Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/2956
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. H. Hoepman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, het college
(gemachtigde: mr. E.W.M. Verdonk).
Samenvatting
1. Eiser is eigenaar van het kantoorpand aan de [adres 1] in Hilversum. Eiser wil het pand gebruiken als woonhuis en heeft daartoe een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat sinds het Coalitieakkoord 2018-2022 in beginsel geen medewerking aan transformaties van werklocaties (zoals kantoorvilla’s) met economisch toekomstperspectief wordt verleend. Eiser voert aan dat kantoorgebruik geen economisch toekomstperspectief heeft in zijn pand, omdat de verdiepingen ongeschikt zijn als kantoorruimte. Ook voert eiser aan dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden, omdat het college eerder wel medewerking heeft verleend aan transformaties van andere kantoorvilla’s in Hilversum. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren en dat van een gelijk geval of ongelijke behandeling geen sprake is. Het beroep is ongegrond.
Procesverloop
2. Eiser heeft op 20 december 2023 een aanvraag ingediend voor het omzetten van de kantoorbestemming op zijn perceel aan de [adres 1] in Hilversum naar een woonbestemming. Het college heeft de aanvraag opgevat als een verzoek om een omgevingsvergunning te verlenen om in afwijking van het bestemmingsplan zijn pand voor bewoning te gebruiken. De aanvraag is met het besluit 27 augustus 2024 afgewezen, waartegen eiser bezwaar heeft gemaakt. Met het besluit van 27 maart 2025 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
3. Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep bij de rechtbank ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 31 juli 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld door [A] (de neef van eiser), de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
5. Op de zitting heeft de rechtbank met partijen gezocht naar een oplossing van het geschil. Partijen hebben op de zitting de afspraak gemaakt dat zij gezamenlijk verkennen of er andere aanvaardbare gebruiksmogelijkheden zijn voor het pand van eiser. Het college zou bij de te maken afweging betrekken of een zinvol gebruik overeenkomstig de bestemming nog mogelijk is en of er per verdieping alternatieve gebruiksmogelijkheden zijn, zoals horeca, maatschappelijk of wonen. Eiser zou daarbij niet langer vasthouden aan zijn wens van een woongebruik in alle bouwlagen van het pand. De afspraken die partijen op zitting hebben gemaakt zijn vastgelegd in een verkort proces-verbaal.
6. Op 29 september 2025 heeft het college aan de rechtbank meegedeeld dat op 23 september 2025 een gesprek met eiser heeft plaatsgevonden waarbij geen alternatieve gebruiksmogelijkheid is gevonden. Eiser zou tijdens het gesprek verschillende mogelijkheden voor de begane grond hebben aangedragen, maar had voor de verdiepingen uitsluitend de functie wonen voor ogen, terwijl dat gebruik voor het college onbespreekbaar is. Op 1 oktober 2025 heeft eiser bevestigd dat geen oplossing is gevonden.
7. Met de brief van 2 oktober 2025 heeft de rechtbank partijen bericht dat de rechtbank voldoende informatie heeft om uitspraak te kunnen doen en dat een tweede zitting niet nodig is. Met de brief van 14 november 2025 is de rechtbank hierop teruggekomen en heeft de rechtbank het onderzoek heropend om in het kader van finale geschilbeslechting met partijen te zoeken naar een toekomstbestendige oplossing van het geschil. Om deze reden zijn partijen alsnog uitgenodigd voor een tweede zitting.
8. De rechtbank heeft met partijen een zittingsagenda gedeeld, bestaande uit een verzoek aan het college om uiterlijk op de zitting een tweetal toelichtingen te geven. Zo heeft de rechtbank gevraagd om een toelichting waarom wonen op de verdiepingen voor het college onbespreekbaar is tegen de achtergrond van het door eiser overgelegde bouwkundig rapport waaruit volgt dat het gebruik overeenkomstig de bestemming op de verdiepingen niet goed mogelijk is. Daarnaast heeft de rechtbank het college verzocht om een toelichting in hoeverre de geschiktheid van het gebouw voor een gebruik in overeenstemming met de bestemming een rol speelt bij de aan het Economisch Perspectief 2040 ontleende criteria voor de beoordeling van aanvragen om transformaties van kantoorvilla's naar andere functies. Ook heeft de rechtbank het college gevraagd om een aantal stukken te overleggen waar het college in het bestreden besluit naar heeft verwezen ter onderbouwing van de weigering van de aanvraag.
9. De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2026 opnieuw op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld door [A] , de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college, vergezeld door [B] (planoloog) en mr. [C] . Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
10. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met onderliggende regelingen nog van toepassing. [1]
Bestemmingsplan en beoordeling door het college
11. Het perceel van eiser valt onder het bestemmingsplan ‘Noordwestelijk Villagebied’ (het bestemmingsplan) en heeft de bestemming ‘kantoordoeleinden (K)’. Op het perceel rust daarnaast de medebestemming ‘Beschermd stadsgezicht’. [2] De gronden met de bestemming kantoordoeleinden zijn bestemd voor kantoren en de daarbij behorende tuinen en erven met daarbij behorende voorzieningen, zoals een kantine. [3] Het bestemmingsplan bepaalt dat het verboden is om gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften. [4] Omdat wonen niet is toegestaan op gronden met de bestemming ‘kantoordoeleinden’, is de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan. Dit is tussen partijen niet in geschil.
12. Omdat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college beoordeeld of hij daarvan wil afwijken. [5] Dat is niet het geval, waardoor het college de aanvraag heeft geweigerd. Aan de weigering heeft het college ten grondslag gelegd dat het college sinds het Coalitieakkoord 2018-2022 (opgevolgd door het Coalitieakkoord 2022-2026) terughoudend is met het transformeren van werklocaties naar andere functies, zoals wonen. In beginsel verleent het college geen medewerking meer aan transformaties van werklocaties met economisch toekomstperspectief. Ter onderbouwing verwijst het college naar het Economisch Perspectief 2040 (in 2021 door de gemeenteraad aangewezen als bouwsteen voor de Omgevingsvisie) en de (ontwerp) Omgevingsvisie. Hieruit volgt dat in een concreet geval het economisch toekomstperspectief van een locatie moet worden bepaald aan de hand van de criteria: ligging ten opzichte van andere kantoren (clustering), de bereikbaarheid, de zichtbaarheid en de nabijheid van centrumvoorzieningen. Als een locatie goed scoort op deze punten, werkt het college in beginsel niet mee aan een aanvraag om een transformatie. Het college wijst er daarbij nog op dat de courante kantorenleegstand in Hilversum met 4% ruim onder de gezonde norm voor frictieleegstand van 8% ligt. In het verweerschrift in bezwaar verwijst het college in dit kader naar de uitkomst van de Monitor Plabeka 2022-2023 en de Monitor Economie 2024.
13. Het college heeft de aanvraag van eiser aan bovengenoemde criteria getoetst en geconcludeerd dat het pand van eiser economisch toekomstperspectief heeft. Daarbij heeft het college betrokken dat het pand van eiser zich bevindt in een focusgebied met drie andere kantoorvilla’s aan de [adres 2] , [adres 3] en [adres 4] , zodat sprake is van clustering. Ook is het kantoorpand voldoende tot goed bereikbaar. De [straat] is een doorgaande weg, waardoor de snelweg met de auto makkelijk te bereiken is. Wat betreft de bereikbaarheid per openbaar vervoer geldt dat het centraal station van Hilversum zich op 4 minuten fietsen en op 14 minuten loopafstand van het pand bevindt. Er zijn ook diverse bushaltes gelegen aan de [straat] . De dichtstbijzijnde bushalte ligt op 130 meter afstand van het pand. Het pand bevindt zich ook op een goede zichtlocatie, omdat het vanaf de weg goed zichtbaar is. Voor de afstand tot centrumvoorzieningen geldt een richtlijn van 600 meter. Binnen die afstand bevinden zich meerdere voorzieningen, zoals winkels, horecagelegenheden en culturele voorzieningen. Omdat sprake is van economisch toekomstperspectief heeft het college de aanvraag geweigerd.
Beoordelingskader
14. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om wel of geen toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Bij die beslissing moet het college ook de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of de verlening of weigering van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Participatie
15. Eiser voert aan dat omwonenden geen bezwaren hebben tegen de aangevraagde transformatie. Het college heeft dit aspect volgens eiser onvoldoende in zijn afweging betrokken. Op de zitting heeft eiser verduidelijkt dat hij dit punt heeft ingebracht om de achtergrond van de zaak te schetsen, maar dat van een beroepsgrond geen sprake is. Dat betekent dat de rechtbank hierop niet ingaat.
Beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel
16. Eiser voert aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat uit het door hem overgelegde bouwkundig inspectierapport van Q-keur en de verkenning van H en E architecten volgt dat de verdiepingen ongeschikt zijn voor een gebruik overeenkomstig de bestemming, waardoor het gebouw als zodanig geen economisch toekomstperspectief heeft. Ter onderbouwing dat sprake zou zijn van economisch toekomstperspectief heeft het college bovendien verouderde gegevens over kantorenleegstand gebruikt. Subsidiair voert eiser aan dat het college heeft nagelaten om te onderzoeken of hij wél medewerking wil verlenen aan een gedeeltelijke transformatie naar bewoning van alleen de verdiepingen, terwijl de commissie bezwaarschriften het college ter overweging heeft meegegeven om te onderzoeken in hoeverre een gedeeltelijke transformatie mogelijk is.
17. Volgens vaste rechtspraak moet het college een aanvraag beoordelen zoals die door de aanvrager is ingediend. Dat betekent dat het college terecht de transformatie van de gehele kantoorvilla heeft beoordeeld. Het college motiveert in het bestreden besluit dat een aanvraag om een transformatie van een werklocatie naar een andere functie wordt getoetst aan de hand van vier criteria (clustering, zichtbaarheid, bereikbaarheid en nabijheid van centrumvoorzieningen). Op de zitting heeft het college toegelicht dat sprake is van een vaste gedragslijn die niet is neergelegd in een beleidsregel. [6] De rechtbank volgt het college dat sprake is van een vaste gedragslijn, omdat de vier criteria ook zijn toegepast in de Nota van zienswijzen bij het bestemmingsplan ‘ [adres 5] ’, waarmee een voormalige kantoorvilla is getransformeerd naar meerdere woningen. Op grond van de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag het college een vaste gedragslijn hanteren, mits hij de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. [7] Dat heeft het college in dit geval gedaan. De rechtbank kan de beoordeling van het college aan de hand van de vier criteria volgen en betrekt daarbij dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven voor een ander oordeel. Ook mocht het college bij de beoordeling uitgaan van de resultaten van de monitor Plabeka 2022-2023. Eiser is er niet in geslaagd te onderbouwen dat deze resultaten niet meer actueel zouden zijn. Omdat uit de toets is gebleken dat in ieder geval de begane grond economisch toekomstperspectief heeft, kon het college de aanvraag als zodanig weigeren. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet.
18. Naar de rechtbank begrijpt voert eiser subsidiair aan dat het college hem de gelegenheid had moeten geven om zijn aanvraag te wijzigen, zodat de aanvraag uitsluitend ziet op het transformeren van de verdiepingen en niet ook op de begane grond. Omdat een gebruik als kantoor op de bovenverdiepingen in strijd is met bouwtechnische eisen, had het college een aanvraag die enkel zou zien op bewoning van de verdiepingen niet mogen weigeren. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn secundaire standpunt reeds in bezwaar rapporten van Q-keur en H en E architecten overgelegd waaruit volgt dat de huidige voorzieningen op de verdiepingen, zoals daglichttoetreding, oppervlakte, vluchtwegen en lucht, niet voldoen aan de eisen die in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) aan kantoorfuncties worden gesteld. Door de structuur van het gebouw met veel schuine wanden en dragende delen in combinatie met de benodigde voorzieningen voor een kantoor, zoals een kantine, zal het aantal bruikbare vierkante meters laag zijn. In aanvulling hierop concludeert H en E architecten dat de spanten op de tweede verdieping verhoogd moeten worden om de ruimte geschikt te maken als kantoor. Ook zouden meer ingrijpende aanpassingen nodig zijn, zoals grotere dakkappellen, voor voldoende stahoogte en daglichttoetreding. Om op de eerste verdieping aan de eisen uit het Bbl te voldoen moet er één grote ruimte gemaakt worden, waarmee de draagconstructie wordt gewijzigd. De hoge kosten die gepaard gaan met een verbouwing wegen volgens H en E architecten niet op tegen de opbrengsten van de verhuur van de ruimte. Op de zitting heeft eiser ter onderbouwing dat de verdiepingen niet geschikt zijn als kantoor foto’s overgelegd, waaruit onder meer de lage plafondhoogte blijkt.
19. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat college gerechtigd is en in bepaalde gevallen zelfs verplicht is om de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geen nieuwe aanvraag is vereist. [8] De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat met een wijziging van de aanvraag naar alleen de verdiepingen de afwijking van het bestemmingsplan wordt verkleind, zodat sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard. Tussen partijen is enkel in geschil of het college eiser de gelegenheid had moeten geven om zijn aanvraag op dit punt te wijzigen.
20. Het college heeft op de tweede zitting toegelicht dat de huidige eerste en tweede verdieping voldoen aan de eisen voor bestaande bouw uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), op het energielabel C na. Het college heeft begrip voor eiser dat de plafondhoogte en de oppervlakte niet optimaal zijn, maar dat gegeven maakt volgens het college niet dat de verdiepingen niet geschikt zouden zijn voor een kantoorfunctie. In dit kader heeft het college op de zitting verder nog toegelicht dat als de verdiepingen niet geschikt zouden zijn als kantoor, dat zeker ook het geval is voor wonen omdat de eisen daarvoor nog strenger zijn. Met de door eiser overgelegde rapportages en foto’s acht de rechtbank het aannemelijk dat een kantoorfunctie op de verdiepingen niet ideaal is, gelet op onder meer de lage plafondhoogte, de ongelijke vloer, de kleine oppervlakte en beperkte daglichttoetreding, maar van een ongeschiktheid is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank stelt met het college vast dat moet worden uitgegaan van de bouweisen die gelden voor bestaande bouw en niet voor nieuwbouw, zoals in de in opdracht van eiser opgestelde rapportages is gedaan. Eiser heeft daarmee niet gemotiveerd betwist dat niet aan de eisen voor bestaande bouw wordt voldaan. Overigens ook al zou een kantoorgebruik op de verdiepingen in strijd zijn met het Bbl, dan nog betekent dit niet dat het college zonder meer een omgevingsvergunning voor bewoning had moeten verlenen.
21. Kortom, van een situatie waarin op voorhand duidelijk is dat een beletsel voor het verlenen van de vergunning eenvoudig kon worden weggenomen door de aanvraag op een ondergeschikt punt te wijzigen, zodat deze enkel betrekking had op de verdiepingen, is geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet. Dat betekent overigens dat de rechtbank in deze zaak dus niet toekomt aan een inhoudelijk oordeel over een aanvraag die wel louter betrekking zou hebben gehad op bewoning van alleen de verdiepingen.
Gelijkheidsbeginsel
22. Eiser voert aan dat het college in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college voor de transformatie van de kantoorvilla’s aan de [adres 5] en [adres 6] in Hilversum wel medewerking heeft verleend.
23. Voor de [adres 5] is op 6 oktober 2021 een postzegelbestemmingsplan vastgesteld, waarmee de transformatie naar woningen mogelijk is gemaakt. Van een gelijk geval is volgens het college geen sprake, omdat het economisch toekomstperspectief als ‘redelijk’ is beoordeeld en bij eiser als ‘goed’, vanwege betere bereikbaarheid en nabijheid van centrumvoorzieningen. Ook heeft de transformatie van de [adres 5] stedenbouwkundige en landschappelijke verbeteringen met zich gebracht wat bij eiser niet het geval is. Omdat [adres 5] op een heel andere locatie in Hilversum ligt en sprake is van een grotere afstand tot centrumvoorzieningen, zoals winkels en horeca, is de rechtbank niet gebleken dat sprake is van een gelijk geval. Dat geldt ook voor de transformatie van het naastgelegen pand aan de [adres 6] , waarvoor het college op 8 maart 2018 een omgevingsvergunning heeft verleend. Deze vergunning is verleend voor de economische beleidswijziging in het Coalitieakkoord 2018-2022 en de aanvraag van eiser is van latere datum. Het college heeft zich hiermee terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
24. Het beroep is ongegrond. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning kunnen weigeren. Dat betekent dat eiser geen vergunning krijgt voor het gebruik van zijn kantoorpand als woonhuis. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Ook bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.N. van Ooijen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.