ECLI:NL:RBMNE:2026:4837

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 25/3348

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juli 2026 in de zaak tussen

Ondernemingsvereniging Stichtse Vecht, uit Maarssen, eiseres

(gemachtigde: mr. M.A. Meesters),

Provinciale Staten van Utrecht, verweerder

(gemachtigden: mr. W.A. van der Leij en mr. M. van Velzen-de Boer).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de onttrekking van de drie parkeerterreinen “Parkeren en Reizen” (P+R) door Provinciale Staten van Utrecht (PS) bij P+R Breukelen aan de openbaarheid op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet. De overwegende reden van PS bestaat uit het kunnen reguleren van het gebruik van de P+R-terreinen om oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R-terreinen te ontmoedigen door het plaatsen van een slagboom om betaald parkeren mogelijk te maken (slagboomparkeren). Ondernemersvereniging Stichtse Vecht (OSV) is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.

2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. OSV heeft dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

3. Gedeputeerde Staten van Utrecht (hierna: GS) hebben op 14 mei 2026 een voorstel gedaan aan PS tot het invoeren van betaald parkeren bij de drie P+R terreinen bij station Breukelen. Daartoe dienen PS twee besluiten te nemen, te weten een onttrekkingsbesluit en een algemeen belang besluit.

4. PS hebben op 19 juni 2024 (het primaire besluit) een besluit genomen tot onttrekking van de drie P+R terreinen bij P+R Breukelen aan de openbaarheid (onttrekkingsbesluit). Dit besluit is op 19 juli 2024 gepubliceerd in het Provinciaal Blad.

5. PS hebben op 19 juni 2024 eveneens een besluit genomen tot het aanmerken van de exploitatie van P+R Breukelen met parkeerregulering als economische activiteit die plaatsvindt in het algemeen belang (algemeen belang besluit).

6. Eiseres heeft bezwaar ingediend tegen het onttrekkingsbesluit. Op 9 december 2024 heeft de hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden door de Awb-adviescommissie, waarna de adviescommissie op 13 februari 2025 advies heeft uitgebracht.

7. Eiseres heeft de voorzieningenrechter tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen zolang nog niet op het bezwaar is beslist. Dit verzoek is behandeld op een zitting en vervolgens ingetrokken, nadat PS hadden toegezegd de werking van het onttrekkingsbesluit op te schorten tot zes weken na de beslissing op bezwaar.

8. Bij besluit van 23 april 2025 (het bestreden besluit) hebben PS het bezwaar tegen het onttrekkingsbesluit ongegrond verklaard. Het onttrekkingsbesluit is in stand gebleven met een aanvullende motivering. Deze motivering is op 22 mei 2025 gepubliceerd in het Provinciaal Blad.

9. Eiseres heeft op 2 juni 2025 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. PS hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

10. De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld tegelijk met het beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, dat eveneens is gericht tegen het bestreden besluit.^[1]Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van OSV, dhr. [A] en dhr. [B] namens de Ondernemersvereniging en de gemachtigden van PS. Namens PS zijn tevens verschenen [C] ( [functie 1] bij de provincie) en [D] ( [functie 2] bij de provincie).

11. De rechtbank heeft de behandeling op zitting geschorst, omdat PS ten aanzien van de gebruikersenquête uit april 2024 hebben verzocht om beperkte kennisneming toe te passen op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

12. Bij beslissing van 3 april 2026 heeft de geheimhoudingskamer van de rechtbank geoordeeld dat de beperkte kennisneming van de gebruikersenquête zoals door PS is verzocht deels niet gerechtvaardigd is. Hierop heeft PS een openbare versie van de gebruikersenquête ingediend, met zwartgelakte passages. Bij een vervolgbeslissing van 13 mei 2026 heeft de geheimhoudingskamer van de rechtbank geoordeeld dat de beperkte kennisname van de gebruikersenquête zoals die nu is overgelegd gerechtvaardigd is. Eiseres kan zich vinden in de weggelakte passages en heeft toestemming gegeven aan de rechtbank om kennis te nemen van de vertrouwelijke versie.

13. Eiseres heeft gereageerd op deze gebruikersenquête, waarna PS een reactie hebben ingediend. Omdat geen van de partijen heeft aangegeven behoefte te hebben aan een tweede zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

Waar gaat deze zaak over?

14. In de gemeente Stichtse Vecht ligt ov-knooppunt en treinstation Breukelen. Het ov-knooppunt is gelegen ten westen van het Amsterdam-Rijnkanaal, het dorp Breukelen ligt ten oosten van het Amsterdam-Rijnkanaal. In de directe omgeving van het station liggen gronden die in eigendom zijn bij de provincie Utrecht en door de provincie als P+R Breukelen worden geëxploiteerd. Voor PS is de toenemende parkeerdrukte bij NS station Breukelen sinds 2014 een structureel aandachtspunt. De drie P+R locaties worden volgens PS te vaak oneigenlijk en onbedoeld gebruikt, in die zin dat hierop onder meer te lang wordt geparkeerd door reizigers naar Schiphol en dat deze worden gebruikt door werknemers en inwoners uit de omgeving. PS hebben om die redenen besloten de drie P+R terreinen in kwestie af te sluiten met een slagboom en zijn voornemens hier betaald parkeren in te voeren.

15. Op 14 mei 2024 hebben GS het besluit genomen om betaald parkeren in te willen voeren op de drie parkeerterreinen bij station Breukelen (hierna: P+R Breukelen) op grond van artikel 158, eerste lid, sub d, van de Provinciewet.

Dit wordt gedaan om het gebruik beter te reguleren en daarmee oneigenlijk en onbedoeld gedrag te ontmoedigen en om duurzame mobiliteitskeuzes te bevorderen:

• langparkeerders worden ontmoedigd om bij de P+R te parkeren en hiermee aangemoedigd óf door te rijden naar Schiphol óf een andere mobiliteitskeuze te maken;

• werknemers werkzaam in de omgeving van P+R Breukelen worden gestimuleerd duurzamer te reizen;

• reizigers met een redelijk alternatief voor de auto zoals fiets of ov zullen deze alternatieven overwegen;

• het aantal (relatief) korte autoritten zal hierdoor afnemen.

Het bestreden besluit

16. De provincie is eigenaar en wegbeheerder van P+R Breukelen. Om het betaald parkeren achter een slagboom in te kunnen voeren is er een besluit van PS nodig om de P+R-terreinen te onttrekken aan het openbaar verkeer op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet. Met het bestreden besluit wordt een randvoorwaarde geschapen om betaald parkeren in te kunnen voeren op P+R Breukelen. Het algemeen belang besluit is, overeenkomstig artikel 25h, zesde lid, van de Mededingingswet, genomen omdat PS parkeertarieven willen hanteren die onder de integrale kostprijs liggen. Er wordt een parkeertarief ingevoerd van € 2,20 voor de eerste 18 uur.

17. Met het bestreden besluit willen PS de volgende drie parkeerterreinen bij P+R Breukelen onttrekken aan de openbaarheid op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet (Ww):

- P1 ( [adres 1] , parkeergarage)

- P2 ( [adres 2] (adres bij benadering)/ [adres 3] (transformatorhuis)/ [adres 4] (voormalig adres woning))

- P3 ( [adres 5] )

18. De overwegende reden voor het onttrekken van de parkeerterreinen en de parkeergarage aan het openbaar verkeer is het kunnen reguleren van het gebruik van de P+R-terreinen. Doel hiervan is om oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R te ontmoedigen door het plaatsen van een slagboom om betaald parkeren mogelijk te maken. Daardoor ontstaat ruimte op de P+R voor reizigers die geen redelijk alternatief hebben om de overstap op het ov te maken. Dit draagt bij aan het ontlasten van het regionaal en landelijk wegennet. PS hebben het besluit mede gebaseerd op een gebruikersenquête van april 2024.

19. Betaald parkeren draagt onder een gerichte tariefstelling bij aan het ontlasten van het (regionaal) wegennet door
oneigenlijken
onbedoeldgebruik te verminderen. Met de term oneigenlijk gebruik (ongeveer 16% van de gebruikers) wordt onder andere het langparkeren bedoeld. Dit wordt gezien als oneigenlijk gebruik, omdat dit ten koste gaat van de parkeermogelijkheden voor forensen. De term onbedoeld gebruik (ongeveer 30-40% van de gebruikers) doelt op gebruikers van de P+R die ook met de fiets of het openbaar vervoer (ov) het eerste deel van hun reis kunnen afleggen. Het totale oneigenlijke en onbedoelde gebruik van P+R Breukelen tezamen bestaat volgens PS uit circa 50% van de gebruikers. Het invoeren van slagboomparkeren biedt groeiruimte om meer verkeer van de A2 af te vangen dat ook het (regionaal) wegennet ontlast.

20. Het doorvoeren van een € 0,- tarief voor de eerste 18 uur is niet haalbaar omdat dit in het licht van de Mededingingswet een grotere marktverstoring teweeg zou brengen. Daarnaast zorgt een € 0,- tarief voor de eerste 18 uur er alleen voor dat het oneigenlijk gebruik van 16% van de gebruikers ontmoedigd wordt en niet het onbedoelde gebruik van circa 30 tot 40% van de gebruikers. Ook op lokaal niveau kan de P+R bijdragen aan het verminderen van druk op het wegennet, doordat minder verkeer vanuit de Vechtstreek via de brug over het Amsterdam-Rijnkanaal naar de P+R in Breukelen rijdt. Indicatief voor de vertraging die daar optreedt is de vertraging van het openbaar vervoer. Die bedroeg in 2023 per maand 303 uur. Een bijeffect van minder verkeer is dat het ov minder vertraging oploopt. Dat verhoogt de betrouwbaarheid en aantrekkelijkheid van het ov.

Omvang van het geding

21. Het geschil heeft betrekking op het onttrekkingsbesluit en de ongegrondverklaring van het bezwaar daartegen en niet op het algemeen belang besluit. Tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het algemeen belang besluit heeft OSV immers geen rechtsmiddelen ingesteld. Daarmee is het beroep niet gericht tegen een besluit over het invoeren van betaald parkeren an sich.

Heeft PS de bevoegdheid om te onttrekken op de juiste manier toegepast?

22. OSV betwist niet dat de drie P+R terreinen zijn aan te merken als openbare weg in de zin van artikel 1 van Pro de Wegenwet. Evenmin betwist OSV dat PS als beheerder dient te worden aangemerkt. In geschil is of er een overwegende reden bestaat om de parkeerterreinen aan de openbaarheid te onttrekken, zoals is vereist op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet.

23. Volgens OSV kan het oneigenlijke en onbedoelde gebruik geen overwegende reden zijn. Zij voert aan dat alleen sprake is van een volle bezetting op dinsdag en donderdag. Door de uitbreiding sinds april 2024 komt een volledige bezetting van de parkeerplaatsen niet meer voor. Inclusief de onbedoelde en oneigenlijke gebruikers is er nog ruimte voor meer forensen. Ook voert OSV aan dat 85,6% van de huidige gebruikers forensen zijn (voor wie de P+R is bedoeld) die de overstap maken naar het ov. Dat geldt ook voor de langparkeerders (1,8%) en de recreatieve gebruikers (6,8%). In totaal maakt 94,2% van de gebruikers van de P+R Breukelen de overstap naar het ov en ontlast daarmee het regionale en landelijke wegennet. OSV volgt niet dat invoering van betaald parkeren tot een lager aantal gebruikers leidt. PS onderbouwen volgens OSV niet op begrijpelijke wijze waardoor de onttrekking aan de openbaarheid bijdraagt aan de vermindering van de druk op het regionale en landelijke wegennet. De niet aannemelijk gemaakte ‘winst’ valt in het niet bij het verlies van gebruikers die voorheen de overstap maakten naar het ov
.Het algemeen belang verzet zich volgens OSV ook tegen een toename van belasting van het wegennet. Het onttrekken van de P+R Breukelen aan de openbaarheid leidt volgens OSV niet tot het ontlasten van het wegennet maar tot een toename van gebruikers van het wegennet.

Het toetsingskader

24. De rechtbank overweegt allereerst dat uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[2](de Afdeling) blijkt dat PS veel beleidsruimte hebben bij het onttrekken van een weg aan de openbaarheid. De rechter toetst het besluit terughoudend. Ook hoeft er geen dringende reden voor onttrekking te bestaan. De noodzaak voor onttrekking hoeft door PS dus niet te worden aangetoond. Alleen in het geval de belangen zo onevenwichtig zijn afgewogen dat niet in redelijkheid tot onttrekking kon worden overgegaan, mag een terrein niet aan de openbaarheid worden onttrokken.

De met het bestreden besluit beoogde doelen en de betrokken belangen

25. PS hebben toegelicht dat het besluit is genomen met het oog op de toekomst. Als er een besluit moet worden genomen als de nood al hoog is, dan is het volgens de PS te laat. Betaald parkeren draagt onder een gerichte tariefstelling bij aan het ontlasten van het (regionaal) wegennet door oneigenlijk en onbedoeld gebruik te verminderen. Het biedt groeiruimte om meer verkeer van de A2 af te vangen dat ook het (regionaal) wegennet ontlast. Dat OSV het niet eens was en is met betaald parkeren, betekent niet dat PS hadden moeten proberen om tot een compromis te komen en niet nu al een besluit mochten nemen.

26. Naar het oordeel van de rechtbank hebben PS voldoende toegelicht dat het niet zo is dat 85,6 % van de huidige gebruikers (forensen) van P+R Breukelen behoort tot de (door PS gewenste) doelgroep van de P+R Breukelen, zoals OSV stelt. OSV gaat met de verwijzing naar het percentage van 85,6% forensen er namelijk aan voorbij dat er een betrekkelijk grote groep is, die op een plek woont waar de fiets of het ov redelijke alternatieven zijn om naar station Breukelen te reizen. Naar PS heeft gesteld en met rapporten heeft onderbouwd, is er zowel sprake van oneigenlijk als van onbedoeld gebruik van de P+R Breukelen Dat
oneigenlijkegebruik is ongeveer 14 à 16% van het huidige gebruik. Ongeveer 30 à 40% van de huidige gebruikers maken
onbedoeldgebruik van de P+R Breukelen. Die groep bestaat uit mensen die dicht genoeg bij de P+R wonen om daar met de fiets of het ov naartoe te komen. Dat het om 30 tot 40% van de huidige gebruikers gaat, volgt uit verschillende onderzoeksrapporten die PS hebben overgelegd. Uit de gebruikersenquête van april 2024 blijkt zelfs dat zeker 50% een redelijk alternatief heeft om (anders dan met de auto) naar het station te komen. Volgens de rapporten bestaat het
onbedoeldeen
oneigenlijkegebruik bij elkaar opgesteld dus uit 14-16% (oneigenlijk gebruik) plus 30 tot 40% (onbedoeld gebruik) van de huidige gebruikers. Dat betekent dat ongeveer de helft van de huidige gebruikers niet behoort tot de door PS gewenste doelgroep van de P+R Breukelen.

27. PS hebben voldoende onderbouwd dat het bestreden besluit het mogelijk maakt om het hiervoor genoemde oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R Breukelen te ontmoedigen, waardoor meer ruimte ontstaat voor gebruik van de P+R Breukelen voor de doelgroep waarvoor deze is bedoeld. PS hebben verder toegelicht dat het invoeren van betaald parkeren één van de maatregelen is die onderdeel uitmaken van een breder pakket. Het samenstel van deze maatregelen moet uiteindelijk leiden tot het behalen van de provinciale beleidsdoelen, die vastgelegd zijn in meerdere beleidsdocumenten, zoals het Coalitieakkoord 2023-2027 “Aan de slag voor Utrecht”, de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie, de Mobiliteitsvisie Provincie Utrecht (verbinden, vernieuwen en versterken), visie 2014-2028, het Mobiliteitsprogramma 2019-2023 en het het Bereikbaarheidsprogramma 2024-2029 (als opvolger van het Mobiliteitsprogramma 2019-2023). De doelen die de provincie beoogt te bereiken - en zoals die volgen uit de hierboven genoemde beleidsstukken - zijn mobiliteitstransitie naar gezonde en duurzame manieren van vervoer en ander reisgedrag en het faciliteren daarvan. Daartoe dient de P+R Breukelen. Dit doel kan enkel worden bereikt als de P+R faciliteit voldoende beschikbaarheid/capaciteit heeft voor de beoogde doelgroep. Het bestreden besluit draagt bij aan dit doel. Daarmee is als gezegd een algemeen belang gediend. De rechtbank is van oordeel dat, in het licht van de met het besluit beoogde doelen, die afweging van belangen van de verschillende gebruikers van de P+R Breukelen niet onevenwichtig is. De rechtbank kan volgen dat PS oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R Breukelen (ongeveer 50% van het gebruik) willen ontmoedigen en de belangen van de huidige gebruikers minder zwaar hebben laten wegen van de belangen die met het besluit worden gediend.

De effecten van het bestreden besluit

28. Vervolgens is de vraag aan de orde of het bestreden besluit en het invoeren van betaald parkeren ook daadwerkelijk de beoogde effecten zal hebben. Voor de beoordeling die de rechtbank moet maken (namelijk of PS de belangen zo onevenwichtig hebben afgewogen dat zij niet in redelijkheid tot onttrekking konden overgaan) is immers van belang of het bestreden besluit naar verwachting ook daadwerkelijk zal bijdragen aan de daarmee beoogde doelstellingen.

29. PS hebben aan de hand van de hiervoor genoemde rapporten en de gebruikersenquête hebben PS bekeken wat de verwachte effecten zijn van invoeren van betaald parkeren. In het bestreden besluit hebben PS nader gemotiveerd dat er op jaarbasis in de huidige situatie zonder betaald parkeren naar schatting 160.000 gebruikers zijn van de P+R Breukelen. Uit de analyse van de gebruikersenquête blijkt dat na invoering van betaald parkeren na een jaar 106.000 gebruikers P+R Breukelen zullen blijven gebruiken om de overstap van auto op het openbaar vervoer te maken. 54.000 huidige gebruikers (33,7%) zullen geen gebruik meer van de P+R Breukelen maken. Dit is vraaguitval. Het (regionaal) wegennet wordt met betaald parkeren op P+R Breukelen minder belast. Dit komt doordat de gecreëerde parkeerruimte gebruikt zal worden door automobilisten die nu van de A2 gebruik maken die geen redelijk reisalternatief hebben. Wel zullen 30.000 gebruikers het wegennet anders gaan belasten. Per saldo wordt het effect ingeschat op 64.000 gebruikers die het wegennet minder belasten, aldus PS.

30. Omdat volgens PS wel een afname van weggebruikers valt te verwachten, kan het algemeen belang zich niet om die reden verzetten tegen de onttrekking van de P+R terreinen. Er is om dezelfde reden ook geen strijd met artikel 8, tweede lid, van de Wegenwet.

31. De rechtbank merkt hierbij op dat wat OSV aanvoert over en tegen deze cijfers, niet slaagt. Ten eerste stelt OSV dat er 52,4% minder gebruikers zijn, maar de berekening van OSV in het beroepschrift onder punt 16 dat er 52,4% (33,7% en 9,2% en 9,5%) minder gebruikers zijn klopt niet. De 9,2% en 9,5% zijn namelijk al onderdeel zijn van de 33,7. PS verwijzen naar de tekst van de aanvullende motivering. De rechtbank kan dit volgen. Ten tweede voert OSV aan dat PS in het bestreden besluit schrijven dat 71,7% van de huidige gebruikers geheel of via de drie P+R parkeerterreinen gebruik zal maken van het ov na het onttrekken aan de openbaarheid. Maar volgens OSV heeft PS niet aangegeven waar dat op is gebaseerd. Volgens OSV blijkt het niet uit de Onderbouwing. Echter, anders dan OSV betoogt, hebben PS wel onderbouwd waar de 71,7 % vandaan komt. Dit staat immers genoemd in het Statenvoorstel en komt uit het rapport technische achtergrond rapportage^[3].

32. OSV betwist dat de resultaten van de gebruikersenquête het bestreden besluit kunnen dragen. Deze geënquêteerden geven aan de auto elders te parkeren in de buurt (concreet overkant in de wijk) van P+R Breukelen, door te rijden naar een ander station of naar hun eindbestemming. Oftewel, het doel van de bestreden besluiten, te weten de ontlasting van het regionale en landelijk wegennet, wordt - anders dan PS betoogt - niet gerealiseerd met de onttrekking van de P+R Breukelen aan de openbare ruime en de invoering van een parkeertarief. Daarnaast geldt dat ook het tweede doel van de bestreden besluiten, te weten het bevorderen van het openbaar vervoer, niet wordt gerealiseerd met de invoering van het betaald parkeren. Alle geënquêteerden geven aan hun voertuig te parkeren op P+R Breukelen om met de trein hun reis te vervolgen. Ook blijkt uit de enquête dat slechts één van de 572 geënquêteerden - degene die naar Schiphol om vanaf daar verder te reizen naar het buitenland - oneigenlijk gebruik maakt van de P+R Breukelen. Tenslotte geeft een substantieel aantal geënquêteerden aan dat het ov of de fiets geen redelijk alternatief is voor de auto om bij het NS-station Breukelen te komen. Er is geen aanleiding te veronderstellen dat dit niet zou kloppen, volgens OSV.

33. De rechtbank overweegt over de gebruikersenquête die PS aan het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegd dat zij de reactie van PS kan volgen. PS hebben in reactie op het betoog van OSV duidelijk toegelicht dat de gebruikersenquête is bedoeld om het gebruik van de parkeerplaatsen in beeld te brengen, zowel doordeweeks als in het weekend en zowel voor kort- als langdurend parkeren. Daarnaast hebben PS op de resultaten een weging en een correctie toegepast, bijvoorbeeld bij tegenstijdige antwoorden. Zoals PS hebben toegelicht, bestaat er al een parkeerverbod in het nabijgelegen Rode Dorp zodat dit geen uitwijkmogelijkheid is voor automobilisten die niet willen betalen voor de P+R Breukelen. Verder hebben PS met juistheid erop gewezen dat het vanuit de dichtstbijzijnde locatie waar gratis geparkeerd zou kunnen worden, extra tijd kost om bij het station te komen. Ook hebben PS terecht erop gewezen dat het geld kost als men het openbaar vervoer zou gebruiken om vanuit die locatie naar het station te reizen. Dat automobilisten na het invoeren van betaald parkeren in de omgeving van de P+R Breukelen gaan parkeren, is daarom volgens PS niet aannemelijk. Hierbij hebben PS mogen betrekken dat zij juist hebben geïnvesteerd in meer openbaar vervoer. Voorts hebben PS verwezen naar wetenschappelijke literatuur waaruit volgt dat wat mensen zeggen over wat ze zullen doen nog niet hetzelfde is als hun daadwerkelijke gedrag. Dit kan de rechtbank volgen.

34. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het besluit om tot onttrekking over te gaan niet onredelijk is. Hoewel PS onderkennen dat de verwachte effecten van het bestreden besluit het schattingen zijn en daarover geen zekerheid bestaat, is de rechtbank van oordeel dat PS die effecten voldoende heeft onderzocht en onderbouwd. Verder stelt de rechtbank vast dat OSV geen tegenrapporten heeft overgelegd waaruit het tegendeel blijkt.

Conclusie

35. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van een situatie waarin PS de belangen zo onevenwichtig heeft afgewogen dat niet in redelijkheid tot onttrekking kon worden overgegaan.

Heeft het besluit onevenredige nadelige gevolgen?

Het parkeertarief en lastenverzwaring

36. Eiseres voert aan dat de gebruikers van de P+R terreinen worden geconfronteerd met negatieve gevolgen, namelijk een jaarlijks bedrag aan parkeerkosten van ongeveer € 500,-. Deze kosten zouden volgens OSV niet worden vergoed door de werkgever. Deze gevolgen zijn onevenredig in verhouding tot het belang van de provincie. Bovendien geldt dat de gebruikers te maken hebben en krijgen met de alsmaar stijgende kosten van het ov voor de reizigers - met name van de NS. De onttrekking aan de openbaarheid van de drie P+R terreinen zal dan juist vanwege die kosten bijdragen aan een afname van het ov-gebruik, aldus OSV.

Dit betoog slaagt niet. OSV heeft haar stelling dat het invoeren van betaald parkeren voor het merendeel van de gebruikers een onacceptabele last vormt, niet onderbouwd. Daarnaast hebben PS terecht erop gewezen dat de door OSV genoemde lastenverzwaring van € 500,- niet voor iedereen geldt, bijvoorbeeld doordat lang niet iedereen fulltime werkt en er bij de berekening van dit bedrag geen rekening is gehouden met thuiswerken. Mochten inwoners het ov gaan gebruiken in plaats van de auto, dan kunnen die kosten wellicht worden vergoed door de werkgever. Ook kunnen studenten vrij of met korting reizen met hun studenten ov-abonnement. Er is daarom geen sprake van dermate nadelige gevolgen van het besluit dat PS daarvan hadden moeten afzien.

37. De rechtbank overweegt dat PS, zoals hiervoor uitgebreid toegelicht, genoegzaam hebben onderbouwd dat het oneigenlijke en onbedoelde gebruik ongeveer 50% van de totale gebruikers bedraagt. PS hebben uitgelegd dat het hanteren van een nultarief voor de eerste 18 uren is geen oplossing is omdat de beleidsdoelen daarmee niet worden bereikt. Dit betekent namelijk geen ontmoediging van het oneigenlijk en onbedoeld gebruik van de P+R Breukelen, maar heeft dan alleen effect voor de langparkeerder die naar Schiphol gaat (oneigenlijk gebruik van 14-16%) en is het niet in lijn van de Wet Markt en Overheid.

Gevolgen voor het ondernemingsklimaat

38. Het standpunt van OSV dat zij vreest dat Breukelen minder aantrekkelijk wordt voor ondernemers om zich daar te vestigen, heeft zij niet onderbouwd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om het standpunt van OSV te volgen.

De alternatieve vervoersmogelijkheden

39. OSV voert aan dat uit het besluit niet blijkt of de fiets en de bus daadwerkelijk redelijke alternatieven zijn. Voor mensen woonachtig in Loenen aan de Vecht, Maarssen-Dorp of De Ronde Venen is de fiets wegens de afstand geen redelijk alternatief, zeker niet bij slecht weer. Het gebruik van een scooter is beperkt tot jongeren. PS hebben nagelaten onderzoek te doen naar busdienstregelingen en de fietsenstalling bij station Breukelen biedt onvoldoende plaats voor fietsen. Bovendien is door een verbouwing in 2025 en 2026 geen stalling beschikbaar, aldus OSV.

40. Dit betoog slaagt niet. PS hebben zich hierover op het standpunt gesteld dat het antwoord op de vraag of iets een 'redelijk' alternatief is per gebruiker zal verschillen, omdat dit uiteindelijk een persoonlijke afweging is. Zoals PS hebben toegelicht, is de verwachting dat betaald parkeren zal leiden tot minder belasting van het wegennet, onder andere omdat een deel van de huidige gebruikers zal kiezen voor het ov of de fiets. PS willen sturen op duurzamer gedrag. In hoeverre huidige gebruikers van de P+R Breukelen daadwerkelijk de overstap naar het ov en de fiets maken, zal pas duidelijk worden nadat de terreinen aan de openbaarheid zijn onttrokken en slagboomparkeren is ingevoerd. PS hebben ook onderkend dat de verwachte effecten van het bestreden besluit schattingen zijn waarover geen zekerheid bestaat. Dat neemt niet weg dat de rechtbank van oordeel is dat PS die effecten voldoende heeft onderzocht en onderbouwd.

41. Verder merkt de rechtbank op dat OSV uitgaat van feitelijke onjuistheden. Zo zijn scooters niet alleen voor jongeren. Uit cijfers van het CBS blijkt namelijk dat in de provincie Utrecht de meeste tenaamstellingen van scooters te vinden zijn onder de groep inwoners tussen de 40 en 60 jaar oud. Daarnaast hebben PS wel degelijk in kaart gebracht welke busverbindingen in verbinding staan met het ov knooppunt Breukelen en is er een vergelijking gemaakt van de reiskosten van de verschillende opties met ov en auto.^[4]Het invoeren van betaald parkeren maakt onderdeel uit van een groter pakket van maatregelen. Ook de stelling van OSV over de fietsenstalling klopt niet. Tijdens de verbouwingen rondom station Breukelen blijft het station functioneren. PS hebben voldoende toegelicht dat er voldoende fietsvoorzieningen beschikbaar blijven voor reizigers, en er geen situatie zal ontstaan waarin een fietsenstalling volledig ontbreekt. De rechtbank vindt dat PS dit deugdelijk hebben gemotiveerd.

Conclusie en gevolgen

42. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het onttrekkingsbesluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich als voorzitter en mr. J.W. Wagenaar en mr. J.A.C.M. Nielen als leden, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2026.

de griffier is verhinderd deze uitspraak

te ondertekenen

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Onttrekking parkeerterreinen P+R Breukelen aan openbaarheid voor regulering gebruik