Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/363
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 januari 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M. Gideonse),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest
(gemachtigden: mr. P. Dijkstra en mr. M. de Rijke).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over eisers verzoek om op grond van de Wet open overheid (Woo) informatie te verkrijgen over contacten tussen de gemeente Soest en recreatie-bungalowpark [locatie 1] . Deze contacten zien op niet-recreatief verblijf, inclusief eventuele vergunningaanvragen en/of -trajecten over het oprichten van recreatieve verblijfswoningen, vanaf 1994 tot het moment van het verzoek van 5 september 2023. Met het bestreden besluit heeft verweerder de met de verrichte zoekslag aangetroffen documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Eiser is het niet eens met de gedeeltelijke tegemoetkoming aan zijn verzoek. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit is namelijk in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, omdat de zoekslag niet zorgvuldig is verricht. Eiser krijgt op dat punt dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft een verzoek ingediend op grond van de Woo. Verweerder is aan dit verzoek met het primaire besluit van 27 december 2023 gedeeltelijk tegemoetgekomen. Met het bestreden besluit van 2 december 2024 op het bezwaar van eiser is verweerder – onder aanvulling van de motivering - bij de gedeeltelijke tegemoetkoming van het verzoek gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 30 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder.
Wat ging er aan dit Woo-verzoek vooraf?
3. Eiser heeft al eerder (in 2021 en 2022) Woo-verzoeken ingediend die gaan over - dan wel in relatie staan tot - de adressen [adres 1] en [adres 2] te [plaats] . De achtergrond van die Woo-verzoeken is erin gelegen dat aan eiser, als (voormalig) eigenaar van de recreatiewoningen en de kantoorvilla op die adressen, in 2018 en 2019 lasten onder dwangsom zijn opgelegd om het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoningen op zijn percelen te beëindigen. Eiser stelt zich op het standpunt dat de verhuur van recreatiewoningen, anders dan voor recreatie, onder voorwaarden vroeger wél was toegestaan, zolang maar geen sprake was van daadwerkelijke permanente bewoning. Het beleid van de gemeente Soest is op dat punt dus veranderd en daar heeft eiser schade door ondervonden die hij op de gemeente wil verhalen. In dat verband is eiser op zoek naar informatie.
Het huidige Woo-verzoek van 5 september 2023
4. Met het huidige Woo-verzoek dat eiser op 5 september 2023 bij verweerder heeft ingediend verzoekt eiser het volgende:
- Bij brief van 5 maart 2010 heeft eigenaar/beheerder van Bungalowpark [locatie 1] een concept convenant bestrijding permanente bewoning recreatiebedrijven naar verweerder toegestuurd. Eiser verzoekt om openbaarmaking en verstrekking van alle documenten, waaronder schriftelijke communicatie, met betrekking tot dit onderwerp, waaronder begrepen de contacten met de betreffende recreatiebedrijven, c.q. de heer [A] .
- Bij e-mailbericht van 7 juli 2020 heeft Bungalowpark [locatie 1] gereageerd op een verzoek van Bungalowpark [locatie 2] . In dit e-mailbericht wordt gesteld dat verweerder op de hoogte is "van elke persoon die hier een tijdelijke overbrugging nodig heeft". Eiser verzoekt om openbaarmaking en verstrekking van alle documenten, waaronder schriftelijke communicatie, betreffende de contacten met Bungalowpark [locatie 1] over niet-recreatieve bewoning en tijdelijke huisvesting op dit verblijfsrecreatieterrein vanaf 1994. Hetzelfde geldt voor eventuele vergunningaanvragen voor het bouwen van recreatiewoningen en verblijven op deze locatie en de behandeling daarvan.
5. Nadat verweerder een zoekslag heeft verricht zijn 280 documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Verweerder heeft deze documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. De delen die niet openbaar gemaakt zijn, zijn geweigerd op grond van de uitzonderingsgronden uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b (de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen) en artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e van de Woo (het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer).
Beoordeling door de rechtbank
Is de zoekslag op de juiste wijze verricht?
6. Eiser stelt dat de zoekslag niet deugdelijk is verricht en dat er meer documenten moeten berusten onder verweerder, die onder de reikwijdte van zijn Woo-verzoek vallen. Eiser maakt uit de verstrekte informatie op dat de gemeente Soest mensen – zoals de gemeente ook onderkend - niet-recreatief heeft ondergebracht in 2022 en 2023 op Bungalowpark [locatie 1] . Daarover is in de openbaar gemaakte stukken informatie terug te vinden die volgens eiser een redelijk beeld schetst over deze periode. Maar volgens eiser heeft dit niet recreatieve gebruik ook plaatsgevonden in andere jaren en daarover moet informatie zijn. Eiser wijst daartoe op documentnummer 241 waarin het jaartal 2017 voorkomt bij de facturatie met betrekking tot niet-recreatief verblijf op Bungalowpark [locatie 1] . Eiser wijst daartoe verder op een e-mail van de heer [A] van medio 2020 waarin hij verklaart dat personen met een niet recreatief verblijf op Bungalowpark [locatie 1] bij de gemeente Soest bekend zijn. Eiser verwijst specifiek naar de volgende passage uit de e-mail:
‘’ Onze core business is recreatie en [locatie 1] vervult daarnaast een maatschappelijke functie in het voorzien van tijdelijke huisvesting tot een maximum van 6 maanden. Voor deze niet recreatieve functie zijn maar weinig alternatieven. De gemeente is dan ook op de hoogte van elk persoon die hier een tijdelijke overbrugging nodig heeft.’’
‘’ Onze core business is recreatie en [locatie 1] vervult daarnaast een maatschappelijke functie in het voorzien van tijdelijke huisvesting tot een maximum van 6 maanden. Voor deze niet recreatieve functie zijn maar weinig alternatieven. De gemeente is dan ook op de hoogte van elk persoon die hier een tijdelijke overbrugging nodig heeft.’’
7. De rechtbank begrijpt verder dat eiser de zoekslag ook niet compleet vindt, c.q. niet zorgvuldig vindt omdat de zoekslag geen betrekking heeft gehad op de volgende domeinen: het Financieel Domein, het Sociaal Domein en de Afdeling Burgerzaken. Ook ontbreekt de schifting die vervolgens is gemaakt in de gevonden documenten is gemaakt. Verder is het voor eiser niet duidelijk hoe de papieren informatie van - vóór de inwerkingtreding van - de door het college genoemde informatiesystemen is opgeslagen en en, als de papierinformatie is opgeslagen, hoe daarin is gezocht. Ter zitting heeft eiser nog aangevoerd dat de op de bijgevoegde inventarislijst niet overeenkomt met de nummering op de verstrekte documenten.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
9. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. [1]
10. De rechtbank is van oordeel dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat de zoekslag niet zorgvuldig is uitgevoerd en er dat er mogelijk meer informatie onder verweerder berust dan nu gedeeltelijk openbaar is gemaakt. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
11. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder - ten aanzien van de zoekslag - in het primaire besluit, tijdens de hoorzitting in bezwaar, in het bestreden besluit en ter zitting, stellingen heeft ingenomen die niet op alle vlakken met elkaar overeenkomen en duidelijk zijn. De rechtbank heeft daarom ter zitting de zoekslag uitgebreid besproken.
12. De rechtbank begrijpt gezien hetgeen ter zitting is besproken dat de zoekslag betrekking heeft gehad op de gehele periode vanaf 2004 tot aan 5 september 2023. De reden waarom niet teruggezocht is naar informatie van voor 2004, is dat stukken van meer dan 20 jaar oud, ofwel vernietigd zijn, ofwel overgebracht zijn naar het Archief op grond van de Archiefwet en derhalve reeds openbaar zijn en dus niet onder de reikwijdte van de Woo vallen. Stukken die dateren van voor 2004 zijn dus niet meer bij de gemeente aanwezig, tenzij deze zijn opgenomen in een dossier van een recentere datum.
13. De rechtbank begrijpt verder dat het gebruik van papierendossiers tot 2018 leidend waren en dat er vanaf 2019 werd gewerkt met digitale dossiers. Verweerder heeft hierover toegelicht dat alle documenten uit de papierendossiers zijn opgenomen en staan vermeld in het documentmanagementsysteem ‘Verseon’, en vanaf 2021 in het documentmanagementsysteem ‘Zaaksysteem’. Volgens verweerder worden de digitale documenten vanaf 2019 opgeslagen in voornoemde systemen.
14. De rechtbank begrijpt verder dat verweerder de zoekslag heeft verricht in voornoemde documentmanagementsystemen en volledigheidshalve ook op de H-schijf (persoonlijke schijf) en de N-schijf (de algemene schijf), waarin voornamelijk Word-documenten staan opgeslagen.
15. Verweerder heeft gezocht op de zoektermen zoals: [naam] , [straat] , [nummer] , Verblijfsrecreatieterrein, Verblijfsrecreatie, Recreatiecentra, Recreatiepark, Bungalowpark, Vakantiepark, Recreatiebedrijven, Vakantiehuisje, Bungalow, Exploitanten ( [A] , [B] , [C] , [D] , [E] , [F] , [G] , [H] , [I] ), Toeristenbelasting, Logies verschaffers, Logiesverschaffers, Logiesverstrekkers, SLVS en convenant. Daarbij heeft verweerder toegelicht dat het niet mogelijk is om gecombineerde zoektermen achtereenvolgens op te zoeken in voornoemde documentmanagement systemen, hetgeen het gericht zoeken bemoeilijkt.
16. Verweerder heeft verder toegelicht dat wanneer op een zoekterm zoals bijvoorbeeld ‘convenant’ wordt gezocht, en er bijvoorbeeld 300 á 400 documenten opkomen, er vervolgens bijvoorbeeld circa 20 van die documenten zijn geopend en als die documenten geen betrekking hadden op het verzoek van eiser, aangenomen is dat de betreffende zoekterm geen relevante resultaten opleverde zonder de resterende documenten te checken. Op de vraag van de rechtbank of die conclusie wel getrokken kon worden op basis van het openen van slechts 20 van de 300 á 400 documenten, heeft verweerder geantwoord dat steeds een substantieel aantal van de documenten zijn geopend, maar kon niet worden toegelicht hoe groot dat aantal was, en ook niet of dat meer of minder dan de helft van het aantal gevonden documenten betrof. Verweerder acht desalniettemin de kans heel klein dat de resterende documenten die niet zijn gecheckt wel relevante documenten zouden kunnen bevatten. Dit te meer gezien de samenhang tussen de gebruikte zoektermen en de documenten/dossiers.
17. Verder heeft verweerder aan de ambtenaren die in de gevonden en relevante dossiers naar voren zijn gekomen, gevraagd om in e-mailboxen, Teamsberichten, Whatssapberichten, Signalberichten en SMS-berichten te zoeken naar nog meer relevante informatie. Verweerder heeft ook toegang gevraagd en gekregen tot voorstaande applicaties van ambtenaren die niet langer werkzaam zijn voor de gemeente, tenzij de ambtenaren al langer dan 3 maanden uit dienst zijn. In dat geval zijn de accounts van die ambtenaren namelijk verwijderd.
18. Tot slot heeft verweerder toegelicht dat er naar documenten is gezocht binnen de volgende domeinen: Sociaal Domein, Financieel Domein, Domein Bedrijfsvoering voor zover het Juridische Zaken betreft, en het Fysieke Domein. Er is niet gezocht in overige domeinen : Domein bedrijfsvoering en Domein realisatie, nu de werkzaamheden in dit domein het plaatsen van lantaarnpalen, riolering, stoepen, e.d. betreft. Ook is niet gezocht in documenten die onder het Domein van Burgerzaken vallen, omdat daar gegevens worden verwerkt die onder de Wet basisregistratie personen (wet Brp) vallen, en die wet een uitputtende openbaarmakingsregeling bevat waar de Woo niet van toepassing op is.
19. De rechtbank is van oordeel dat de zoekslag niet zorgvuldig is verricht. Verweerder heeft - gezien het gestelde in overweging 16 - niet deugdelijke kunnen motiveren waarom hij meent dat volstaan kan worden met het checken van slechts een deel van de op een bepaalde zoekterm aangetroffen documenten. Zonder een nadere deugdelijke motivering is niet begrijpelijk waarom verweerder meent te kunnen volstaan met het checken van slechts een deel van de op een bepaalde zoekterm aangetroffen documenten en al helemaal niet met een - naar de rechtbank (gezien de eerste ter zitting gegeven toelichting over de aantallen zoals hiervoor opgenomen in overweging 16.) begrijpt - niet al te substantieel deel van de gevonden documenten, en waarom op basis van een dergelijke beperkte check geconcludeerd kan worden dat ook in de niet gecheckte documenten geen relevante documenten zitten.
20. Verweerder zal daarom de zoekslag opnieuw moeten uitvoeren en alle gevonden documenten bij een bepaalde zoekterm moeten controleren. Indien verweerder wil volstaan met het checken van een deel van de aangetroffen documenten dient verweerder deugdelijk te motiveren waarom dat het geval is en hoe de omvang van de gecontroleerde documenten zich verhoudt tot het totaal aantal aangetroffen documenten.
21. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder ter zitting afdoende gemotiveerd heeft dat er in de domeinen Sociaal Domein, Financieel Domein, Domein Bedrijfsvoering - voor zover het Juridische Zaken betreft - en het Fysieke Domein is gezocht en dat er niet gezocht hoeft te worden in de domeinen Bedrijfsvoering en Domein Realisatie. De rechtbank volgt verweerder ook in het standpunt dat de gegevens die verwerkt worden op basis van de in de bijlage bij artikel 8 van Pro de Woo genoemde artikelen uit de Wet Brp niet bij deze zoekslag betrokken hoeven worden (te weten de artikelen 2.54, 2.55, 2.81, eerste en derde lid, hoofdstuk 3 en paragraaf 4.2.1 van de Wet Brp). Indien en voor zover er ook andere gegevens binnen het domein Burgerzaken verwerkt worden, zal verweerder nader dienen te motiveren waarom deze niet zijn betrokken.
22. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder weliswaar heeft toegelicht dat in de documentmanagementsystemen niet met gecombineerde zoektermen kan worden gezocht, maar niet waarom dat in Word niet kan. Dat is niet zorgvuldig.
23. Verder is door eiser en de rechtbank geconstateerd, en ter zitting besproken, dat niet duidelijk is hoeveel documenten verweerder nu daadwerkelijk openbaar heeft gemaakt, omdat de nummering op de inventarislijst niet overeenkomt met de nummering op de verstrekte documenten. Ook dit is niet zorgvuldig.
24. Gezien al het voorgaande dient de zoekslag opnieuw verricht te worden.
25. De rechtbank is dit eens te meer van oordeel omdat, het gezien de stukken waar eiser naar verwezen heeft in zijn verzoek, het zonder nadere motivering niet begrijpelijk is dat uitsluitend voor 2022 en 2023 informatie is aangetroffen over niet recreatieve bewoning op [locatie 1] , maar niet bijvoorbeeld ook rondom 2020 en 2017. Verweerders stelling dat uit de e-mail uit 2020 niet opgemaakt kan worden dat de gemeente betrokken was bij niet-recreatieve bewoning van [locatie 1] en dat de mail ook kan zien op niet-recreatieve bewoning dat via een andere gemeente is gefaciliteerd of dat het gaat om een andere periode, kan de rechtbank zonder nadere motivering – mede in licht van het oordeel dat de zoekslag niet zorgvuldig is uitgevoerd - niet volgen. Dit zelfde geldt voor verweerders stelling dat de facturen uit 2017 niet op niet-recreatieve bewoning zouden zien. Ook deze stelling is zonder nadere toelichting niet begrijpelijk.
26. De conclusie is dan ook dat de zoekslag van verweerder zonder de vereiste zorgvuldigheid is verricht en dat eiser ook gezien het gestelde in overweging 25 aannemelijk heeft gemaakt dat er mogelijk meer informatie onder verweerder berust dan nu (gedeeltelijk) openbaar is gemaakt. Het besluit is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:2 van Pro de Awb. Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
27. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Awb. De zoekslag is namelijk niet voldoende geweest en daarmee is sprake van onzorgvuldig onderzoek. Daarbij komt dat er ook gezien het gestelde in overweging 25 mogelijk meer informatie onder verweerde berust dan nu openbaar is gemaakt, dan wel dat in het bestreden besluit in ieder geval niet afdoende is gemotiveerd waarom dat niet het geval is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Verweerder zal opnieuw in bezwaar op het Woo-verzoek moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet op dit moment geen aanleiding voor finale geschilbeslechting. Verweerder moeten opnieuw onderzoek doen en opnieuw gemotiveerd beslissen. De situatie leent zich daarmee niet voor een bestuurlijke lus.
28. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft hiervoor zes weken.
29. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht en de gemaakte proceskosten aan eiser vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 2 december 2024;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. K.L.H. Thomas, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2026
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.