Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/3405
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 mei 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.R. Bügel),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
(gemachtigde: mr. R.A. de Lijster).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[belanghebbende] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , belanghebbende
(gemachtigde: mr. A.P. Loo).
Partijen worden hierna aangeduid als [eiseres] , gedeputeerde staten en [belanghebbende] .
Inleiding
1.1.
[belanghebbende] is gevestigd aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] en verwerkt als recyclebedrijf diverse soorten metalen die worden gesorteerd, gescheiden en afgevoerd ten behoeve van hergebruik. Ook worden in het bedrijf afgekeurde poeder-, CO2- en schuimblussers ontdaan van hun inhoud, waarbij het bluspoeder en blusschuim afzonderlijk van elkaar worden verzameld en als afval wordt afgevoerd naar een erkende verwerker. [eiseres] heeft een bedrijf op het naastgelegen perceel, [adres 2] in [vestigingsplaats] . Zij produceert textiel dat in kussens en bedden wordt gebruikt en maakt machines ten behoeve van deze textielproducten.
1.2.
Deze zaak is begonnen met het verzoek van [eiseres] aan gedeputeerde staten om handhavend op te treden tegen [belanghebbende] vanwege vermeende overtredingen van de aan haar verleende revisievergunning voor een milieubelastende activiteit van 6 februari 2007 (de omgevingsvergunning). [eiseres] vond het aannemelijk dat op 11 juli 2024 sprake was van drie overtredingen:
- een overtreding van voorschrift 5.2.7 van de omgevingsvergunning. Volgens [eiseres] viel door de werkwijze van [belanghebbende] bij het verwerken van brandblussers niet uit te sluiten dat PFAS buiten de inrichting werd verspreid;
- een overtreding van de voorschriften 11.3.8 en 11.3.9. Omdat op het terrein van [belanghebbende] zoveel kuubkisten gevuld met brandblussers aanwezig waren, achtte [eiseres] het aannemelijk dat de toegestane hoeveelheid brandbluspoeder werd overschreden en de vaten werden gestapeld;
- het in strijd met de omgevingsvergunning construeren van bouwwerken op het terrein van [belanghebbende] .
1.3.
Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [eiseres] heeft de toezichthouder van gedeputeerde staten op 27 augustus en 11 september 2024 milieucontroles uitgevoerd bij [belanghebbende] . Bij de eerste controle werden door de toezichthouder twee overtredingen geconstateerd, namelijk het zonder omgevingsvergunning aanpassen van een IPPC installatie en het opslaan van meer brandbluspoeder dan op grond van voorschrift 11.3.8 van de omgevingsvergunning is toegestaan. [belanghebbende] is in de gelegenheid gesteld deze overtredingen te beëindigen. Tijdens de tweede controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat [belanghebbende] de twee overtredingen had beëindigd.
1.4.
Gedeputeerde staten hebben het handhavingsverzoek van [eiseres] afgewezen. [eiseres] is het niet eens met de afwijzing van het handhavingsverzoek en heeft hier bezwaar tegen gemaakt. Met het besluit op het bezwaar van 21 mei 2025 hebben gedeputeerde staten het bezwaar van [eiseres] gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op drie door [belanghebbende] op het buitenterrein zonder of in afwijking van de omgevingsvergunning geplaatste opslagtanks voor het afvalwater. Voor het overige hebben gedeputeerde staten het bezwaar met een aanvulling en/of verbetering van de motivering ongegrond verklaard.
1.5.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat [eiseres] heeft ingediend tegen het besluit op bezwaar. Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [belanghebbende] heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 16 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- namens [eiseres] : [A] en [B] , bijgestaan door de gemachtigde van [eiseres] en [C] , technisch adviseur bij [adviesbureau] ;
- de gemachtigde van gedeputeerde staten, vergezeld door mr. [D] ;
- namens [belanghebbende] : [E] , bijgestaan door de gemachtigde van [belanghebbende] .
Beoordeling door de rechtbank
Het geschil
2. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat poederblussers geen PFAS bevatten, maar schuimblussers wel. Verder heeft de rechtbank op de zitting met partijen vastgesteld dat het geschil in beroep alleen nog gaat over de eerste door [eiseres] in het handhavingsverzoek gestelde overtreding, dat is de overtreding van voorschrift 5.2.7 van de omgevingsvergunning.
3. In het handhavingsverzoek heeft [eiseres] daarover opgenomen dat zij op donderdag 11 juli 2024 heeft geconstateerd dat bij [belanghebbende] de shreddermachine operationeel was, terwijl de loodsdeuren openstonden. Uit het beeldmateriaal dat [eiseres] hiervan heeft gemaakt, blijkt volgens [eiseres] dat er brandblusapparaten werden verwerkt. Door dat met open deuren te doen kunnen er PFAS en/of bluspoeder(resten) buiten de inrichting worden verspreid. Het voorschrift 5.2.7 van de omgevingsvergunning verbiedt uitdrukkelijk uitstoot van PFAS en/of bluspoeder(resten). Volgens [eiseres] is contaminatie aannemelijk geacht door het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in zijn arrest van 2 juli 2024 [1] . Omdat uit het beeldmateriaal blijkt dat met open loodsdeuren brandblusapparaten werden verwerkt, valt volgens [eiseres] niet uit te sluiten dat er gevaarlijke stoffen buiten de inrichting in de lucht, en via de lucht ook in de bodem en het water zijn verspreid.
4. [eiseres] voert in beroep aan dat het onderzoek van gedeputeerde staten naar aanleiding van de door haar in het handhavingsverzoek gestelde overtreding onzorgvuldig en te beperkt is geweest. Volgens [eiseres] hadden gedeputeerde staten moeten onderzoeken – bijvoorbeeld door het nemen van monsters – of bij de be- en verwerking van brandblussers bluspoeder en/of PFAS zijn verspreid binnen en/of buiten de inrichting. Dit onderzoek heeft ten onrechte niet plaatsgevonden. Verder voert [eiseres] aan dat gedeputeerde staten aan [belanghebbende] nooit een omgevingsvergunning hebben verleend voor het emitteren van PFAS.
5. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat er naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [eiseres] geen nader onderzoek nodig was. Volgens hen komt bij het verwerkingsproces van brandblussers geen bluspoeder of schuimblusmiddel vrij. In het bestreden besluit beschrijven gedeputeerde staten dat bluspoeder wordt opgevangen in een bak en door middel van een vijzel wordt getransporteerd naar een big bag (gesloten systeem). Tijdens de verwerking van de poederblussers wordt de lucht afgezogen via een afzuiginstallatie die is voorzien van een doekenfilter. Het doekenfilter vangt het eventueel overig stof van het bluspoeder af dat niet rechtstreeks in de opvangbak belandt en ook dit stof wordt opgeslagen in de big bag. Bij de verwerking van schuimblussers wordt de lucht niet afgevoerd via de afzuiginstallatie ter voorkoming van emissies van PFAS in de lucht. Het schuimblusmiddel wordt bij het opensnijden van de schuimblusser opgevangen in een bak en afgevoerd door middel van een gesloten systeem naar een opslagtank op het buitenterrein. Daarnaast wordt de verwerkte schuimbrandblusser (metaal deeltjes) tweemaal met water afgespoeld. Het afvalwater wordt ook opgevangen in een bak en door middel van het gesloten systeem afgevoerd naar een tank op het buitenterrein. De schuimbrandblussers worden verwerkt overeenkomstig de standaard zoals vermeld in Sectorplan 45 Brandblussers. Verder blijkt volgens gedeputeerde staten uit het beeldmateriaal dat [eiseres] bij haar handhavingsverzoek heeft gevoegd niet dat op het moment dat de loodsdeur openstond daadwerkelijk brandblussers werden vershredderd. Ook tijdens de door de toezichthouder uitgevoerde milieucontroles is dat niet vastgesteld. Ten slotte werden er volgens gedeputeerde staten in de periode rondom 11 juli 2024 uitsluitend poederblussers verwerkt. Op de zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat dit blijkt uit de melding die [belanghebbende] moet doen over welke brandblussers er verwerkt worden. Volgens gedeputeerde staten was de kans op uitstoot van PFAS op 11 juli 2024 zo onaannemelijk dat nader onderzoek niet nodig was. Voor zover al sprake zou kunnen zijn van contaminatie, zou volgens gedeputeerde staten de concentratie PFAS zo laag zijn dat dit geen overtreding zou opleveren. Gedeputeerde staten verwijzen daarbij naar een monster uit het rapport ‘Verkennend bodemonderzoek [adres 1] te [vestigingsplaats] ’ van [onderzoeksbureau] B.V. van 20 december 2024 waarbij PFAS in een big bag is aangetroffen. Ten slotte stellen gedeputeerde staten zich op het standpunt dat op de uitstoot van PFAS door de lucht niet voorschrift 5.2.7 van de omgevingsvergunning, maar de algemene regels van de paragrafen 5.4.3 en 5.4.4. uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) van toepassing zijn.
Boordeling van het geschil
6. De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat voor de omvang van het geding in beroep de inhoud van het handhavingsverzoek bepalend is. Dit verzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. [2] Verder moet een handhavingsverzoek zo concreet zijn dat duidelijk is op grond van welke overtreding volgens de indiener gehandhaafd moet worden. [3]
7. Gelet op deze uitgangspunten, is het naar het oordeel van de rechtbank in deze procedure niet relevant of gedeputeerde staten aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning hebben verleend voor het verwerken van schuimblussers met PFAS. Dit punt maakte geen onderdeel uit van het handhavingsverzoek van [eiseres] en daarom zal de rechtbank hierover in deze uitspraak geen oordeel geven.
8. Verder stelt de rechtbank bij haar beoordeling voorop dat het aan gedeputeerde staten is om vast te stellen of sprake is van een overtreding. Daarbij moeten gedeputeerde staten de concrete feiten die zijn genoemd in het handhavingsverzoek toetsen aan alle wetgeving die daarop van toepassing is. De rechtbank zal hierna beoordelen of het onderzoek, dat gedeputeerde staten hebben ingesteld naar de concrete feiten die zich volgens [eiseres] op 11 juli 2024 bij [belanghebbende] hebben voorgedaan en of dit een overtreding van de daarop van toepassing zijnde wetgeving oplevert, voldoende is geweest.
9. Het handhavingsverzoek van [eiseres] ziet op een verspreiding van PFAS via de open loodsdeuren door de lucht, waarbij de PFAS vanuit de lucht neerslaat op de bodem en in het water.
10. De rechtbank stelt vast dat voor het emitteren van zeer zorgwekkende stoffen – in dit geval PFAS – naar de lucht algemene regels zijn opgenomen in de paragrafen 5.4.3 en 5.4.4 van het Bal. Voorschrift 5.2.7 van de omgevingsvergunning is van meer algemene aard en ziet op het bij de aan- en afvoer, op- en overslag als mede be- en verwerking verspreiden van de volgende stoffen en materialen: metalen, papier, karton, bluspoeder en overige (gevaarlijke) afvalstoffen.
11. De rechtbank is met gedeputeerde staten van oordeel dat voor het emitteren van PFAS door de lucht de algemene regels uit de paragrafen 5.4.3 en 5.4.4 van het Bal en niet voorschrift 5.2.7 van de omgevingsvergunning geldt.
12. [belanghebbende] was onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een inrichting waartoe IPPC-installaties behoren. Dit betekent dat [belanghebbende] sinds 1 januari 2013 een type C-inrichtingen is geworden. Vanaf die datum was op [belanghebbende] als C-inrichting het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) van toepassing, met bijbehorende algemene regels over emissies naar de lucht. Op grond van het overgangsrecht uit het Activiteitenbesluit gold voorschrift 5.2.7, voor zover daarin emissie naar de lucht is bedoeld te reguleren, nog 3 jaar als maatwerkvoorschrift. Vanaf 1 januari 2016 is voorschrift 5.2.7 voor zover dat ziet op emissie van PFAS naar de lucht van rechtswege vervallen. [4] Vanaf die datum golden de algemene regels in het Activiteitenbesluit voor C-inrichtingen voor [belanghebbende] . Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en het Bal is het Activiteitenbesluit komen te vervallen. Vanaf dat moment zijn de algemene regels uit het Bal rechtstreeks van toepassing op de milieubelastende activiteiten van [belanghebbende] .
13. De volgende vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of gedeputeerde staten naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [eiseres] nader onderzoek had moeten doen naar of [belanghebbende] , door met een open loodsdeur brandblusapparaten te verwerken, de algemene regels over het emitteren van PFAS naar de lucht in het Bal heeft overtreden. De rechtbank is met gedeputeerde staten van oordeel dat het handhavingsverzoek van [eiseres] hier onvoldoende aanleiding toe gaf.
14. Naar het oordeel van de rechtbank hebben gedeputeerde staten op de zitting voldoende toegelicht dat door [belanghebbende] op donderdag 11 juli 2024 alleen poederblussers werden verwerkt. Zoals vermeld onder 2 zijn partijen het erover eens dat poederblussers geen PFAS bevatten. Weliswaar blijkt uit het rapport van [onderzoeksbureau] B.V dat in het verleden mogelijk contaminatie heeft plaatsgevonden, maar [belanghebbende] heeft haar bedrijfsvoering aangepast om dat in de toekomst te voorkomen. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat uit dat rapport van [onderzoeksbureau] B.V. blijkt dat ten tijde van het onderzoek slechts een héle kleine hoeveelheid PFAS is gevonden in een bigbag met poeder uit de poederblussers. Verder is de rechtbank met gedeputeerde staten van oordeel dat op het door [eiseres] bij haar handhavingsverzoek overgelegde filmpje niet is te zien dat er op dàt moment, met openstaande deuren, brandblussers vershredderd werden.
15. De conclusie van het voorgaande is dat gedeputeerde staten naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [eiseres] geen overtreding van de relevante wet- en regelgeving over het emitteren van PFAS naar de lucht hebben kunnen vaststellen. Dat betekent dat gedeputeerde staten het handhavingsverzoek van [eiseres] terecht hebben afgewezen.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van het handhavingsverzoek van [eiseres] , voor zover dat zag op het emitteren van PFAS door de lucht bij een openstaande loodsdeur op 11 juli 2024, in stand blijft.
17. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt [eiseres] het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzitter, en mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. S.D.P. Kole, leden, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.