Almere Buiten en – Haven de sluitingstijden voor terrassen op 1.00 uur gesteld. Terrassen gelegen aan het Deventerpad vallen buiten deze verruiming.

Artikelsgewijze toelichtingArtikel 3 Regels Pro voor het gebruik van terrassen