Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 25/4090 en UTR 25/4401
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juni 2026 in de zaken tussen
[eiseres] h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen),
en
De burgemeester van de gemeente Stichtse Vecht
(gemachtigden: mr. L. John en L. Kok).
Als derde-partij neemt aan de zaak UTR 25/4090 deel: [derde partij] uit [plaats]
(gemachtigde: mr. T.A.M. van Oosterhout).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de door eiseres aangevraagde vergunningen voor horecaonderneming [handelsnaam] . Eiseres is het niet eens met de weigeringen om de door haar gevraagde vergunningen te verlenen. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de Bibob-adviezen van het LBB in strijd met de op hem rustende vergewisplicht aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft gelegd. Zonder nadere onderbouwing kunnen deze adviezen de conclusie van het bestaan van een ernstig gevaar dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen niet dragen. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een horeca-exploitatievergunning en een Alcoholwetvergunning voor het uitoefenen van een horecabedrijf op de locatie [adres] in [plaats] . De burgemeester heeft deze vergunningen bij besluiten van 13 oktober 2023 verleend.
2.1.
Tegen deze besluiten heeft de derde-partij bezwaar gemaakt.
2.2.
Op 18 maart 2025 heeft het Landelijk Bureau Bibob (LBB) op verzoek van de burgemeester twee adviezen uitgebracht waaruit volgt dat sprake is van een ernstig gevaar dat de gevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
2.3.
Gelet op deze adviezen heeft de burgemeester op 2 mei 2025 aan eiseres medegedeeld dat hij voornemens is om de verleende vergunningen in bezwaar te herroepen en de aanvragen alsnog af te wijzen. Eiseres heeft hierover een zienswijze ingediend.
2.4.
Met het bestreden besluit van 19 juni 2025 (het bestreden besluit I) op het bezwaar van de derde-partij heeft de burgemeester de verleende horeca-exploitatievergunning en Alcoholwetvergunning herroepen en de aanvragen daarvoor alsnog geweigerd.
2.5.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
3. Eiseres heeft ook een aanvraag ingediend voor een vergunning voor de aanwezigheid van gok- of kansspelautomaten in de horecaonderneming.
3.1.
Deze aanvraag is door de burgemeester bij besluit van 19 juni 2025 (het bestreden besluit II) afgewezen.
3.2.
Eiseres heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en aan de burgemeester verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb.
3.3.
De burgemeester heeft ingestemd met rechtstreeks beroep en het bezwaarschrift naar de rechtbank doorgestuurd ter behandeling.
3.4.
De burgemeester heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft de beroepen op 13 mei 2026 gezamenlijk op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de burgemeester, de derde-partij en de gemachtigde van de derde-partij.
Beoordeling door de rechtbank
Waarom heeft de burgemeester de vergunningen ingetrokken dan wel geweigerd?
5. Eiseres heeft aan de burgemeester gevraagd om een exploitatievergunning, een Alcoholwetvergunning en een vergunning voor de aanwezigheid van gok- of kansspelautomaten voor haar horecaonderneming [handelsnaam] . De burgemeester heeft deze aanvragen (deels in de heroverweging in bezwaar) afgewezen, omdat er volgens hem een ernstig vermoeden bestaat dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Aan de afwijzing heeft de burgemeester twee adviezen van het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB) van 18 maart 2025 ten grondslag gelegd.
6. Volgens de burgemeester volgt uit deze adviezen dat eiseres in relatie staat tot strafbare feiten die één van haar werknemers (hierna te noemen: X [1] ), heeft gepleegd. Tussen eiseres en X bestaat volgens de burgemeester een zakelijk samenwerkingsverband. Dat volgt uit de arbeidsovereenkomst die tussen hen is afgesloten, en de omstandigheid dat X volgens de burgemeester op papier een gewone medewerker was terwijl hij feitelijk een leidinggevende rol in het bedrijf had. Eiseres zou telefonisch hebben verklaard aan toezichthouders dat X niet als leidinggevende wordt bijgeschreven op de vergunning om redenen van met name financiële en organisatorische aard. Ook was X volgens de burgemeester tijdens controles deels alleen aanwezig en verschafte hij toegang tot het bedrijf.
7. Daarnaast volgt volgens de burgemeester uit de adviezen van het LBB dat er een ernstig vermoeden bestaat dat eiseres heeft gehandeld in strijd met de Omgevingswet en de APV Stichtse Vecht door een shisha-lounge en speelgelegenheid te exploiteren terwijl dat daar niet is toegestaan.
8. Gelet op de door X gepleegde strafbare feiten en het zakelijk samenwerkingsverband tussen hem en eiseres, en de overtredingen die door eiseres zelf zijn begaan, bestaat er volgens de burgemeester een ernstig gevaar dat de vergunningen mede gebruikt zullen worden om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob. De reeds verleende vergunningen worden daarom ingetrokken. De vergunning voor de aanwezigheid van gok- en kansspelautomaten worden daarom geweigerd.
9. De rechtbank stelt vast dat eiseres op de zitting haar beroepsgronden ten aanzien van de zorgvuldigheid van de bezwaarprocedure, het niet kunnen reageren op de adviezen van het LBB en het al dan niet terecht nemen van een beslissing op bezwaar in de zaak over de exploitatie- en Alcoholwetvergunning heeft laten vallen. De rechtbank zal zich hier dan ook niet meer over uitlaten.
Heeft de burgemeester de vergunningen kunnen intrekken/weigeren?
Het zakelijk samenwerkingsverband
10. Eiseres betwist dat er sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunningen gebruikt zullen worden om strafbare feiten te plegen. Volgens eiseres is de conclusie van de burgemeester dat er sprake is of was van een zakelijk samenwerkingsverband tussen haar en X onjuist. X was geen leidinggevende maar slechts een medewerker in loondienst. Dat X bij controles kennelijk medewerking heeft verleend aan de controleurs maakt nog niet dat hij leidinggevende was. Als hij werkte was er altijd een leidinggevende aanwezig. Eiseres was niet op de hoogte van zijn strafblad, en zij heeft na kennisname daarvan direct de arbeidsovereenkomst beëindigd. X is volgens eiseres op geen enkele wijze in de gelegenheid geweest om gebruik of misbruik te maken van de vergunningen van eiseres en kan dat in de toekomst sowieso niet meer.
10. De rechtbank overweegt dat het bestuursorgaan, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ingevolge artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
10. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de door het LBB genoemde feiten en omstandigheden onvoldoende voor de conclusie dat X feitelijk als leidinggevende werkzaam was bij [handelsnaam] . In zijn arbeidsovereenkomst staat dat hij werkzaam is als ‘medewerker’ en niet als bedrijfsleider. Dat dit in werkelijkheid anders zou zijn, volgt naar het oordeel van de rechtbank niet uit de overwegingen van het LBB. Er zijn namelijk wel leidinggevenden vermeld op het aanhangsel van de vergunningen, maar daar valt X niet onder. Dat uit zijn feitelijk handelen bij controles het tegendeel zou blijken, overtuigt de rechtbank niet. Het LBB ziet daar aanwijzingen voor in het feit dat X de deur zou hebben geopend en dat hij de toezichthouders de toegang tot het bedrijf heeft verschaft. De burgemeester voegt hieraan toe dat X bij één controle alleen aanwezig was zonder een op de vergunning geregistreerde leidinggevende, maar dat volgt niet uit de controlerapporten. De burgemeester heeft dat op zitting ook erkend. Dat eiseres volgens het rapport van het LBB in een telefoongesprek met toezichthouders zou hebben aangegeven dat X om financiële en bedrijfstechnische redenen niet was bijgeschreven als leidinggevende, maakt het voorgaande niet anders. Ten eerste wordt door eiseres betwist dat zij dit zo gezegd zou hebben. En ook als zij dit wel zou hebben gezegd, maakt dat naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat X daarmee feitelijk wél leidinggevende was op het moment van de controles.
10. De rechtbank is verder van oordeel dat de enkele aanwezigheid van een arbeidsovereenkomst tussen X en eiseres niet de conclusie rechtvaardigt dat er tussen hen een zakelijk samenwerkingsverband bestaat als bedoeld in artikel 3, vierde lid, onder c, van de Wet Bibob. Uit wat de burgemeester aanvoert blijkt namelijk niet dat er een zakelijke relatie bestaat die gericht is op samenwerking in het door eiseres te exploiteren bedrijf. De enkele arbeidsovereenkomst is onvoldoende om te kunnen oordelen dat een zakelijk verband
gericht op samenwerkingbestaat. Het is daarnaast niet aangevoerd of gebleken dat X enige zeggenschap heeft over de onderneming en ook niet dat hij een financieel belang heeft in de onderneming. Daar komt nog bij dat – voor zover al gesproken zou kunnen worden van een zakelijk samenwerkingsverband – door eiseres is verklaard dat zij de arbeidsovereenkomst met X heeft ontbonden toen zij op de hoogte raakte van zijn strafrechtelijk verleden. In zoverre moet enig samenwerkingsverband inmiddels als verbroken worden beschouwd. Er is bovendien geen aanleiding in de stukken om aan te nemen dat X vanaf het moment van de ontbinding van de arbeidsovereenkomst nog enige bemoeienis heeft gehad met [handelsnaam] . De burgemeester heeft deze omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende bij zijn motivering betrokken.
gericht op samenwerkingbestaat. Het is daarnaast niet aangevoerd of gebleken dat X enige zeggenschap heeft over de onderneming en ook niet dat hij een financieel belang heeft in de onderneming. Daar komt nog bij dat – voor zover al gesproken zou kunnen worden van een zakelijk samenwerkingsverband – door eiseres is verklaard dat zij de arbeidsovereenkomst met X heeft ontbonden toen zij op de hoogte raakte van zijn strafrechtelijk verleden. In zoverre moet enig samenwerkingsverband inmiddels als verbroken worden beschouwd. Er is bovendien geen aanleiding in de stukken om aan te nemen dat X vanaf het moment van de ontbinding van de arbeidsovereenkomst nog enige bemoeienis heeft gehad met [handelsnaam] . De burgemeester heeft deze omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende bij zijn motivering betrokken.
10. Gelet op het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende uit de feiten dat eiseres in relatie staat tot de strafbare feiten van X. De burgemeester heeft in dat kader niet voldaan aan zijn vergewisplicht, die hem verplicht te beoordelen of de adviezen van het LBB en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en of de feiten de conclusies kunnen dragen. Het door de burgemeester in navolging van de adviezen van het LBB ten onrechte veronderstelde samenwerkingsverband tussen eiseres en X kan de conclusie dat ernstig gevaar bestaat dat de door eiseres gevraagde exploitatie-, Alcoholwetvergunning en vergunning voor de aanwezigheid van gok- en kansspelautomaten mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen daarom niet dragen.
De vermoedelijke overtredingen van eiseres zelf
15. Eiseres stelt dat de vermeende overtredingen van de Omgevingswet en de APV ten onrechte aan de gevaar-conclusie ten grondslag zijn gelegd. De lasten onder dwangsom die als gevolg daarvan zijn opgelegd door de burgemeester heeft eiseres namelijk direct nageleefd. Er zijn verder geen overtredingen geconstateerd. Dit wordt volgens eiseres ten onrechte miskend door het LBB.
15. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester bij de beoordeling van het gevaar heeft mogen betrekken het vermoeden dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet en artikel 2.28, eerste lid, van de APV. Eiseres blijft bij haar standpunt dat het aanbieden van shisha een ondergeschikt karakter had en dat er hoofdzakelijk een restaurant werd geëxploiteerd, maar dat volgt niet uit de processen-verbaal die in het dossier zijn gevoegd. Daaruit volgt dat bij controles is geconstateerd dat er geen restaurant wordt gedreven maar dat feitelijk sprake is van een shisha-lounge, waar ook gegeten kan worden. De toezichthouders hebben gezien dat er meerdere personen waterpijp rookten, dat er veel waterpijpen in een naastgelegen ruimte stonden die werden klaargemaakt en dat er geen maaltijden genuttigd of bereid werden. Dit terwijl de controles plaatsvonden op tijdstippen waarop het niet ongebruikelijk is dat mensen iets eten in een restaurant. Ook blijkt uit de gemaakte foto’s dat er weinig voorraad aanwezig was ten behoeve van een restaurant. Daar is door de burgemeester een last onder dwangsom voor opgelegd. De rechtbank vindt het gelet op deze overwegingen niet onbegrijpelijk dat het LBB komt tot een ernstig vermoeden van een overtreding.
15. De rechtbank is verder van oordeel dat de burgemeester bij de beoordeling van het gevaar ook mocht betrekken dat het vermoeden bestaat dat eiseres in strijd met artikel 2.39 van de APV zonder vergunning een speelgelegenheid heeft geëxploiteerd. Eiseres heeft namelijk erkend dat zij niet de juiste vergunning had aangevraagd voor het plaatsen van de gokautomaat. De rechtbank heeft er in dit kader begrip voor dat het verwarrend kan zijn geweest voor eiseres dat het aankruisen van het vakje ‘de aanwezigheid van speelautomaten’ bij de aanvraag voor de horecaexploitatievergunning daarvoor onvoldoende was. Dit neemt echter niet weg dat zij geen vergunning heeft gekregen voor het plaatsen van een gokautomaat en dat zij dat desondanks toch heeft gedaan. De rechtbank vindt het gelet op deze overwegingen niet onbegrijpelijk dat het LBB komt tot een ernstig vermoeden van een overtreding.
Conclusie en gevolgen
18. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester de Bibob-adviezen van het LBB in strijd met de op hem rustende vergewisplicht aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft gelegd. Zonder nadere onderbouwing kunnen deze adviezen de conclusie van het bestaan van ernstig gevaar niet dragen. Dit leidt ertoe dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
18. Op de zitting heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat ook slechts de vermeende door eiseres gepleegde strafbare feiten de conclusie van een ernstig gevaar kunnen dragen, maar dat is op zichzelf niet onderzocht door het LBB en de rechtbank vindt dat zij over onvoldoende feiten beschikt om daar nu zelf over te oordelen. Daarbij komt nog dat er voor de beantwoording van deze vraag een eigen afweging van de zwaarte van de feiten en een (eventuele) evenredigheidsbeoordeling door het bestuursorgaan moet worden gemaakt. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet ook geen aanleiding een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. De burgemeester zal worden opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
18. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de burgemeester aan eiseres de door haar betaalde griffierechten vergoedt.
18. De rechtbank veroordeelt de burgemeester in de door eiseres gemaakte proceskosten in beide zaken. De rechtbank merkt de beroepen aan als samenhangende zaken. Daarom stelt de rechtbank deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 19 juni 2025;
- draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 388,- (2 x € 194),- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.868,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Wagenaar, rechter, in aanwezigheid van
mr.B.L. Kosterman-Meijer, griffier.
mr.B.L. Kosterman-Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2026.
De griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
De derde-partij ( [derde partij] ) kan uitsluitend in hoger beroep gaan tegen de zaak waarin zij derde-partij is, dat is de zaak met het nummer UTR 25/4090.