Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/3276
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juli 2026 in de zaak tussen
college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, uit Maarssen, eiseres
(gemachtigde: mr. J.J. Jacobse),
en
Provinciale Staten van Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. W.A. van der Leij en mr. M. van Velzen-de Boer).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de onttrekking van de drie parkeerterreinen “Parkeren en Reizen” (P+R) door Provinciale Staten van Utrecht (PS) bij P+R Breukelen aan de openbaarheid op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet. De overwegende reden van PS bestaat uit het kunnen reguleren van het gebruik van de P+R-terreinen om oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R-terreinen te ontmoedigen door het plaatsen van een slagboom om betaald parkeren mogelijk te maken (slagboomparkeren). Het college is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Het college heeft dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Gedeputeerde Staten van Utrecht (hierna: GS) hebben op 14 mei 2024 een voorstel gedaan aan PS tot het invoeren van betaald parkeren bij de drie P+R terreinen bij station Breukelen. Daartoe dienen PS twee besluiten te nemen, te weten een onttrekkingsbesluit en een algemeen belang besluit.
4. PS hebben op 19 juni 2024 (het primaire besluit) een besluit genomen tot onttrekking van de drie P+R terreinen bij P+R Breukelen aan de openbaarheid (onttrekkingsbesluit). Dit besluit is op 19 juli 2024 gepubliceerd in het Provinciaal Blad.
5. PS hebben op 19 juni 2024 eveneens een besluit genomen tot het aanmerken van de exploitatie van P+R Breukelen met parkeerregulering als economische activiteit die plaatsvindt in het algemeen belang (algemeen belang besluit).
6. Tegen beide besluiten heeft het college bezwaar ingediend. Op 9 december 2024 heeft de hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden ten overstaan van de Awb-adviescommissie, waarna de adviescommissie op 13 februari 2025 advies heeft uitgebracht.
7. Het college heeft de voorzieningenrechter tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen zolang nog niet op het bezwaar is beslist. Dit verzoek is behandeld op een zitting en vervolgens ingetrokken, nadat PS hadden toegezegd de werking van het onttrekkingsbesluit op te schorten tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
8. Bij besluit van 23 april 2025 (het bestreden besluit) hebben PS het bezwaar tegen het onttrekkingsbesluit ongegrond verklaard. Het onttrekkingsbesluit is in stand gebleven met een aanvullende motivering. Deze motivering is op 22 mei 2025 gepubliceerd in het Provinciaal Blad.
9. Bij besluit van 23 april 2025 hebben PS het bewaar tegen het algemeen belang besluit eveneens ongegrond verklaard.
10. Het college heeft op 27 mei 2025 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. PS hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
11. De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld, tegelijk met het beroep van de Ondernemers Vereniging Stichtse Vecht dat eveneens is gericht tegen het bestreden besluit. [1] Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van het college, mr. [A] als gemachtigde van het college, mr. [B] , mr. [C] , dhr. [D] namens het college en de gemachtigden van PS. Namens PS zijn tevens verschenen [E] ( [functie 1] bij de provincie) en [F] ( [functie 2] bij de provincie).
12. De rechtbank heeft de behandeling op zitting geschorst, omdat PS ten aanzien van de gebruikersenquête uit april 2024 hebben verzocht om beperkte kennisneming toe te passen op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
13. Bij beslissing van 3 april 2026 heeft de geheimhoudingskamer van de rechtbank geoordeeld dat de beperkte kennisneming van de gebruikersenquête zoals door PS is verzocht deels niet gerechtvaardigd is. Hierop heeft PS een openbare versie van de gebruikersenquête ingediend, met zwartgelakte passages. Bij een vervolgbeslissing van 13 mei 2026 heeft de geheimhoudingskamer van de rechtbank geoordeeld dat de beperkte kennisname van de gebruikersenquête zoals die nu is overgelegd gerechtvaardigd is. Het college kan zich vinden in de weggelakte passages en heeft toestemming gegeven aan de rechtbank om kennis te nemen van de vertrouwelijke versie.
14. Het college heeft gereageerd op deze gebruikersenquête, waarna PS een reactie hebben ingediend. Omdat geen van de partijen heeft aangegeven behoefte te hebben aan een tweede zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
15. In de gemeente Stichtse Vecht ligt ov-knooppunt en treinstation Breukelen. Het ov-knooppunt is gelegen ten westen van het Amsterdam-Rijnkanaal, het dorp Breukelen ligt ten oosten van het Amsterdam-Rijnkanaal. In de directe omgeving van het station liggen gronden die in eigendom zijn bij de provincie Utrecht en door de provincie als P+R Breukelen worden geëxploiteerd. Voor PS is de toenemende parkeerdrukte bij NS station Breukelen sinds 2014 een structureel aandachtspunt. De drie P+R locaties worden volgens PS te vaak oneigenlijk en onbedoeld gebruikt, in die zin dat hierop onder meer te lang wordt geparkeerd door reizigers naar Schiphol en dat deze worden gebruikt door werknemers en inwoners uit de omgeving. PS hebben om die redenen besloten de drie P+R terreinen in kwestie af te sluiten met een slagboom en zijn voornemens hier betaald parkeren in te voeren.
16. Op 14 mei 2024 hebben GS het besluit genomen om betaald parkeren te willen invoeren op de drie parkeerterreinen bij station Breukelen (hierna: P+R Breukelen) op grond van artikel 158, eerste lid, sub d, van de Provinciewet.
Dit wordt gedaan om het gebruik beter te reguleren en daarmee oneigenlijk en onbedoeld gedrag te ontmoedigen en om duurzame mobiliteitskeuzes te bevorderen:
• langparkeerders worden ontmoedigd om bij de P+R te parkeren en hiermee aangemoedigd óf door te rijden naar Schiphol óf een andere mobiliteitskeuze te maken;
• werknemers werkzaam in de omgeving van P+R Breukelen worden gestimuleerd duurzamer te reizen;
• reizigers met een redelijk alternatief voor de auto zoals fiets of ov zullen deze alternatieven overwegen;
• het aantal (relatief) korte autoritten zal hierdoor afnemen.
Het bestreden besluit
17. De provincie is eigenaar en wegbeheerder van P+R Breukelen. Om het betaald parkeren achter een slagboom te kunnen invoeren is een besluit van PS nodig om de P+R-terreinen te onttrekken aan het openbaar verkeer op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet. Met het bestreden besluit wordt een randvoorwaarde geschapen om betaald parkeren te kunnen invoeren op P+R Breukelen. Het algemeen belang besluit is, overeenkomstig artikel 25h, zesde lid, van de Mededingingswet, genomen omdat PS parkeertarieven willen hanteren die onder de integrale kostprijs liggen. Er wordt een parkeertarief ingevoerd van € 2,20 voor de eerste 18 uur.
18. Met het bestreden besluit willen PS de volgende drie parkeerterreinen bij P+R Breukelen onttrekken aan de openbaarheid op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet (Ww):
- P1 ( [adres 1] , parkeergarage)
- P2 ( [adres 2] (adres bij benadering)/ [adres 3] (transformatorhuis)/ [adres 4] (voormalig adres woning)
- P3 ( [adres 5] )
19. De overwegende reden voor het onttrekken van de parkeerterreinen en de parkeergarage aan het openbaar verkeer is het kunnen reguleren van het gebruik van de P+R-terreinen. Doel hiervan is om oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R te ontmoedigen door het plaatsen van een slagboom om betaald parkeren mogelijk te maken. Daardoor ontstaat ruimte op de P+R voor reizigers die geen redelijk alternatief hebben om de overstap op het ov te maken. Dit draagt bij aan het ontlasten van het regionaal en landelijk wegennet. PS hebben het besluit mede gebaseerd op een gebruikersenquête van april 2024.
20. Betaald parkeren draagt onder een gerichte tariefstelling bij aan het ontlasten van het (regionaal) wegennet door
oneigenlijken
onbedoeldgebruik te verminderen. Met de term oneigenlijk gebruik (ongeveer 16% van de gebruikers) wordt onder andere het langparkeren bedoeld. Dit wordt gezien als oneigenlijk gebruik, omdat dit ten koste gaat van de parkeermogelijkheden voor forensen. De term onbedoeld gebruik (ongeveer 30-40% van de gebruikers) doelt op gebruikers van de P+R die ook met de fiets of het openbaar vervoer (ov) het eerste deel van hun reis kunnen afleggen. Het totale oneigenlijke en onbedoelde gebruik van P+R Breukelen tezamen bestaat volgens PS uit circa 50% van de gebruikers. Het invoeren van slagboomparkeren biedt groeiruimte om meer verkeer van de A2 af te vangen dat ook het (regionaal) wegennet ontlast.
oneigenlijken
onbedoeldgebruik te verminderen. Met de term oneigenlijk gebruik (ongeveer 16% van de gebruikers) wordt onder andere het langparkeren bedoeld. Dit wordt gezien als oneigenlijk gebruik, omdat dit ten koste gaat van de parkeermogelijkheden voor forensen. De term onbedoeld gebruik (ongeveer 30-40% van de gebruikers) doelt op gebruikers van de P+R die ook met de fiets of het openbaar vervoer (ov) het eerste deel van hun reis kunnen afleggen. Het totale oneigenlijke en onbedoelde gebruik van P+R Breukelen tezamen bestaat volgens PS uit circa 50% van de gebruikers. Het invoeren van slagboomparkeren biedt groeiruimte om meer verkeer van de A2 af te vangen dat ook het (regionaal) wegennet ontlast.
21. Het doorvoeren van een € 0,- tarief voor de eerste 18 uur is niet haalbaar omdat dit in het licht van de Mededingingswet een grotere marktverstoring teweeg zou brengen. Daarnaast zorgt een € 0,- tarief voor de eerste 18 uur er alleen voor dat het oneigenlijk gebruik van 16% van de gebruikers ontmoedigd wordt en niet het onbedoelde gebruik van circa 30 tot 40% van de gebruikers. Ook op lokaal niveau kan de P+R bijdragen aan het verminderen van druk op het wegennet, doordat minder verkeer vanuit de Vechtstreek via de brug over het Amsterdam-Rijnkanaal naar de P+R in Breukelen rijdt. Indicatief voor de vertraging die daar optreedt, is de vertraging van het openbaar vervoer. Die bedroeg in 2023 per maand 303 uur. Een bijeffect van minder verkeer is dat het ov minder vertraging oploopt. Dat verhoogt de betrouwbaarheid en aantrekkelijkheid van het ov.
Omvang van het geding
22. Uit de bezwaarprocedures en de stukken die het college bij dit beroep heeft overgelegd blijkt duidelijk tegen welke besluiten de bezwaar- en beroepsprocedure is gericht, omdat het college de desbetreffende besluiten heeft aangehecht. Hieruit volgt dat het geding betrekking heeft op het onttrekkingsbesluit en de ongegrondverklaring van het bezwaar daartegen en niet op het algemeen belang besluit. Tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het algemeen belang besluit heeft het college namelijk geen beroep ingesteld. Daarmee is het beroep niet gericht tegen een besluit over het invoeren van betaald parkeren an sich.
Doorkruisen PS de bevoegdheden van de gemeente?
23. Het college voert aan dat PS onbevoegd zijn om het bestreden besluit te nemen omdat met het invoeren van betaald parkeren door PS het subsidiariteitsbeginsel wordt geschonden. Parkeerbeleid is een autonome taak van gemeenten waaraan zij zelf invulling mogen geven. In het besluit is onvoldoende aandacht geschonken aan de vraag bij welke overheid het parkeerbeleid thuishoort. Het uitgangspunt van het huidige parkeerbeleid van de gemeente is dat er overal binnen de gemeente gratis mag worden geparkeerd. PS hebben met het bestreden besluit dit beleid in strijd met het subsidiariteitsbeginsel oneigenlijk doorkruist, omdat het vormgeven van het parkeerbeleid een gemeentelijke aangelegenheid is. Daarnaast is volgens de gemeente artikel 225 van Pro de Gemeentewet van toepassing waarin staat dat het heffen van parkeerbelasting een gemeentelijke bevoegdheid is. Volgens het college volgt hieruit dat deze bevoegdheid uitsluitend aan de gemeente toekomt. PS hebben volgens het college aan de schending van het subsidiariteitsbeginsel en de (on)bevoegdheid van PS om parkeerbelasting te heffen weinig tot geen woorden gewijd. Onder verwijzing naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [2] voert het college aan dat hieruit volgt dat PS niet via privaatrechtelijke weg (of andersom) parkeergeld mogen heffen. Immers, met het aanbieden van betaald parkeren beogen PS klaarblijkelijk niet als 'ondernemer' te handelen, maar willen zij naar eigen zeggen als overheid beleidsvoornemens realiseren. Volgens het college maakt PS op oneigenlijke wijze gebruik van haar privaatrechtelijke bevoegdheden, om zo een publiekrechtelijk doel na te streven en doorkruist PS daarmee de publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente.
Zijn PS onbevoegd om het bestreden besluit te nemen?
24. De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit op zich niet regelt dat betaald parkeren wordt ingevoerd op de P+R Breukelen. Wel is het bestreden besluit, samen met het algemeen belang besluit, nodig om het invoeren van betaald parkeren op de P+R Breukelen mogelijk te maken. Met het bestreden besluit wordt de weg immers aan de openbaarheid onttrokken, wat nodig is om slagboomparkeren te kunnen invoeren. De rechtbank kan als bestuursrechter alleen oordelen over het bestreden besluit.
25. Verder stelt de rechtbank vast dat PS eigenaar zijn van de parkeerterreinen bij P+R Breukelen. Dit is een openbare weg die door PS wordt onderhouden. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet is PS dan ook bevoegd om die weg aan de openbaarheid te onttrekken.
26. Dat PS desondanks toch onbevoegd zijn om het bestreden besluit te nemen omdat PS met het bestreden besluit en het daardoor mogelijk gemaakte slagboomparkeren in feite overgaat tot het heffen van parkeerbelasting terwijl dit een exclusieve bevoegdheid van de gemeente is, volgt de rechtbank niet. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van het CBb [3] . De rechtbank leest die uitspraak zo dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen straatparkeren en slagboomparkeren. Dit zijn twee verschillende dingen. Straatparkeren is exclusief publiekrechtelijk geregeld en dat is dus een publiekrechtelijke bevoegdheid. Omdat de bevoegdheden tot regulering uitsluitend kunnen worden uitgeoefend door overheidsinstanties, is het reguleren van straatparkeren het uitoefenen van openbaar gezag en daarmee geen economische activiteit. Het aanbieden van slagboomparkeren is, anders dan het reguleren van straatparkeren, wel een economische activiteit. Deze twee vormen van parkeren moeten los van elkaar worden gezien. PS willen in dit geval slagboomparkeren invoeren en dat is een economische activiteit die los staat van publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente om parkeerbelasting te heffen voor straatparkeren. Dit betekent dat PS in dit geval een privaatrechtelijke activiteit uitoefent. Deze vorm van betaald parkeren en het heffen van parkeerbelasting kunnen dus naast elkaar bestaan. Voor zover het college bedoelt te betogen dat PS met het invoeren van slagboomparken in feite overgaat tot het heffen van parkeerbelasting, volgt de rechtbank dat betoog dus niet.
27. Het betoog dat het heffen van een parkeertarief in de P+R Breukelen de exclusieve gemeentelijke bevoegdheid tot het heffen van parkeerbelasting doorkruist, slaagt ook niet. PS heffen immers geen parkeerbelasting. PS maken met het heffen van een parkeertarief in de P+R Breukelen gebruik van een privaatrechtelijke bevoegdheid, die niet interfereert met de gemeentelijke bevoegdheid tot het heffen van parkeerbelasting voor straatparkeren. Weliswaar kan de gemeente, door het onttrekken van de P+R Breukelen aan de openbaarheid, niet meer bepalen dat voor die locatie geen parkeertarief geldt, maar dat betekent niet dat PS de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente tot het heffen van parkeerbelasting doorkruist. De gemeente kan immers nog steeds, net als voorheen, parkeerbelasting heffen (of daar juist vanaf zien) voor het straatparkeren op de openbare weg.
28. De rechtbank volgt ook niet het betoog van het college dat PS onbevoegd zijn om het bestreden besluit te nemen omdat zij met dat besluit en het daardoor mogelijk gemaakte slagboomparkeren de bevoegdheden van de gemeente tot het voeren van parkeerbeleid doorkruisen. Dat de gemeente door het onttrekken aan de openbaarheid niet langer parkeerbeleid kan maken voor die weg, is een logisch gevolg van het onttrekken aan de openbaarheid. Dat geldt voor iedere weg die aan de openbaarheid wordt onttrokken. De rechtbank volgt dan ook niet dat PS om die reden onbevoegd zouden zijn om de P+R Breukelen aan de openbaarheid te onttrekken. Als dat zo zou zijn, zou immers geen enkele weg binnen de gemeente aan de openbaarheid kunnen worden onttrokken, en dat volgt de rechtbank niet. De rechtbank ziet bovendien niet in dat het onttrekken van de weg aan de openbaarheid leidt tot een doorkruising van de gemeentelijke bevoegdheid tot het maken van parkeerbeleid. Het staat het college immers nog steeds vrij om parkeerbeleid te voeren ten aanzien van de openbare weg. Daar verandert het bestreden besluit niets aan.
Bevoegdheden op oneigenlijke wijze gebruiken
29. De rechtbank begrijpt het betoog van het college dat PS op oneigenlijke wijze gebruik maken van hun bevoegdheden aldus dat het college daarmee betoogt dat PS hun bevoegdheden gebruiken voor een ander doel dan waarvoor die is gegeven [4] of dat PS misbruik maken van recht. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een dergelijke conclusie. Daarbij wijst de rechtbank erop dat PS veel beleidsruimte hebben bij het onttrekken van een weg aan de openbaarheid. Zoals de rechtbank hierna zal oordelen, hebben PS voldoende toegelicht welke publieke doelen met het bestreden besluit worden nagestreefd en wat de te verwachten effecten daarvan zijn. Ook is de afweging van de betrokken belangen niet onevenwichtig. Onder die omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat PS misbruik maken van hun bevoegdheden.
30. De omstandigheid dat PS voor het bereiken van hun publieke doelstellingen privaatrechtelijke bevoegdheden inzetten die door het bestreden besluit mogelijk worden gemaakt, rechtvaardigt evenmin dat oordeel. Daarbij wijst de rechtbank erop dat volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad de overheid in beginsel gebruik mag maken van haar privaatrechtelijke bevoegdheden om publieke doelen te bereiken. In dit geval kan PS alleen met privaatrechtelijk slagboomparkeren overgaan tot het hanteren van een parkeertarief om het gebruik van de P+R Breukelen te reguleren. Verder heeft de rechtbank hiervoor al geoordeeld dat het bestreden besluit geen inbreuk maakt op de gemeentelijke publieke bevoegdheden tot het heffen van parkeerbelasting en het voeren van parkeerbeleid. Gelet daarop, slaagt het betoog van het college dat PS op oneigenlijke wijze gebruik maken van hun bevoegdheden niet.
Konden PS volstaan met een verwijzing naar het advies van de bezwaaradviescommissie?
31. Het college voert aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat hieruit niet blijkt waarom de Awb-adviescommissie tot een advies is gekomen, terwijl het advies is overgenomen in het bestreden besluit. Voorts is het verslag van de hoorzitting niet representatief, omdat dit te beperkt is en geen recht doet aan wat op de hoorzitting is besproken. Bovendien ontbreken in de lijst van de vergaderstukken voor de Statenvergadering van 23 april 2025 enkele stukken die het college heeft ingediend in de bezwaarprocedure. Ook zijn de argumenten die in de pleitnotities door het college zijn aangevoerd niet verwerkt in het verslag of advies en zijn de pleitnotities niet aan de Statenleden gepresenteerd. Verder heeft het college op 20 november 2024 een brief aan de Adviescommissie verzonden met aanvullende stukken, waaraan eveneens niet wordt gerefereerd in het advies. Het college kan niet anders concluderen dan dat haar bezwaren in ieder geval onvoldoende zijn meegewogen dan wel dat de Statenleden daar onvoldoende kennis van hebben genomen bij de te nemen beslissing op het bewaar. Van een deugdelijke motivering op grond van artikel 3:46 van Pro de Awb is daarom geen sprake.
32. De rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat het college het niet eens is met het advies niet betekent dat het besluit een motiveringsgebrek bevat. Over het verslag van de hoorzitting is de rechtbank van oordeel dat het college niet concreet heeft gesteld wat ontbreekt in het verslag en ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat er relevante punten ontbreken. Het verslag hoeft geen letterlijke weergave te zijn van wat is besproken op de hoorzitting. Over de pleitnota en de brief van 20 november 2024 overweegt de rechtbank dat beide stukken een verdere toelichting zijn op wat in het bezwaarschrift is aangevoerd en op de hoorzitting is besproken. Het college heeft niet gesteld dat in de pleitnota en de brief hele andere, nieuwe dingen stonden. De rechtbank komt daarom niet tot de conclusie dat PS bij het bestreden besluit (of de Adviescommissie bij het advies) onvoldoende kennis hebben genomen van de standpunten van het college. Verder zijn de door het college naar voren gebrachte bezwaargronden en het standpunt van PS in het advies van de Adviescommissie besproken. In het advies staat dat wat het college aanvoert volgens de Adviescommissie niet slaagt omdat de Adviescommissie het standpunt van PS volgt. De rechtbank is van oordeel dat het advies daarmee niet zodanig summier of onvolledig was, dat PS voor de motivering van het bestreden besluit niet kon verwijzen naar dat advies. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft PS de bevoegdheid om te onttrekken op de juiste manier toegepast?
33. Het college voert aan dat door de opening van parkeergarage P1 begin februari 2024 er op dit moment ruim voldoende plaats is voor forensen op P+R Breukelen. De haast om betaald parkeren in te voeren kan het college niet plaatsen. Volgens het college is er ruimte en tijd om in goed overleg tot een compromis te komen. Er is geen noodzaak om het besluit te nemen.
33. Het college voert voorts aan dat het haar niet duidelijk is waar het door de adviescommissie aangehaalde percentage van 30 tot 40% voor het onbedoelde gebruik vandaan komt. Niet 16%, maar 14,4% van het gebruik is 'oneigenlijk' waarbij 85,6% van de gebruikers forens is. Forensen zijn de doelgroep voor het gebruik van P+R. Er blijkt niet concreet uit provinciaal beleid dat lokale forensen van het gebruik van de P+R zouden zijn uitgesloten. Het college ontkent niet dat het de voorkeur heeft als reizigers met een redelijk alternatief dit ook gebruiken om naar station Breukelen te reizen. Er is echter geen (beleidsmatige) grondslag om dit onbedoelde gebruik door een specifieke groep forensen tegen te gaan. Ook is niet (wetenschappelijk) aangetoond dat het onbedoelde gebruik 30 tot 40% zou zijn. Er zijn bovendien minder ingrijpende maatregelen om dit onbedoelde gebruik tegen te gaan. Het college verwijst naar de verbetering van busverbindingen in 2025 en de herinrichting van het stationsgebied, waar in het bestreden besluit geen acht op wordt geslagen. Feitelijk zou de insteek van PS erop neerkomen dat het gebruik van circa 14% van de gebruikers wordt tegengegaan, ten koste van de 86% forensen die de P+R gebruiken waar deze voor bedoeld is. Daarom meent het college dat geen sprake is van een zorgvuldige belangenafweging in de zin van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb.
Het toetsingskader
35. De rechtbank overweegt allereerst dat uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [5] (de Afdeling) blijkt dat PS veel beleidsruimte hebben bij het onttrekken van een weg aan de openbaarheid. De rechter toetst het besluit terughoudend. Ook hoeft er geen dringende reden voor onttrekking te bestaan. De noodzaak voor onttrekking hoeft door PS dus niet te worden aangetoond. Alleen in het geval de belangen zo onevenwichtig zijn afgewogen dat niet in redelijkheid tot onttrekking kon worden overgegaan, mag een terrein niet aan de openbaarheid worden onttrokken.
De met het bestreden besluit beoogde doelen en de betrokken belangen
36. PS hebben toegelicht dat het besluit is genomen met het oog op de toekomst. Als er een besluit moet worden genomen als de nood al hoog is, dan is het volgens PS te laat. Betaald parkeren draagt onder een gerichte tariefstelling bij aan het ontlasten van het (regionaal) wegennet door oneigenlijk en onbedoeld gebruik te verminderen. Het biedt groeiruimte om meer verkeer van de A2 af te vangen dat ook het (regionaal) wegennet ontlast. Dat het college het niet eens was en blijft met betaald parkeren, betekent niet dat PS hadden moeten proberen om tot een compromis te komen en niet nu al een besluit mochten nemen.
37. Naar het oordeel van de rechtbank hebben PS voldoende toegelicht dat het niet zo is dat 85,6% van de huidige gebruikers (forensen) van P+R Breukelen behoort tot de (door PS gewenste) doelgroep van de P+R Breukelen, zoals het college stelt. Naar PS heeft gesteld en met rapporten heeft onderbouwd is er zowel sprake van oneigenlijk als van onbedoeld gebruik van de P+R Breukelen. Dat
oneigenlijkegebruik is ongeveer 14 à 16% van het huidige gebruik. Ongeveer 30 à 40% van de huidige gebruikers maken
onbedoeldgebruik van de P+R Breukelen. Die groep bestaat uit mensen die dicht genoeg bij de P+R wonen om daar met de fiets of het ov naartoe te komen. Dat het om 30 tot 40% van de huidige gebruikers gaat, volgt uit verschillende onderzoeksrapporten die PS hebben overgelegd. Uit de gebruikersenquête van april 2024 blijkt zelfs dat zeker 50% een redelijk alternatief heeft om (anders dan met de auto) naar het station te komen. Volgens de rapporten bestaat het
oneigenlijkeen
onbedoeldegebruik bij elkaar opgeteld dus uit 14-16% (oneigenlijk gebruik) plus 30 tot 40% (onbedoeld gebruik) van de huidige gebruikers.het college Dat betekent dat ongeveer de helft van de huidige gebruikers niet behoort tot de door PS gewenste doelgroep van de P+R Breukelen.
oneigenlijkegebruik is ongeveer 14 à 16% van het huidige gebruik. Ongeveer 30 à 40% van de huidige gebruikers maken
onbedoeldgebruik van de P+R Breukelen. Die groep bestaat uit mensen die dicht genoeg bij de P+R wonen om daar met de fiets of het ov naartoe te komen. Dat het om 30 tot 40% van de huidige gebruikers gaat, volgt uit verschillende onderzoeksrapporten die PS hebben overgelegd. Uit de gebruikersenquête van april 2024 blijkt zelfs dat zeker 50% een redelijk alternatief heeft om (anders dan met de auto) naar het station te komen. Volgens de rapporten bestaat het
oneigenlijkeen
onbedoeldegebruik bij elkaar opgeteld dus uit 14-16% (oneigenlijk gebruik) plus 30 tot 40% (onbedoeld gebruik) van de huidige gebruikers.het college Dat betekent dat ongeveer de helft van de huidige gebruikers niet behoort tot de door PS gewenste doelgroep van de P+R Breukelen.
38. Volgens PS is de P+R Breukelen ontwikkeld om het regionale en landelijke wegennet te ontlasten en het gebruik van het ov te bevorderen. Daarmee wordt een algemeen belang gediend. Volgens het college is de P+R Breukelen gebouwd voor inwoners van de gemeente Stichtse Vecht. Nog daargelaten dat de rechtbank niet inziet waarom dat het bestreden besluit onevenredig zou maken, volgt de rechtbank dit niet. PS bestrijden dit namelijk en het college heeft dit niet verder onderbouwd.
39. PS hebben voldoende onderbouwd dat het bestreden besluit het mogelijk maakt om het hiervoor genoemde oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R Breukelen te ontmoedigen, waardoor meer ruimte ontstaat voor gebruik van de P+R Breukelen voor de doelgroep waarvoor deze is bedoeld. PS hebben verder toegelicht dat het invoeren van betaald parkeren één van de maatregelen is die onderdeel uitmaken van een breder pakket. De 'minder ingrijpende' maatregelen die het college noemt, worden naast betaald parkeren al ingevoerd/uitgevoerd. Het samenstel van deze maatregelen moet uiteindelijk leiden tot het behalen van de provinciale beleidsdoelen, die vastgelegd zijn in meerdere beleidsdocumenten, zoals het Coalitieakkoord 2023-2027 “Aan de slag voor Utrecht”, de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie, de Mobiliteitsvisie Provincie Utrecht (verbinden, vernieuwen en versterken), visie 2014-2028, het Mobiliteitsprogramma 2019-2023 en het Bereikbaarheidsprogramma 2024-2029 (als opvolger van het Mobiliteitsprogramma 2019-2023). De doelen die de provincie beoogt te bereiken – en zoals die volgen uit de hierboven genoemde beleidsstukken – zijn mobiliteitstransitie naar gezonde en duurzame manieren van vervoer en ander reisgedrag en het faciliteren daarvan. Daartoe dient de P+R Breukelen. Dit doel kan enkel worden bereikt als de P+R faciliteit voldoende beschikbaarheid/capaciteit heeft voor de beoogde doelgroep. Het bestreden besluit draagt bij aan dit doel. Daarmee is als gezegd een algemeen belang gediend. De rechtbank is van oordeel dat, in het licht van de met het besluit beoogde doelen, die afweging van belangen van de verschillende gebruikers van de P+R Breukelen niet onevenwichtig is. De rechtbank kan volgen dat PS oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R Breukelen (ongeveer 50% van het gebruik) willen ontmoedigen en de belangen van de huidige gebruikers minder zwaar hebben laten wegen dan de belangen die met het besluit worden gediend.
De effecten van het bestreden besluit
40. Vervolgens is de vraag aan de orde of het bestreden besluit en het invoeren van betaald parkeren ook daadwerkelijk de beoogde effecten zal hebben. Voor de beoordeling die de rechtbank moet maken (namelijk of PS de belangen zo onevenwichtig hebben afgewogen dat zij niet in redelijkheid tot onttrekking konden overgaan) is immers van belang of het bestreden besluit naar verwachting ook daadwerkelijk zal bijdragen aan de daarmee beoogde doelstellingen.
41. PS hebben aan de hand van de hiervoor genoemde rapporten en de gebruikersenquête bekeken wat de verwachte effecten zijn van invoeren van betaald parkeren. In het bestreden besluit hebben PS nader gemotiveerd dat er op jaarbasis in de huidige situatie zonder betaald parkeren naar schatting 160.000 gebruikers zijn van de P+R Breukelen. Uit de analyse van de gebruikersenquête blijkt dat na invoering van betaald parkeren na een jaar 106.000 gebruikers P+R Breukelen zullen blijven gebruiken om de overstap van auto op het openbaar vervoer te maken. 54.000 huidige gebruikers (33,7%) zullen geen gebruik meer van de P+R Breukelen maken. Dit is vraaguitval. Het (regionaal) wegennet wordt met betaald parkeren op P+R Breukelen minder belast. Dit komt doordat de gecreëerde parkeerruimte gebruikt zal worden door automobilisten die nu van de A2 gebruik maken die geen redelijk reisalternatief hebben. Wel zullen 30.000 gebruikers het wegennet anders gaan belasten. Per saldo wordt het effect ingeschat op 64.000 gebruikers die het wegennet minder belasten, aldus PS.
42. Het college voert over de gebruikersenquête aan dat men ook in de weekenden is gevraagd de enquête in te vullen. Deze resultaten zijn kennelijk ook meegewogen in het onderzoek en dat vindt het college niet zuiver. Ook heeft slechts één persoon aangegeven dat Schiphol het reismotief is en de rest is overwegend werkgerelateerd. Ook heeft men bij het invullen van enquête gemotiveerd aangegeven dat en waarom het niet mogelijk is om met het ov naar het station te komen. Hier zijn PS aan voorbijgegaan.
43. De rechtbank overweegt over de gebruikersenquête die PS aan het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegd, dat de rechtbank de reactie van PS kan volgen. PS hebben in reactie op het betoog van het college duidelijk toegelicht dat de gebruikersenquête is bedoeld om het gebruik van de parkeerplaatsen in beeld te brengen, zowel doordeweeks als in het weekend en zowel voor kort- als langdurend parkeren. Daarnaast hebben PS op de resultaten een weging en een correctie toegepast, bijvoorbeeld bij tegenstijdige antwoorden. Het college stelt dat de gebruikers na invoering van betaald parkeren in de omliggende woonwijken zullen parkeren waardoor het effect van betaald parkeren in praktijk beperkter zal zijn dan waar de enquête van uitgaat. Dat heeft het college echter niet aannemelijk gemaakt. Zoals PS hebben toegelicht, bestaat er al een parkeerverbod in het nabijgelegen Rode Dorp zodat dit geen uitwijkmogelijkheid is voor automobilisten die niet willen betalen voor de P+R Breukelen. Verder hebben PS met juistheid erop gewezen dat het vanuit de dichtstbijzijnde locatie waar gratis geparkeerd zou kunnen worden, extra tijd kost om bij het station te komen. Ook hebben PS terecht erop gewezen dat het geld kost als men het openbaar vervoer zou gebruiken om vanuit die locatie naar het station te reizen. Dat automobilisten na het invoeren van betaald parkeren in de omgeving van de P+R Breukelen gaan parkeren, is daarom volgens PS niet aannemelijk. Hierbij hebben PS mogen betrekken dat zij juist hebben geïnvesteerd in meer openbaar vervoer. Voorts hebben PS verwezen naar wetenschappelijke literatuur waaruit volgt dat wat mensen zeggen over wat ze zullen doen nog niet hetzelfde is als hun daadwerkelijke gedrag. Dit kan de rechtbank volgen.
44. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het besluit om tot onttrekking over te gaan niet onredelijk is. Hoewel PS onderkennen dat de verwachte effecten van het bestreden besluit schattingen zijn en daarover geen zekerheid bestaat, is de rechtbank van oordeel dat PS die effecten voldoende heeft onderzocht en onderbouwd. Verder stelt de rechtbank vast dat het college geen tegenrapporten heeft overgelegd waaruit het tegendeel blijkt.
Conclusie
45. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van een situatie waarin PS de belangen zo onevenwichtig heeft afgewogen dat niet in redelijkheid tot onttrekking kon worden overgegaan.
Heeft het besluit onevenredige nadelige gevolgen?
Verplaatsing van parkeerdrukte
46. Het college voert aan dat zij niet per definitie tegen het invoeren van betaald parkeren is, maar zij vindt dat haar eigen inwoners door deze maatregel onevenredig worden benadeeld. Dat blijkt volgens het college ook uit het onderzoek van PS: zo’n 50% van de huidige gebruikers komt uit de gemeente Stichtse Vecht. Gebruikers zullen hun auto parkeren in een omliggende woonwijk en de parkeerdrukte wordt verplaatst en inwoners zijn de dupe.
47. De rechtbank stelt vast PS hebben voorzien dat gebruikers elders gratis zullen willen parkeren. Bij aanvang van de bouw van de parkeergarage P1 heeft de gemeente Stichtse Vecht in de naastgelegen woonwijk (het Rode Dorp) een parkeerverbod ingesteld, om hiermee parkeeroverlast in deze woonwijk te voorkomen. Per huishouden hebben bewoners twee parkeerontheffingen en twee bezoekerspassen ontvangen, zodat zij wel in de wijk kunnen parkeren. Dat men elders in Breukelen zal parkeren om gebruik te maken van het ov achten PS niet aannemelijk omdat de afstand tot het station te ver is. Dit blijkt uit pagina 16 van de technische achtergrondrapportage bij het onttrekkingsbesluit, waar staat vermeld dat 0% elders zal gaan parkeren. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Het parkeertarief en lastenverzwaring
48. Het college meent verder dat het invoeren van het parkeertarief van € 2,20 voor de eerste 18 uur parkeren de inwoners van de gemeente Stichtse Vecht onevenredig zal benadelen, omdat het parkeren bij P+R Breukelen voor veel inwoners noodzakelijk is om de reis van en naar werk met het ov te kunnen afleggen. Iemand die dagelijks gebruik maakt van deze parkeergelegenheid zal door het invoeren van betaald parkeren namelijk geconfronteerd worden met een bijkomende last van ongeveer € 500,- per jaar. Forensen die dagelijks gebruik maken van de P+R faciliteiten worden dan ook onevenredig benadeeld door het besluit van PS, terwijl er een minder ingrijpend alternatief bestaat, namelijk de eerste 18 uren gratis parkeren, zoals het college voorstelt. De P+R Breukelen is bovendien gebouwd voor inwoners van de gemeente Stichtse Vecht, ook daarom is het invoeren van een parkeertarief en de bijbehorende lastenverzwaring onevenredig. Het besluit is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
49. Dit betoog slaagt niet. Zoals hiervoor uitgebreid toegelicht, hebben PS genoegzaam onderbouwd dat het oneigenlijke en onbedoelde gebruik ongeveer 50% van het totale gebruik bedraagt. PS hebben toereikend uitgelegd dat het hanteren van een nultarief voor de eerste 18 uren geen oplossing is omdat de beleidsdoelen daarmee niet worden bereikt. Een nultarief betekent namelijk geen ontmoediging van het oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R Breukelen, maar heeft dan alleen effect voor de langparkeerder die naar Schiphol gaat (wat neerkomt op een oneigenlijk gebruik van 14-16%) Bovendien is een nultarief niet in lijn van de Wet Markt en Overheid.
50. Het college heeft haar stelling dat het invoeren van betaald parkeren voor het merendeel van de gebruikers een onacceptabele last vormt, ook niet onderbouwd. Daarnaast hebben PS terecht erop gewezen dat de door het college genoemde lastenverzwaring van € 500,- per jaar niet voor iedereen geldt, bijvoorbeeld doordat lang niet iedereen fulltime werkt en er bij de berekening van dit bedrag geen rekening is gehouden met thuiswerken. Mochten inwoners het ov gaan gebruiken in plaats van de auto, dan kunnen die kosten wellicht worden vergoed door de werkgever. Ook kunnen studenten vrij of met korting reizen met hun studenten ov-abonnement. Er is daarom geen sprake van dermate nadelige gevolgen van het besluit dat PS daarvan hadden moeten afzien. Verder volgt de rechtbank het betoog van het college niet dat de P+R Breukelen gebouwd is voor inwoners van de gemeente Stichtse Vecht, nog daargelaten dat de rechtbank niet inziet waarom dat het bestreden besluit onevenredig zou maken.
De mogelijkheid van andere, minder ingrijpende maatregelen
51. Voor de vraag of PS minder ingrijpende maatregelen hadden moeten toepassen overweegt de rechtbank dat PS hebben toegelicht dat het onttrekkingsbesluit en invoeren van slagboomparkeren een onderdeel is van heel pakket aan maatregelen. De minder ingrijpende maatregelen die het college noemt (verbetering van busverbindingen en herinrichting van het stationsgebied) worden als onderdeel daarvan naast betaald parkeren ingevoerd. De rechtbank is van oordeel dat PS hun besluit hiermee voldoende hebben gemotiveerd. Dat wordt niet anders door het feit dat de P+R Weesp gratis is. Elk overheidsorgaan mag daarin een andere afweging maken, wat een gevolg is van de beleidsvrijheid van het overheidsorgaan.
Conclusie en gevolgen
52. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Het college krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich als voorzitter en mr. J.W. Wagenaar en mr. J.A.C.M. Nielen als leden, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2026.
de griffier is verhinderd deze uitspraak
te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet
Een weg, welke door eene provincie wordt onderhouden of door een waterschap, en een weg, niet vallende onder de hiervoren genoemde, waarop een waterschap krachtens zijn inrichting of zijn reglement heeft toe te zien, kunnen aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de Provinciale Staten.
Artikel 25h Mededingingswet:
Lid 5: Dit hoofdstuk is niet van toepassing op economische activiteiten en op een bevoordeling als bedoeld in artikel 25j, welke plaatsvinden respectievelijk plaatsvindt in het algemeen belang.
Lid 6: De vaststelling of economische activiteiten of een bevoordeling plaatsvinden respectievelijk plaatsvindt in het algemeen belang geschiedt voor provincies, gemeenten en waterschappen door provinciale staten, de gemeenteraad respectievelijk het algemeen bestuur en voor het Rijk en voor zelfstandige bestuursorganen als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen door de minister die het aangaat.