Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/1320
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 mei 2026 in de zaak tussen
Stichting Windbrekers Swifterbant, gevestigd in Swifterbant,
haar bestuursledenen
een groep inwoners, uit [woonplaats] ,
haar bestuursledenen
een groep inwoners, uit [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. P.A. de Lange),
eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten(het college), verweerder
(gemachtigden: mr. G.J.R. Lutje Schipholt en M. van Eijden, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi- en Vechtstreek (OFGV)).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
SwifterwinT op Land B.V.(vergunninghoudster), gevestigd in Dronten
SwifterwinT op Land B.V.(vergunninghoudster), gevestigd in Dronten
(gemachtigde: mr. F. Onrust).
Inleiding
1. Deze zaak gaat over het verzoek dat eisers hebben gedaan aan het college om handhavend op te treden met betrekking tot de windturbines van het Windplan Blauw in Swifterbant in de gemeente Dronten.
Procesverloop
2. Eisers hebben eind 2023 een handhavingsverzoek ingediend bij het college, dat zij op 21 december 2023 hebben aangevuld. Het college heeft dit verzoek met het besluit van 14 juni 2024 afgewezen. Het bezwaar dat eisers hebben ingediend tegen deze afwijzing, heeft het college met het besluit van 13 januari 2025 ongegrond verklaard.
3. Eisers zijn het niet eens met het besluit van 13 januari 2025 en hebben daarom beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingezonden en ook vergunninghoudster heeft gereageerd op het beroepschrift.
4. Eisers hebben op 9 januari 2026 nog een Rapportage monitoringsperiodes 1, 2 en Windparken Dronten van 13 augustus 2025 ingezonden.
Zitting
5. De rechtbank heeft het beroep op 22 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en [A] . Namens het college hebben zijn gemachtigden deelgenomen. Namens vergunninghoudster heeft de gemachtigde deelgenomen samen met [B] .
Beoordeling rechtbank
Toepasselijk recht
6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
7. Dit verzoek om handhaving is gedaan vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet zodat in dit geval het Activiteitenbesluit, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Het handhavingsverzoek
8. In het handhavingsverzoek hebben eisers het college gevraagd om op te treden tegen de (cumulatieve) geluidsuitstoot van de verschillende op land opgestelde turbines. Ook hebben zij gevraagd om een administratieve en, indien dat onvoldoende informatie oplevert, technische controle van het geplaatste type turbine Vestas V162. Vanwege de ernst van de ervaren geluidklachten hebben zij het college daarnaast verzocht de Vestas V162 turbines te laten meten om na te gaan of de opgave die voor de vergunningverlening is gebruikt overeenstemt met de werkelijke hoeveelheid geluiduitstoot in het lagere frequentiebereik. Tot slot hebben eisers verzocht om handhaving op basis van de neerslag van Bisphenol A in de tuinen in de nabijheid van de turbines op land en in de volkstuinen aan de Bosweg in Swifterbant.
Het standpunt van het college
9. Het college stelt zich op het standpunt dat vergunninghoudster beschikt over de vereiste typecertificaten en verificatiedocumenten van de fabrikant Vestas. Deze documenten zijn gebaseerd op metingen aan het turbine-type conform de internationale norm IEC 61400-11. Deze werkwijze is standaard in Nederland, omdat de fabrikantgegevens betrouwbaar worden geacht en specifiek zijn afgestemd op het type windturbine. Verder geldt dat bronvermogens en de akoestische studies die onderdeel zijn van de vergunningen altijd gesimuleerde bronvermogens zijn. Vaste rechtspraak is dat het bestuursorgaan hiervan mag uitgaan. [1] Volgens het college heeft de OFGV ook aan haar onderzoeksplicht voldaan door in de bezwaarfase de bronvermogens per windklasse op te vragen. Uit de daarop verstrekte Performance Specification van de V162-5.6 MW windturbine blijkt dat de bronvermogens van de windturbines op land in Windplan Blauw overeenkomen met de bronvermogens van de Vestas V162-5.6 MW windturbine met uilenveren. Omdat deze windturbines overeenkomstig de aangeleverde informatie ook zijn geplaatst, is het college van mening dat de aangeleverde brongegevens van de turbines representatief zijn. Volgens het college is er dan ook geen sprake van een overtreding en is hij niet bevoegd om handhavend op te treden.
Gronden van beroep
10. Eisers voeren aan dat er geen fysieke bronmetingen zijn uitgevoerd aan de Vestas V162, zodat een officieel meetdocument over het geluid van de windturbines ontbreekt. Verder stellen zij dat het verificatiedocument dat ten grondslag ligt aan de verleende vergunning geen meetgegevens over de Vestas V162 bevat, maar alleen berekeningen op basis van intra- en extrapolatie van een ander type turbine. Een bronmetingenrapport van een Vestas V162 turbine ontbreekt. Door alleen naar deze documenten te verwijzen in plaats van naar metingen aan het specifieke turbine type zelf heeft de OFGV niet voldaan aan de onderzoeksplicht. Het college had het besluit om niet handhavend op te treden dan ook niet mogen baseren op het advies van de OFGV. Ten onrechte hebben er ook geen fysieke geluidmetingen plaatsgevonden. Tijdens de zitting hebben eisers nog gesteld dat de normering voor geluid zoals die is opgenomen in de verleende vergunningen, is gebaseerd op de windturbinebepalingen uit Activiteitenbesluit milieubeheer. Omdat die windturbinebepalingen strijdig zijn met het Unierecht, staat volgens eisers vast dat sprake is van een overtreding waartegen het college moet optreden. Dit is weliswaar niet in het beroepschrift opgenomen maar is wel een aspect dat de rechtbank ambtshalve moet beoordelen.
Unierecht
11. De rechtbank overweegt dat zij in haar uitspraak van 16 april 2026 [2] uitgebreid is ingegaan op de vraag of en in hoeverre strijd met het Unierecht zou moeten leiden tot het intrekken van de verleende omgevingsvergunningen voor Windplan Blauw. Verder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in diverse uitspraken geoordeeld dat de inhoudelijke milieunormering die was neergelegd in de windturbinebepalingen, op zichzelf niet onverenigbaar was met het Unierecht. [3] De rechtbank ziet geen aanleiding om hierover in deze zaak anders te oordelen, nu het standpunt van eisers niet afwijkt van wat zij al eerder hebben aangevoerd. Dat betekent dat de rechtbank in deze zaak uitgaat van de verleende omgevingsvergunningen met daaraan gekoppeld de geluidnormen 47 dB Lden en 41 dB Lnight.
Reikwijdte van het handhavingsverzoek
12. Volgens vaste rechtspraak kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. [4] Het college en vergunninghoudster hebben tijdens de zitting verklaard dat het oorspronkelijke handhavingsverzoek niet concreet ingaat op verificatiedocumenten, bronmetingenrapporten en fysieke metingen. Tegelijkertijd hebben zij de rechtbank verzocht dit wel mee te nemen in haar beoordeling omdat wel duidelijk is dat het verzoek gaat over het geluid dat eisers ervaren van de windturbines.
13. Artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat uitspraak wordt gedaan op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Hierbij is het uitgangspunt dat dit alles moet blijven binnen de grenzen van het besluit dat aan de bestuursrechter is voorgelegd. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit van 13 januari 2025 uitgebreid is ingegaan op alle bezwaren van eisers en dus ook op de bezwaren die verder gaan dan de aspecten uit het oorspronkelijke handhavingsverzoek. Ook tijdens de zitting is met partijen gesproken over de verificatiedocumenten, bronmetingenrapporten en fysieke metingen en zijn partijen in staat geweest hier adequaat op te reageren. De rechtbank zal daarom en gelet op het daartoe strekkende verzoek van partijen deze aspecten meenemen in haar beoordeling.
Heeft het college kunnen afzien van handhaving?
14. De rechtbank moet in deze zaak allereerst beoordelen of sprake is van een overtreding.
Zonder het bestaan van een overtreding, is het college immers niet bevoegd tot handhavend optreden.
15. Eisers stellen dat er sprake is van een overtreding door overschrijding van de geluidsnormen en dat het college ten onrechte geen metingen heeft verricht waarmee vastgesteld had kunnen worden dat er inderdaad sprake is van overschrijding. Het standpunt van het college komt erop neer dat hij uitgaat van het verificatiedocument en de bronvermogens voor dit type windturbine en geen aanleiding heeft te veronderstellen dat er in Windplan Blauw andere windturbines zijn geplaatst dan opgegeven. Uit de documentatie blijkt dat de windturbines aan de geluidnormen voldoen en er is dan ook geen overtreding.
16. Uit vaste rechtspraak volgt dat van een belanghebbende die om handhaving verzoekt (in beginsel) niet verwacht kan worden dat hij het bewijs van een overtreding levert. [5] Wel moet diegene voldoende aanknopingspunten bieden voor onderzoek naar de vaststelling dat sprake is van een overtreding. [6] De rechtbank is van oordeel dat eisers in deze zaak met hun verzoek voldoende aanknopingspunten hebben geboden voor het college om te onderzoeken of er inderdaad sprake was van een overtreding. In het geval van geluidsoverlast is het voor omwonenden immers moeilijk om aan te tonen dat een geluidsnorm daadwerkelijk wordt overtreden, omdat zij meestal niet over geschikte apparatuur beschikken om dat aan te tonen.
17. Het college heeft het onderzoek vorm gegeven door bij de vergunninghoudster navraag te doen naar de verificatiedocumenten van de windturbines en de bronvermogens per windklasse. De rechtbank vindt dit echter onvoldoende om vast te kunnen stellen of wordt voldaan aan de geluidnormen en zal uitleggen waarom. Het college en vergunninghoudster wijzen er terecht op dat in de rechtspraak is aanvaard dat gesimuleerde bronvermogens worden gebruikt voor de beoordeling van een vergunningaanvraag. [7] In wat eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank ook geen aanleiding om aan de juistheid van die gegevens te twijfelen, nog daargelaten dat eisers deze argumenten hadden moeten aanvoeren in de procedure over de vergunningverlening. Maar dat neemt niet weg dat, als het zoals hier gaat om toezicht op de naleving van de gestelde voorschriften en/of normen, het college zal moeten controleren of in de praktijk ook daadwerkelijk aan die voorschriften en/of normen wordt voldaan. Alleen op die manier kan immers worden vastgesteld of sprake is van een overtreding of niet. Daarbij is de rechtbank zich er van bewust dat het meten van geluid ingewikkeld is en dat er een jaarnorm geldt, maar de windturbines zijn inmiddels opgericht en al geruime tijd in werking. Het moet dus mogelijk zijn om meer inzicht te krijgen in de geluidsbelasting door een onderzoek met daadwerkelijke metingen van het geluid van de windturbines. Nu er in het geheel geen geluidmetingen zijn uitgevoerd, vindt de rechtbank de conclusie van het college dat de door de windturbines veroorzaakte geluidsniveaus niet hoger zijn dan de in het Activiteitenbesluit genoemde grenswaarden te voorbarig. Het betoog van eisers dat ten onrechte is nagelaten fysieke metingen uit te voeren slaagt dus.
Conclusie
18. De rechtbank oordeelt dat het college onvoldoende zorgvuldig heeft onderzocht of sprake is van een overtreding van de geluidsnormen zoals opgenomen in het Activiteitenbesluit. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit van 13 januari 2025 in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Omdat te verwachten is dat het geluidonderzoek dat nodig is om dit gebrek te herstellen enige tijd zal duren en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond, ziet de rechtbank geen ruimte om toepassing te geven aan de zogenoemde bestuurlijke lus. De rechtbank volstaat daarom met vernietiging van het bestreden besluit en zal het college opdragen een nieuwe besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
19. Concreet moet het college een nader representatief geluidsonderzoek doen en op grond van de resultaten uit dat onderzoek moet het college vervolgens beoordelen of al dan niet aanleiding bestaat handhavend op te treden. Het college zal in ieder geval moeten motiveren waarom de gekozen onderzoekstermijn(en) en de gekozen periode(s) van het jaar representatief zijn. Omdat sprake is van een jaarnorm en het enige tijd in beslag zal nemen om een representatief beeld te krijgen en hiervoor mogelijk door het jaar heen metingen moeten worden verricht, zal de rechtbank het college daarvoor maximaal vijftien maanden de tijd geven. De rechtbank komt tot deze termijn, omdat het college op deze manier het meten kan voorbereiden, maximaal één jaar metingen kan verrichten en dan nog enige tijd heeft om de bevindingen vast te leggen in een rapport en om een nieuw besluit te nemen. Dit is een maximale termijn, waarbij het college zo mogelijk ook sneller een nieuw besluit kan nemen.
20. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 13 januari 2025;
- draagt het college op om binnen vijftien maanden een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzitter, en mr. J.R. van Es -
de Vries en mr. P. Mendelts, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.